II SA/WA 1240/22

II SA/Wa 1240/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] odmówił przyznania W. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r.
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504). Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ust. 1 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Prezes ZUS podał, że z przedstawionej dokumentacji rentowej wynika, że z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, wnioskodawczyni miała przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku.
Organ wyjaśnił, że świadczenia w drodze wyjątku nie są przyznawane raz na całe życie. Świadczenia, o których mowa wyżej nie mają charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku pozostawione zostało uznaniu Prezesa ZUS.
Prezes ZUS wskazał, że aktualny stan faktyczny wskazuje, że okoliczności przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie. Z dokumentacji rentowej wynika, iż orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...].03.2022 r. wnioskodawczyni nie została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a mianowicie całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS.
W związku z powyższym w obecnym stanie faktycznym i prawnym Prezes ZUS nie znalazł podstaw do przyznania wnioskodawczyni renty z tytułu niezdolności do pracy na mocy przepisu art. 83 ustawy. Wskazał, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku.
Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 8, 11, 12, 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia dotyczących jej stanu zdrowia i zdolności do pracy, a przejawiające się w jedynie pobieżnym przeanalizowaniu materiału dowodowego i nie rozważeniu okoliczności istotnych z punktu widzenia skarżącej, oparcie się wyłącznie na orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 202 r., z pominięciem innych dowodów.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2022 r. i nakazanie uzupełnienia materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła informacje dotyczące stanu jej zdrowia, wskazała m.in., że decyzją PCPR z [...] października 2019 r. uznano ją za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym począwszy od dnia [...] marca 2019 r., przyznając jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny. Stwierdzono, że z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby trzeciej. Jednocześnie ustalono, że jest niezdolna do pracy. Skarżąca podniosła, że takie orzeczenia są nadal wydawane, bowiem w dalszym ciągu skład orzekający o niepełnosprawności, głównie w oparciu o ocenę lekarza - przewodniczącego składu - ustala, że jestem osobą zaliczaną do stopnia niepełnosprawności znacznego wymagającą opieki lub pomocy osób trzecich. Co istotne w ramach niniejszego postępowania jestem w dalszym ciągu uznawana za osobę niezdolną do pracy". Skarżąca wskazała, że ostatnie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności datowane jest na dzień [...] stycznia 2022 r. i wydane zostało, ze wskazanymi wcześniej ustaleniami, do dnia [...] stycznia 2025 r.
Skarżąca podniosła, że wcześniej miała przyznana rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazała, że podstawą tych decyzji Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2020 r. i [...] marca 2021 r. były ustalenia Komisji Lekarskiej ZUS o jej całkowitej niezdolności do pracy. Wskazała, że przy wydawaniu orzeczeń Komisji Lekarskiej ZUS sprzed 2022 r. brane było pod uwagę orzeczenie składu orzekającego o zaliczeniu jej do stopnia niepełnosprawności znacznego i wszystkie pozostałe poczynione w ramach tego postępowania ustalenia. Podniosła, że z zupełnie niezrozumiałych dla niej powodów przy wydawaniu orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2022 roku orzeczenie o niepełnosprawności nie było wzięte pod uwagę. W ocenie skarżącej zaistniała okoliczność pozostaje w sprzeczności z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podniosła, że z zebranych w jej dokumentacji lekarskiej dokumentów wynikają okoliczności w pełni uzasadniające ustalenia składu orzekającego przy PCPR o jej całkowitej niezdolności do pracy, a orzeczenie orzecznika ZUS i następcze komisji zdaje się pomijać ten zakres dowodów.
Powyższe ustalenie Komisji Lekarskiej ZUS jest niezrozumiałe dla skarżącej w świetle dotychczasowych orzeczeń uznających jej całkowitą niezdolność do pracy. Stan zdrowia, a co za tym idzie możliwości podejmowania jakiegokolwiek zatrudnienia, nie uległ poprawie i pozostaje przynajmniej na takim samym poziomie jak dotychczas. W tym stanie nie sposób zrozumieć stanowisko orzecznika z br. Skarżąca wskazała, że nie dysponuje możliwościami kontestowania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i następczego komisji lekarskiej ZUS poza tokiem niniejszego postępowania. Podniosła, że z uwagi na rozbieżności wynikające z dokumentacji medycznej w zakresie oceny jej zdolności do pracy i utrzymujący się materiał dowodowy potwierdzający zdaniem skarżącej jej całkowitą niezdolność, Prezes Zakładu Ubezpieczeń powinien w ramach podejmowanych czynności i analizy jej wniosku dokonać weryfikacji występujących rozbieżności i dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu chorób wewnętrznych oraz psychiatrii celem ustalenia aktualnego stanu zdrowia i zdolności do pracy.
Prezes ZUS, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniósł o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Pełnomocnik wskazał m.in., że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie nastąpiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wykładnia przepisów obowiązujących w zakresie świadczeń w drodze wyjątku została dokonana przez organ w sposób prawidłowy. Organ dokonał również wnikliwego (dostatecznego) wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz wszechstronnie go rozpatrzył. Decyzja zawiera odpowiednie uzasadnienie prawne i faktyczne. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy emerytalnej oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy emerytalnej podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej ZUS. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 09 października 2009 r., sygnatura 11 SA/Wa 1079/09. dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 sierpnia 2001 r., sygnatura II SA 646/01, dostępny w LE1X nr 121924).
Skarżąca w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie podlegała uwzględnieniu.
Postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami k.p.a., a ustalenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie niespełnienia przesłanki niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek jest prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy
o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powołany przepis pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.
Trafnie Prezes ZUS stwierdził, że do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie.
Okoliczność, że skarżąca miała wcześniej przyznaną przez Prezesa ZUS rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, w związku z orzeczoną w tamtym czasie przez Lekarza Orzecznika ZUS (orzeczenie z dnia [...] stycznia 2021 r.) całkowitą niezdolnością do pracy do dnia [...] stycznia 2022 r., nie stanowi samo w sobie podstawy do kontynuowania wypłaty świadczenia w drodze wyjątku. Organ obowiązany jest bowiem dokonać ustaleń w zakresie łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy na dzień rozstrzygania w przedmiocie świadczenia. Zauważyć należy przy tym, że Komisja Lekarska ZUS już orzeczeniem z dnia [...] lutego 2021 r. orzekła, że W. K. nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.
Stan zdrowia skarżącej, z uwagi na wystąpienie z kolejnym wnioskiem (z dnia [...] stycznia 2022 r.) o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku ("kontynuację renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku"), ponownie poddany został orzecznictwu lekarza orzecznika ZUS i Komisji Lekarskiej ZUS. Podkreślenia wymaga, że okoliczność wydania przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w C. w dniu [...] stycznia 2022 r. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do [...].01.2025 r., znana była Prezesowi ZUS przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o świadczenie w drodze wyjątku. Okoliczność ta wprost wskazana została bowiem we wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o przyznanie ponownie świadczenia w drodze wyjątku i nie ma podstaw, aby stwierdzić, że organ nie miał o niej wiedzy. W sprawie nie ma też podstaw, aby przyjąć, że okoliczność ta nie była znana także lekarzowi orzecznikowi ZUS wydającemu w dniu [...] marca 2022 r. orzeczenie, że skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy, czy Komisji Lekarskiej ZUS orzekającej w dniu [...] marca 2022 r., że skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy.
Przepis art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, jako jedyne przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym wskazuje całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Przyczyny te bezwzględnie powinny dotyczyć osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i dotyczą one dwóch sytuacji. Pierwsza z nich istnieje, gdy na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia stoi niezdolność do pracy w stopniu całkowicie pozbawiającym możliwości jej wykonywania. Drugą zaś przyczyną uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia jest wiek wnioskodawcy. W polskim systemie prawnym przyjęto, że okres aktywności zawodowej kończy się wraz z nabyciem uprawnień emerytalnych.
Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Skarżąca legitymuje się bowiem orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2022 r. stwierdzającym, że nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Skarżąca nie osiągnęła również wieku emerytalnego.
Z uwagi na brak spełnienia przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, Prezes ZUS – wobec kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – nie miał podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazania wymaga, że na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy musi być orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS lub Komisję Lekarską ZUS. Samo przekonanie skarżącej, że jest niezdolna do pracy, z powołaniem się przy tym na orzeczenie PCPR z dnia 19 stycznia 2022 r., nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Twierdzenie strony, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć żadnego zatrudnienia nie wywołuje skutków prawnych na gruncie powołanego przepisu (v. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r. sygn. akt II SA 2243/02, Lex nr 14231).
Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika osobie zainteresowanej przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej Zakładu w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego orzeczenia (ust.2). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 3 powołanej ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, od którego nie wniesiono sprzeciwu, lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej.
Z powyższego przepisu wynika, że organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu (v. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1397/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9. października 2009 r., sygnatura II SA/Wa 1079/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2001 r., sygnatura II SA 646/01, dostępny w LEX nr 121924).
W tej sprawie zatem, orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2022 r. było dla organu wiążące. Odmienna ocena samej skarżącej, czy PCPR o stanie zdrowia skarżącej (orzeczenie wydane w innym trybie niż tryb mający zastosowanie w tej sprawie, na dwa miesiące przed orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS), pozostają bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS. Zauważyć należy przy tym, odnosząc się do argumentacji skargi, że Komisja Lekarska ZUS wydając orzeczenie w dniu [...] marca 2022 r. o tym, że skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy uwzględniła szereg okoliczności dotyczących stanu zdrowia, które doprowadziły Komisję Lekarską ZUS do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżąca nie jest całkowicie niezdolna do pracy. Wprost wskazano w uzasadnieniu orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS m.in., że "wyniki dotychczasowych badań wskazują, że rozpoznana niepełnosprawność jest w stopniu nie uniemożliwiającym podjęcie pracy". "Nie stwierdza się całkowitej niezdolności do pracy". Nadto, jak wskazano już wyżej, Komisja Lekarska ZUS już orzeczeniem z dnia [...] lutego 2021 r. orzekła, że W. K. nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.
W świetle powyższego nie było w tej sprawie podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 7, 8, 11, 12, 77§ 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Prezes ZUS oparł decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku na prawidłowo dokonanych ustaleniach faktycznych, które poczynione zostały w zgodzie z przepisami prawa. W sprawie nie można mówić ani o pobieżnym przeanalizowaniu przez organ materiału dowodowego ani braku rozważenia istotnych okoliczności. Organ uwzględnił dowód w postaci orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2022 r., który miał zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie pominął innych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Odmienna ocena stanu zdrowia dokonana przez samą skarżącą od oceny dokonanej przez lekarza orzecznika ZUS i przez Komisję Lekarską ZUS nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Także orzeczenie PCPR, ze względów wskazanych już wyżej, nie daje podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z obrotu prawnego.
Prezes ZUS zasadnie stwierdził przy tym w decyzji, że sama sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Wskazania wymaga, że świadczenie, o którym mowa w ww. przepisie nie jest świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Zaskarżona decyzja na dzień jej wydania nie narusza prawa. Ocena organu co do braku spełnienia jednej z podstawowych przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia nie była dowolna. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozostawia wątpliwości, z jakich powodów organ świadczenia w drodze wyjątku nie przyznał.
Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wobec wniosku pełnomocnika organu w tym zakresie oraz zgody skarżącej na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, sprawa rozpoznana została przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.