II SA/Wa 1256/21

II SA/Wa 1256/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Dodatki mieszkaniowe
Sygn. powiązane
III OSK 629/22 - Wyrok NSA z 2023-07-26
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 par. 2 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 133
art. 47 ust. 5
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz A. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020r., poz. 231 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 pkt 4 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] o wypłacie A. K. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") odprawy mieszkaniowej w wysokości 67.728,00 zł.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:
A. K. - żołnierz służby stałej - w dniu [...] września 2020 r. złożył do organu I instancji wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Wnioskodawca przedstawił również zaświadczenie Szefa Sztabu Jednostki Wojskowej [...], który potwierdził, że rozkaz personalny Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o zwolnieniu ww. ze służby z dniem [...] stycznia 2021 r. stał się ostateczny w dniu [...] września 2020 r.
Do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wnioskodawca wskazał w oświadczeniu dzień [...] listopada 2013 r., w którym jego członkami rodziny w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) byli: żona A. K., córka J. K. (ur. [...] kwietnia 2006 r.) oraz córka L. K. (ur. [...] lipca 2010 r.), z którymi wspólnie zamieszkiwał w [...] przy ul. [...]. Wnioskodawca wskazał ponadto, że aktualnie jest po rozwodzie, nie zawarł kolejnego związku małżeńskiego, a jego dzieci zamieszkują z matką. Do akt sprawy przedłożył wyrok Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) orzekający o rozwiązaniu małżeństwa A. K. z A. K. (prawomocny od dnia [...] grudnia 2016 r.)
Dyrektor OR AMW orzekając decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. o wypłacie wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej uwzględnił do jej wyliczenia 1 normę powierzchni użytkowej podstawowej, tj. normę na wnioskodawcę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej nie mógł uwzględnić byłej małżonki wnioskodawcy oraz dzieci, które zamieszkują wspólnie z matką.
Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. A. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 8 k.p.a., a także naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...). W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. orzeczenie o wypłacie odprawy mieszkaniowej w wysokości 203.184,00 złotych.
Motywując wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezes AMW powołał art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazując, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej poza ustaleniem samego prawa do odprawy składa się również z naliczenia jej wysokości. Jedną z przyjętych zasad jest ustalenie wartości przysługującego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wybranym przez żołnierza.
Organ II instancji zaznaczył, że odprawa mieszkaniowa została przyznana na wniosek złożony przed zwolnieniem żołnierza ze służby wojskowej, pełnionej jako służba stała. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej, tj. na [...] stycznia 2021 r., żołnierz będzie posiadać wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 16 lat, 1 miesiąc i 5 dni. W dniu [...] lutego 2017 r. wnioskodawca zwolnił zajmowany lokal mieszkalny w miejscowości [...] przy ul. [...].
Prezes AMW podkreślił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest określenie ilości norm, która powinna zostać uwzględniona przy obliczeniu należnej wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej. W związku z powyższym kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...).
Prezes AMW podkreślił przy tym, że ustalenie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza nie może odbywać się w oderwaniu od legalnej definicji rodziny, której to żołnierz po odejściu ze służby zobowiązany będzie zapewnić potrzeby mieszkaniowe. W związku z tym ocenie organu podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, jednak z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Inaczej mówiąc, miarodajnym dla ustalenia zakresu potrzeb mieszkaniowych żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej jest rzeczywisty stan rodzinny istniejący na dzień orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej.
W niniejszej sprawie małżeństwo A. K. z A. K. zostało w 2016 r. rozwiązane przez rozwód, co oznacza, że A. K. nie jest już członkiem rodziny żołnierza zwalnianego ze służby i ubiegającego się o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Bezspornym jest również fakt, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 2016 r. (sygn. akt [...]) orzekającym rozwód, miejsce pobytu małoletnich dzieci wnioskodawcy ustalone zostało przy matce. Wnioskodawca w złożonym do akt sprawy oświadczeniu z dnia [...] września 2020 r. potwierdził, że jego dzieci aktualnie zamieszkują z matką.
Z przepisów art. 23, art. 27 i art. 281 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359) wynika, że obowiązki małżonków względem siebie istnieją podczas trwania ich związku. Obowiązki te wygasają na skutek ustania małżeństwa. Wygaśnięcie małżeństwa, jako skutek uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, wiąże się z wygaśnięciem wszelkich praw i obowiązków.
W ocenie Prezesa AMW brak jest podstaw w przepisach ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazujących, że ww. reguły systemu prawa należy wyłączyć w sprawach małżonków, gdy jedno z nich (względnie oboje) jest żołnierzem. Przeciwnie, ustawodawca potwierdził, już na wstępie rozdziału 4 "Zakwaterowanie żołnierzy i innych osób" ustawy o zakwaterowaniu (...) w jaki sposób należy realizować prawo do zakwaterowania i ustalać przysługującą żołnierzowi powierzchnię użytkową podstawową. W praktyce żołnierz we właściwym wniosku podaje swoją sytuację rodzinną - według reguł z art. 26 ust. 3 ww. ustawy (są to wnioski o: przydział kwatery lub lokalu mieszkalnego, wypłatę odprawy mieszkaniowej). Reguła ta dotyczy również żołnierza, którego małżeństwo ustało. Żołnierz ma wówczas prawo otrzymać kolejny lokal mieszkalny, z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26 ww. ustawy posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, czyli bez uwzględnienia byłego małżonka. Odpowiednio, jeżeli żołnierz zawarł nowy związek małżeński, dyrektor oddziału regionalnego AMW, również tę okoliczność uwzględnia.
Tym samym należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca po to zdefiniował kogo należy uwzględnić jako członka rodziny żołnierza i odsyła do tej reguły z art. 26 ust. 3 ww. ustawy, aby uwzględnić dynamikę zmian w rodzinie żołnierza. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że żołnierz zawodowy w służbie czynnej, który rozwiódł się byłby gorzej traktowany, niż zwolniony żołnierz otrzymujący odprawę na "fikcyjnego" małżonka. Świadomie następowałoby nierówne traktowanie ww. osób w takiej samej sytuacji rodzinnej.
W związku z powyższym uprawnione jest stanowisko, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ww. ustawy chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i małżonkowi, dlatego brani są oni pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej.
Dalej Prezes AMW wskazał, że dokonany przez wnioskodawcę wybór dnia ze swej służby, korzystnego z punktu widzenia wysokości odprawy (czyli dnia, kiedy posiadał "najliczniejszą rodzinę"), koliduje ze stanem faktycznym ustalonym na gruncie okoliczności badanej sprawy w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej i w konsekwencji kłóci się z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., jak również z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. Dlatego też okoliczność, że w dacie orzekania o wypłacie odprawy mieszkaniowej wnioskodawca nie pozostawał w związku małżeńskim z A. K. oraz nie zamieszkiwał wspólnie z dziećmi: J. K. i L. K., powoduje, że nie ma podstaw do przyjęcia norm z tego tytułu. Odmienna interpretacja pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa do owej odprawy.
Z tych względów zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 47 ust. 5 i w związku z art. 26 ust. 1 i 3 ustawy zaopatrzeniowej (...) nie są trafne.
Prezes AMW podkreślił, że potrzeba mieszkaniowa zwalnianego ze służby żołnierza aktualizuje się w momencie zwolnienia ze służby. Gdyby przyjąć rozwiązanie, według którego żołnierz mógłby otrzymać odprawę mieszkaniową, której wysokość miałaby uwzględniać nieaktualny już stan rodzinny wskazujący na większą, niż aktualna, ilość norm, to prowadziłoby to do otrzymania odprawy mieszkaniowej nieodpowiadającej rzeczywistym potrzebom żołnierza. Koliduje to z celem odprawy mieszkaniowej, gdyż powoduje nieuzasadnione z punktu widzenia funkcji odprawy mieszkaniowej przysporzenie majątkowe w majątku zwalnianego żołnierza. Odprawa mieszkaniowa nie stanowi bowiem dodatkowego przywileju należnego zwalnianym ze służby żołnierzom, ale ma umożliwić, względnie ułatwić, znalezienie nowego lokalu mieszkalnego. Dlatego pożądanym - z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego - rozwiązaniem jest ustalenie ilości przysługujących żołnierzowi zwalnianemu ze służby norm według daty jego zwolnienia ze służby wojskowej, co odpowiada aktualnym potrzebom żołnierza. Z tych względów literalne znaczenie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć. W związku z powyższym, zachodzi uzasadniony przypadek odstępstwa od literalnego (potocznego) znaczenia przepisu art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 5 ww. ustawy na rzecz systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni.
Końcowo Prezes AMW wskazał, iż nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwiał organowi I instancji dokonanie ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji prawidłowo przyjął, że zachodzą podstawy do wypłaty wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem przysługującej mu 1 normy i dokonał prawidłowego wyliczenia kwoty odprawy.
Pismem z dnia 11 marca 2021 r. A. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] stycznia 2021 r. zarzucając naruszenie:
- art 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie praworządności i dokonanie interpretacji praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji, prowadząca do tego, iż funkcjonariuszowi Policji, który po zwolnieniu ze służby, zwrocie pomocy finansowej i podjęciu służby w siłach zbrojnych RP, z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej nie przysługuje prawo w trybie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu (...),
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania odprawy,
- art. 8 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie praworządnego i sprawiedliwego postępowania, jak również poprzez arbitralne ograniczanie praw podmiotowych skarżącego i pominięcie konieczności maksymalnego ukształtowania ekspektatywy prawa do odprawy mieszkaniowej, a także art. 8 § 2 k.p.a. gdyż organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. poprzez nieuwzględnienie norm przy wyliczaniu odprawy mieszkaniowej na córki oraz małżonkę zgodnie z datą wskazaną przez skarżącego we wniosku,
- art. 7, art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedkładanie interesu społecznego nad słuszny interes jednostki w sytuacji ustawowego jednoznacznego uprawnienia żołnierza do wskazania daty, według której na zostać naliczona odprawa mieszkaniowa,
- art 8 k.p.a. poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący spełnia przesłanki do wypłaty odprawy mieszkaniowej według norm i stanu z daty wskazanej przez żołnierza,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji
- art 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do otrzymania odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na wszystkich członków rodziny w dacie wskazanej przez żołnierza, tj. dwóch córek oraz byłą małżonkę, podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wysokość odprawy mieszkaniowej wylicza się na podstawie m.in. ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza,
- art. 47 ust 1 pkt 3 w związku z art. 26 ust 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu należy się odprawa mieszkaniowa w wysokości 67.728,00 zł podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz przepisów prawa wynika, że skarżący winien otrzymać odprawę mieszkaniową w wysokości 203.184,00 zł,
- art 21 ust 1 i ust 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że to żołnierz wskazuje dzień na podstawie którego wyliczana jest odprawa mieszkaniowa i brak jest podstaw to przyjęcia innej - niż wskazał żołnierz - daty,
- art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa.
W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o: uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zobowiązanie organu przez Sąd na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.
W motywach skargi pełnomocnik podniósł w szczególności, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazuje w sposób jednoznaczny, że żołnierz zawodowy ma prawo podać dzień, na podstawie którego organ ma obowiązek dokonać określenia należnych żołnierzowi norm do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Dzień ten może być wskazany przez żołnierza w zakresie dat granicznych służby wojskowej - pomiędzy pierwszym a ostatnim dniem zawodowej służby wojskowej, w okresie służby wojskowej.
Pełnomocnik powołał się również na opinię do ustawy zmieniającej ustawę o Agencji Mienia Wojskowego (druk nr 985) wydaną przez Kancelarię Senatu w dniu 21 lipca 2015 r., w której wskazano, że "zmiana przepisów oznacza, że żołnierz zwolniony ze służby we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej może określić dowolnie przez siebie wybrany okres kiedy przysługiwała mu największa ilość norm, niezależnie od obecnej sytuacji rodzinnej, a nie jak to jest w obowiązującej jeszcze ustawie - według norm przysługujących w dniu zwolnienia ze służby" a w dalszej części: "wobec powyższego, na podstawie wprowadzanych przepisów żołnierz będzie mógł wskazać do wyliczenia odprawy okres sprzed rozwodu". Również przebieg procesu legislacyjnego w zakresie zmian art. 47 ustawy o zakwaterowaniu (...) potwierdza stanowisko skarżącego. Pierwotna zmiana dyspozycji przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy (druk nr 3342), wskazywała, że wolą ustawodawcy było określenie daty wyliczenia norm na dzień zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby ("wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w dniu zwolnienia, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego."). Natomiast w ramach prac legislacyjnych i projektowanych zmian (druk 3554) wprowadzono zapis obecnie obowiązujący: "wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego".
Ustawodawca zatem pomimo zgłaszanych wątpliwości w procesie legislacyjnym mającym na celu wprowadzenie regulacji uwzględniającej dzień wskazany przez żołnierza zawodowego przyjął ją w takim brzmieniu i kształcie. Nie sposób uznać w takiej sytuacji prawidłowość działania orzekających w sprawie organów dokonujących wykładni systemowej.
W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wydane zostały z naruszeniem prawa i podlegały uchyleniu.
W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu organy obu instancji w niniejszej sprawie przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...).
Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.
Warto w tym miejscu zauważyć, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, została zmieniona z dniem 1 października 2015r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.
Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...] listopada 2013 r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona A. K. oraz dwie córki: J. K. i L. K., z którymi we wskazanej powyżej dacie zamieszkiwał. Sama jednakże okoliczność, że skarżącemu w dniu [...] listopada 2013r. przysługiwały 3 normy nie była przez organ kwestionowana. A. K. była wówczas małżonką skarżącego, mieszkali wspólnie wraz z dwiema córkami i prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) były zatem spełnione, czego organ nie kwestionował.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] listopada 2013 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. CBOSA). Okoliczność, że Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] orzekł rozwiązanie małżeństwa A. K. i A. K. przez rozwód, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi powierzył matce (wyrok uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 2016 r.) nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość.
W sprawie tej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11 – publ. CBOSA; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. CBOSA oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...). Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.
W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...] listopada 2013 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, iż "(...) z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Należy przy tym wskazać, iż przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, iż Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu (...).
Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej.
W rozpatrywanej sprawie córki skarżącego oraz matka A. K. (wówczas małżonka skarżącego) byli - na dzień wskazany przez żołnierza - członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionowały orzekające w sprawie organy.
Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...), organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w decyzji organu I i II instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu (...). Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, (...)".
W art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.