II SA/Wa 125/24

II SA/Wa 125/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Tomasz Szmydt
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] na Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskodawca Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej (zwana dalej także jako: "Wnioskodawca"; "Skarżąca") wnioskiem z [...] dnia lutego 2023 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] ( zwanego dalej także: "Ośrodkiem"; "Organem") na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 – zwanej dalej także "u.d.i.p.") o udostępnienia informacji publicznej w zakresie minimalnego, maksymalnego i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r.
Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Ośrodek na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował Wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek zostanie załatwiony w terminie do dnia [...] kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu powiadomienia wskazano na konieczność przetworzenia informacji, zawartych w różnych dokumentach Ośrodka, co wymaga dodatkowego czasu, a także dodatkowego nakładu pracy pracowników. Poinformowano także Wnioskodawcę, że obciążenie pracą pracowników Ośrodka wynikające z ilości bieżących obowiązków uniemożliwiły przygotowanie przetworzonej informacji w terminie ustawowym 14 dni.
W związku z wnioskiem złożonym przez Wnioskodawcę, Dyrektor Ośrodka zwrócił się do pracowników zatrudnionych na stanowiskach pracy jednoosobowych i dwuosobowych o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody, bądź odmowy wyrażenia zgody na udostępnienie Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej informacji o wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r., a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r.
Wyrażenia zgody na powyższe odmówili pracownicy zatrudnieni na następujących jednoosobowych i dwuosobowych stanowiskach pracy:
1) głównego specjalisty;
2) starszego specjalisty;
3) konsultanta-psychologa;
4) psychologa;
5) starszego instruktora terapii zajęciowej;
6) instruktora terapii zajęciowej;
7) opiekuna;
8) starszego pracownika socjalnego (w tym stanowisko finansowane ze środków
UNICEF);
9) pracownika socjalnego (stanowisko finansowane ze środków UNICEF).
Wobec powyższego, Ośrodek przy piśmie z dnia [...] marca 2023 r. udzielił Wnioskodawcy zawnioskowanych informacji dotyczących wysokości wynagrodzenia pracowników Ośrodka, dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r., a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. – natomiast decyzją z dnia [...] marca 2023r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – zwanej dalej także "k.p.a.") odmówił udostępnienia informacji publicznej, w następującym zakresie:
1) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku głównego specjalisty;
2) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku starszego specjalisty;
3) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku konsultanta-psychologa;
4) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku psychologa;
5) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku starszego instruktora terapii zajęciowej;
6) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r, na stanowisku instruktora terapii zajęciowej;
7) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku opiekuna;
8) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku starszego pracownika socjalnego (w tym stanowisko finansowane ze środków UNICEF);
9) podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na stanowisku pracownika socjalnego (stanowisko finansowane ze środków UNICEF).
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zaś ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wobec powyższego Organ uznał, że nie może podać danych dotyczących wynagrodzeń osób/pracowników, w odniesieniu do których istnieje możliwość bezpośrednia lub pośrednia zidentyfikowania tych osób w wyniku podania przez Ośrodek wnioskowanej informacji w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią przy tym funkcji publicznych.
Udostępnienie wysokości wynagrodzeń pracowników umożliwiające ich zidentyfikowanie (bezpośrednie lub pośrednie) jest niedopuszczalne, ponieważ może to prowadzić do naruszenia dóbr osobistych tych pracowników. W przypadku podania danych dotyczących wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na jedno lub dwuosobowym stanowisku pracy - z łatwością będzie można zidentyfikować osobę związaną z danym stanowiskiem i jej wynagrodzeniem, tym bardziej, że tutejszy Ośrodek jest niewielką jednostką, w której wszyscy pracownicy się znają, z łatwością będzie można przypisać określone wynagrodzenie do konkretnej osoby. W wyniku podania informacji o wynagrodzeniu tych pracowników może dojść do potencjalnej odpowiedzialności pracodawcy z Kodeksu cywilnego, za naruszenie dóbr osobistych pracownika.
Organ podkreślił, że takie stanowisko znajduje oparcie zarówno przywołanym art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak i w art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Znajduje też potwierdzenie m. innymi w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 1993r. (I PZP 28/93, OSNC 1994/1/2), w której przyjęto, że informacja o wysokości wynagrodzenia pracownika ma charakter danych osobowych i podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie danych osobowych, a także znajduje odzwierciedlenie w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych, Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016 r.). Zgodnie z pkt 39 ww. rozporządzenia "Dane osobowe powinny być przetwarzane w sposób zapewniający im odpowiednie bezpieczeństwo i odpowiednią poufność, w tym ochronę przed nieuprawnionym dostępem do nich i do sprzętu służącego ich przetwarzaniu oraz przed nieuprawnionym korzystaniem z tych danych i z tego sprzętu.
Organ wskazał, że również w przyjętym orzecznictwie i piśmiennictwie, m.in. w wyroku z dnia 9 maja 2014 r. WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz248/14 podkreśla się, że "(...) Za trafne uznać także wypada zaliczenie informacji o wynagrodzeniu do sfery prywatności zatrudnionego pracownika. Zwrócono uwagę, iż wiadomości o wysokości zarobków stanowią dobro osobiste pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 K.c. Wobec tego, do informacji o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności, (patrz, szerz. H. Szewczyk, Obowiązek ujawniania danych o wynagrodzeniu a działalność publiczna [w:] Ochrona dóbr osobistych w zatrudnieniu, Warszawa 2007 r., s. 396)".
Końcowo Organ wskazał także, że Wnioskodawca w treści swojego wniosku zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej obowiązujących w Ośrodku warunków płacowych (zasad wynagradzania) w zakresie rozdziału środków publicznych. Informacja "o zasadach wynagradzania" jest informacją, którą powinien charakteryzować pewien stopień ogólności, a informacja o wysokości wynagrodzenia indywidualnego pracownika taką informacją nie jest. Nie można mówić o "informacji o zasadach wynagradzania" w sytuacji, gdy pozwala ona na indywidualizację tej informacji, tzn. przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę poszczególnym, personalnie wskazanym pracownikom.
Wobec powyższego Ośrodek udostępnił Wnioskodawcy informacje dotyczące
wysokości wynagrodzenia pracowników Ośrodka, dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. - z wyłączeniem informacji obejmujących pracowników zatrudnionych na jednoosobowych i dwuosobowych stanowiskach pracy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i nie wyrazili zgody na udostępnienie przedmiotowych informacji Wnioskodawcy.
Na powyższą decyzję Skarżąca pismem z dnia 20 kwietnia 2023r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Organowi naruszenie:
1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na:
1) błędnej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i w konsekwencji przyjęcie, iż osoby zatrudnione na stanowiskach: 1) głównego specjalisty, 2) starszego specjalisty 3) starszego pracownika socjalnego, 4) pracownika socjalnego w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] nie pełnią w rozumieniu ww. przepisu funkcji publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić do wniosku wręcz przeciwnego;
2) błędnym uznaniu, iż informacja dotycząca wysokości kwot przeznaczonych na niespersonifikowane stanowiska pracy może podlegać ograniczeniu ze względu na
ochronę prywatności osób fizycznych w sytuacji, gdy informacje te dotyczą wyłącznie
rozdysponowania majątku publicznego, natomiast nie pozostają związane z osobą piastującą dane stanowisko,
2. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację, która nie może zostać udostępniona ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy okoliczność ta - w szczególności ocena stanowisk w kontekście pełnienia przez pracowników funkcji publicznych - nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego ww. przepisy.
Wskazując na powyższe naruszenia, Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji,
2. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż osoby zatrudnione na stanowiskach: 1) głównego specjalisty , 2) starszego specjalisty 3) starszego pracownika socjalnego, 4) pracownika socjalnego w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] nie pełnią funkcji publicznych.
Podkreśliła, że mając na uwadze lakoniczną argumentację Organu w tym zakresie, a w zasadzie wręcz jej brak - oprócz bezrefleksyjnego przytoczenia rzekomo mających zastosowanie norm prawnych, ciężko odnieść się do stanowiska Organu i powodów dla którego nie uznał ww. osób za pełniących funkcję publiczną. Organ nie podjął nawet minimalnych wysiłków celem ustalenia, czy ww. osoby faktycznie nie pełnią funkcji publicznej, przyjmując a priori stanowisko ograniczające Skarżącej dostęp do informacji o wydatkowaniu środków publicznych. Organ nie dokonał jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego na gruncie niniejszej sprawy w postaci ustalenia zadań i obowiązków realizowanych na konkretnych stanowiskach w tym konkretnym ośrodku.
W opinii Skarżącej takie arbitralne przyjęcie niekorzystnego dla niej stanowiska przy jednoczesnym braku uzasadnienia w tym zakresie, które pozwalałoby ocenić zasadność i prawidłowość analizy Organu już samoistnie świadczy o wadliwości skarżonej decyzji i konieczności jej uchylenia.
Skarżąca wskazała, iż pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną nie można utożsamiać wyłącznie z kompetencjami do podejmowania działań oddziałujących bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Powyższe nie jest bowiem warunkiem koniecznym do uznania danej osoby za osobę wykonującą funkcję publiczną , gdyż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem pojęcie użyte wart. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Za takie właśnie osoby należy uznać osoby piastujące funkcje na ww. stanowiskach. Odmowa dostępu do informacji o osobach pełniących ww. funkcje w szerokim zakresie i w sposób stały, byłaby bowiem nie do pogodzenia z zasadą przejrzystości działań organów administracji oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Zdaniem Skarżącej, osoby zatrudnione na stanowiskach głównego specjalisty, starszego specjalisty, starszego pracownika socjalnego czy pracownika socjalnego już z samej istoty zadań wykonywanych na tym stanowisko pełnią funkcje publiczne, co wynika z zadań pracowników socjalnych określonych w art. 119 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z poźn. zm.), z których wprost wynika ich wpływ na sferę publiczną - niezależnie od ustaleń organu, które winny być poczynione na gruncie niniejszej sprawy.
Nadto, w opinii Skarżącej wydatki czynione ze środków publicznych nie mogą być zatajane przed społeczeństwem, tym bardziej, że wnioskodawca nie oczekiwał imiennej listy pracowników, a jedynie ogólnych danych o wynagrodzeniach. Z zasady więc, ujawnienie polityki w zakresie kształtowania zarobków, ze wskazaniem zróżnicowań na poszczególnych stanowiskach, nie może naruszyć niczyjej prywatności. Również w kontekście stanowiska organu co do ograniczenia dostępu
do żądanych informacji ze względu na rzekomą ochronę prywatności pracowników jednostki trzeba wskazać, iż wniosek nie dotyczy "kwot wypłacanych" pracownikom ośrodków pomocy społecznej.
We wniosku wskazane jest expressis verbis, iż wnioskodawca żąda informacji dotyczących wynagrodzenia brutto pracowników. Kwoty ww. składników wynagrodzenia nie można natomiast utożsamiać z kwotami faktycznie wypłacanymi pracownikom. Mogą się one bowiem w ogóle nie pokrywać, w zależności od rożnego rodzaju potrąceń, co ma również wpływ w kontekście oceny wpływu udostępnienia żądanych informacji na sferę prywatności pracowników.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej – wobec wniesienia skargi do sądu z pominięciem obowiązującego trybu odwoławczego, tj. bez wyczerpania środków zaskarżania służących Skarżącej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, zaś w przypadku nie uwzględnienia takiego wniosku – o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej także: "Sąd pierwszej instancji"), postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 927/23, odrzucił skargę Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej na decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu; skargę wniesie podmiot uprawniony, została złożona w terminie oraz spełnia inne wymogi formalne. Brak którejkolwiek z podanych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu. Następnie Sąd podał, że zgodnie z art. 52 § 1 pi § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak żalenie, odwołanie lub ponaglenie przewidziany w ustawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji ponieważ przedmiotem skargi była decyzja Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], który działał jako organ I instancji, od powyższego rozstrzygnięcia skarżącemu przysługiwał środek zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które skarżący mógł wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o czym został pouczony. Skarżący natomiast skierował skargę "bezpośrednio" do WSA w Warszawie, a zatem ewidentnym jest, że w postępowaniu skarżący nie wyczerpał toku instancji. Tym samym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji odrzucił złożoną skargę, jako niedopuszczalną.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na decyzję jako niedopuszczalnej, wobec niewyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w postaci odwołania do SKO, podczas gdy skarżącemu przysługiwał jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji pozostawał uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu do WSA w Warszawie – stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a.
2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia uniemożliwiającego ocenę prawidłowości toku rozumowania oraz rozstrzygnięcia Sądu, w szczególności poprzez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu:
- oceny statusu Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w kontekście katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), tj. czy Dyrektor ośrodka pomocy społecznej został zakwalifikowany jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p.
- wyjaśnienia z jakich powodów Sąd uznał, że Dyrektor MOPS działał w sprawie jako organ I instancji;
3. art. 4 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że Dyrektor MOPS pozostaje organem władzy publicznej w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy niewątpliwie jest on podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., co rzutuje na konieczność stosowania art. 17 ust. 2 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "Sąd kasacyjny") postanowieniem z 20 grudnia 2023r. w sprawie o sygn. akt III OSK 3035/23 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 1 sierpnia 2023r., podzielając stanowisko kasatora, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., polegający na braku przedstawienia toku rozumowania Sądu i braku odniesienia się do stanowiska skarżącej Federacji zawartego w skardze, a dotyczącego dopuszczalności wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję organu jest zasadny.
Sąd kasacyjny podkreślił, że w skierowanej do Sądu pierwszej instancji skardze na decyzję Dyrektora MOPS z dnia [...] marca 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej Skarżąca podkreśliła, iż w razie wydania przez dyrektora ośrodka pomocy społecznej decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej stronie skarżącej przysługują środki prawne w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (fakultatywnie) albo skargi do sądu administracyjnego, a nie - wbrew stanowisku organu - odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji pominął to stanowisko i w ogóle nie odniósł się do podniesionej kwestii. W istocie Sąd przyjął argumentację organu, co do konieczności odrzucenia skargi, natomiast całkowicie pominął odmienne stanowisko strony w tym zakresie. Brak argumentacji Sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie uniemożliwia dokonanie weryfikacji, czy stanowisko Sądu o niewyczerpaniu środków zaskarżenia przez skarżącego, jest prawidłowe.
Jednocześnie Sąd kasacyjny stwierdził, że skoro zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to przedwczesne było wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 634 ze zm. – zwaną dalej "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.
W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.
Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona.
W punkcie wyjścia rozważań wskazać należy, że rozstrzygając nin. sprawę, Sąd w składzie orzekającym w nin. sprawie działa, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023r., sygn. akt III OSK 3035/23, który uchylił na skutek kasacji Skarżącej zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 927/23 w przedmiocie odrzucenia skargi na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2023r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Sąd wyjaśnia, że przez "ocenę prawną" należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji/postanowienia (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19).
Podkreślenia wymaga, że komentowane przepisy (tj. art. 190 p.p.s.a.), zgodnie z którym "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA (...)", ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych w orzeczeniu sądu kasacyjnego. Jak jednolicie podnosi się w judykaturze, nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem stron postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98).
Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do organów administracyjnych - a także sądów - oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98 OSP 2001 r. z. 4, poz. 63).
Reasumując powyższe, związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Jednocześnie dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego może stracić moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli powoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że w związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku NSA w sprawie III OSK 3035/23, co oznacza, w szczególności, że w pierwszej kolejności należy dokonać rozstrzygnięcia, czy w związku z wydaniem przez dyrektora ośrodka pomocy społecznej decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, skarżącemu przysługują środki prawne w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (fakultatywnie) albo skargi do sądu administracyjnego czy też, tak jak pouczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone wyczerpaniem drogi odwoławczej poprzez odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaś skutkiem procesowym uchybienia temu obowiązkowi jest odrzucenie skargi na etapie badania przez sąd administracyjny dopuszczalności wniesienia skargi.
Dokonując takiej oceny na wstępie wskazać należy, że – co do zasady - zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Z § 2 art. 52 p.p.s.a. wynika, że "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie".
Z kolei zgodnie z § 3 art. 52 p.p.s.a., wynika, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa". Jednocześnie ustawodawca zastrzegł w zdaniu drugim tegoż przepisu, że "Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, 185 i 547) albo konsul."
W ocenie Sądu, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa przepisu art. 52 § 1-3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym (tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, że w dotychczasowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Znowelizowany zaś przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. pomija w katalogu środków zaskarżenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, stanowiąc, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Reasumując powyższe, w świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz - wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. potwierdza zatem fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Inaczej określając, z przepisu stanowiącego, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego.
Dodać można, że powyższa wykładnia wskazanych wyżej przepisów koresponduje z celem nowelizacji p.p.s.a., zmierzającej do zapewnienia szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt lub decyzję. Poza wyżej wskazaną nowelizacją art. 52 § 2 p.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. wyeliminowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (dawne brzmienie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.) oraz wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (dawne brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.), art. 87 ust. 1 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. z późn. zm.), art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.).
Na tle powyższych rozważań wstępnych, rozstrzygnięcia wymaga czy i ewentualnie jakie środki prawne, na gruncie k.p.a., przysługują Skarżącej w toku postępowania instancyjnego od decyzji wydanej przez dyrektora ośrodka pomocy społecznej, a w szczególności czy, po pierwsze, Skarżąca przed złożeniem skargi do sądu obowiązana była wnieść środek zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego – jak uznał to Organ, a stanowisko to podzielił w WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 sierpnia 2023r., sygn. akt II SA/Wa 927/23 - czy też mogła wystąpić ze skargą do sądu, z pominięciem odwołania, ale po wyczerpaniu trybu wystąpienia z wnioskiem do tegoż organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też, po trzecie, mogła złożyć skargę bezpośrednio do sądu z pominięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.
W ocenie Sądu, odpowiedź na powyższe pytania wymaga w pierwszej kolejności analizy statusu prawnego Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w kontekście zadań i obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd orzekający w nin. sprawie w pełni podziela i traktuje jako stanowisko własne ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 2373/17, który w swoim uzasadnieniu końcowo wywiódł, że skoro dyrektor ośrodka pomocy społecznej, rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej występuje jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. albowiem stosownie do art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej "u.p.s") miejski ośrodek pomocy społecznej stanowi jednostkę organizacyjną gminy, to jej dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w tymże przepisie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p., który to przepis odnosi się do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p., a co oznacza, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot.
Nie ma więc racji Organ, że Skarżąca od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] marca 2023r. była zobowiązana złożyć (zgodnie z zawartym pouczeniem) odwołanie do organu wyższej instancji tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżącej, co najwyżej, służyło prawo do złożenia do Organu (Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...]) wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zauważyć jednak trzeba, że – jak wyjaśniono to w części wstępnej rozważań odnoszących się do wykładni przepisów art. 52 p.p.s.a – z obecnie obowiązującej regulacji przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika fakultatywny charakter tego środka prawnego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), co w konsekwencji oznacza, że strona może wnieść skargę na decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Reasumując, w ocenie Sądu, w rozstrzyganej sprawie zarówno stanowisko Organu, jak i WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 927/23, co do konieczności odrzucenia skargi z powodu niewyczerpania przez Skarżącą środków zaskarżenia należy uznać za wadliwe, gdyż Skarżąca miała prawo wnieść skargę "bezpośrednio" do tut. Sądu, co uczyniła pismem z dnia [...] kwietnia 2023r.
Przechodząc w związku z powyższym ad meritum Sąd na wstępie stwierdza, że istota sporu, stanowiąca jednocześnie granice skargi - koncentruje się wokół kwestii czy osoby zatrudnione na stanowiskach: 1) głównego specjalisty, 2) starszego specjalisty, 3) starszego pracownika socjalnego, 4) pracownika socjalnego – zatrudnione w Ośrodku Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] - pełnią funkcje publiczne i w związku z tym czy Organ był zobowiązany do podania wnioskowanych informacji w zakresie podania minimalnej, maksymalnej i średniej wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz minimalnego, maksymalnego i średniego dodatku motywacyjnego za miesiąc styczeń 2023 r. a także dokonanych regulacji/podwyżek w 2022 r. i 2023 r. na tychże stanowiskach.
Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że w takim przypadku przyjąć należy, że Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem Organu, że pozostałe osoby, wymienione w decyzji z dnia [...] marca 2023r., nie wykonują na swoich stanowiskach funkcji publicznych i tym samym żądanie w stosunku do nich wnioskowanych informacji jest bezprzedmiotowe.
Ponieważ stanowiska stron zostały omówione w tzw. części historycznej nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ich ponownego przedstawienia, akcentując jedynie, że - zdaniem Organu - udostępnieniu wysokości wynagrodzeń wskazanych wyżej grupy pracowników sprzeciwia się art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zaś ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ podkreślił, że po dokonaniu analizy tych stanowisk według podanych kryteriów, doszedł do wniosku, że ujawnienie żądanych przez Wnioskodawcę informacji o wynagrodzeniu tych pracowników, bez ich zgody, może doprowadzić do potencjalnej odpowiedzialności pracodawcy z Kodeksu cywilnego, za naruszenie dóbr osobistych pracownika.
W ocenie Sądu, aczkolwiek co do zasady zgodzić się należy z poglądem Organu, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. daje podstawę prawną do zastosowania przewidzianego w nim wyłączenia do określonej, wymienionej tamże kategorii osób oraz do ochrony ich prywatności, to jednak zauważyć należy, że – wbrew swoim twierdzeniom – nie przeprowadził na tę okoliczność nie tylko przekonywującego postępowania wskazującego, że wymienione wyżej osoby nie pełniły funkcji publicznych, ale w ogóle zaniechał ustaleń w tej kwestii, niejako a priori uznając, że nie wykonują funkcji publicznych.
Dlatego rację ma w tym zakresie Skarżąca, że "(...) ciężko się odnieść do stanowiska Organu i powodów dla którego nie uznał ww. osób za pełniących funkcję publiczną". Sąd podziela zarzuty skargi, że brak ustalenia i analizy zakresu czynności wykonywanych na tych stanowiskach uniemożliwiają merytoryczną ocenę czy osoby te faktycznie nie pełnią funkcji publicznej – jak przyjął Organ – skoro nie dokonano pod tym kątem jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w aspekcie choćby ustalenia zadań i obowiązków realizowanych przez te osoby na swoich stanowiskach w tym konkretnym ośrodku.
Z tego względu zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, Sąd nie miał możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego, w tym w szczególności, dlaczego przyjął, że osoby wymienione na stanowiskach będących przedmiotem sporu, nie pełnią funkcji publicznych albo nie wykonują zadań publicznych.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia do m. in. dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).
Przy czym - co szczególnie istotne - przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych.
Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 funkcje (publ. OTK - A 2006/3/3U), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.
Osobą pełniącą funkcję publiczną jest więc nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuacje prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów.
Dlatego też Organ winien przeprowadzić stosowną analizę "spornych" stanowisk według kryterium konkretnych zadań i zakresu czynności realizowanych przez te osoby w ramach Ośrodka pod kątem nałożonych na Ośrodek Pomocy Społecznej zadań publicznych, które wynikają z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876). Jako przykład, naprowadzający na metodologię takich analiz, może służyć przepis art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 3, 3a , 3b, ust. 4a oraz art. 119 ust. 1-2 ustawy o pomocy społecznej, a także rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893) z których wynika, że pracownicy MOPS w ramach obowiązków służbowych muszą podejmować niezbędne czynności w celu ustalenia - wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby (lub rodziny) występującej o pomoc społeczną. Analogiczną analizę należy przeprowadzić w odniesieniu do każdego ze "spornych" stanowisk.
Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Organ nie wyjaśnił bowiem charakteru wykonywanych czynności i zadań przez osoby zatrudnione na stanowiskach będących przedmiotem "sporu" zarówno w kontekście ustawowych zadań wynikających z ustawy o pomocy społecznej, jak i obowiązujących rozwiązań organizacyjnych a przez to dowolnie i przedwcześnie przyjął, że żądane informacje publiczne stanowią informację, która nie może zostać udostępniona ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ponownie rozpoznając sprawę Organ związany jest na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną, zaś wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.