II SA/WA 1230/24

II SA/Wa 1230/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.146§1, art. 15 ust.1 u.d. i p.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. D. na akt Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony akt
Uzasadnienie
Wnioskiem z dniu [...] października 2023 r. K. D. (dalej "skarżący") wystąpił do Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] (dalej "organ" lub "OIA
w [...]"), poprzez platformę ePUAP, o udostępnienie informacji w następującym zakresie:
I. Dane z wyborów samorządowych 2019 r.
1. Rejonowe Zebrania Wyborcze - wybory delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy:
2. W jaki sposób członkom izby została przekazana informacja o miejscu i terminie rejonowych zebrań wyborczych? (list zwykły, list polecony, list polecony za potwierdzeniem odbioru, wiadomość e- mail, SMS, publikacja na stronie internetowej izby, wiadomość za pośrednictwem komunikatora internetowego, w inny sposób - jaki)?
3. Czy była weryfikowana skuteczność poinformowania członków izby o terminie i miejscu rejonowych zebrań wyborczych, jeśli tak, to w jaki sposób (potwierdzenie odbioru listu, potwierdzenie przeczytania wiadomości e - mail)? Czy podjęto jakiekolwiek działania w przypadku stwierdzenia nieskuteczności przekazania informacji dotyczących wyborów, a jeśli tak, to jakie?
4. Jakie były, dla każdego z rejonów osobno:
a) interwał czasowy między informacją o zebraniu wyborczym a terminem zebrania (najwcześniejszą w przypadku zastosowania kilku różnych metod z wyszczególnieniem, której metody dotyczy, np. publikacja na stronie www, wysłanie wiadomości e-mail itp.);
b) interwał czasowy między pierwszym i drugim terminem zebrania wyborczego, o ile zebranie nie odbyło się w pierwszym terminie;
c) liczba farmaceutów uprawnionych do głosowania na rejonowym zebraniu wyborczym;
d) liczba farmaceutów uprawnionych do glosowania, obecnych na rejonowym zebraniu wyborczym;
e) liczba głosów oddanych w wyborach delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy na rejonowym zebraniu wyborczym (jeżeli było więcej niż jedno głosowanie - liczba dla każdego głosowania osobno);
j) liczba głosów nieważnych w wyborach delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy na rejonowym zebraniu wyborczym (jeżeli było więcej niż jedno głosowanie - liczba dla każdego głosowania osobno);
g) liczba dostępnych mandatów delegata na Okręgowy Zjazd Aptekarzy;
h) liczba wyłonionych delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy;
i) liczba zgłoszonych kandydatów na delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy?
II Sprawozdawczo-Wyborczy Okręgowy Zjazd Aptekarzy - wybory delegatów na Krajowy Zjazd Aptekarzy, wybory Organów Okręgowej Izby Aptekarskiej:
1. W jaki sposób delegatom na Okręgowy Zjazd Aptekarzy została przekazana informacja o miejscu i terminie zjazdu sprawozdawczo-wyborczego? (list zwykły, list polecony, list polecony za potwierdzeniem odbioru, wiadomość e -mail, SMS, publikacja na stronie internetowej izby, wiadomość za pośrednictwem komunikatora internetowego, w inny sposób- jaki?)
2. Czy była weryfikowana skuteczność poinformowania delegatów na Okręgowy Zjazd Aptekarzy o terminie i miejscu Zjazdu sprawozdawczo - wyborczego, jeśli tak, to w jaki sposób (potwierdzenie odbioru listu, potwierdzenie przeczytania wiadomości e - mail)? Czy podjęto jakiekolwiek działania w przypadku stwierdzenia nieskuteczności przekazania informacji dotyczących miejsca i terminu Zjazdu, a jeśli tak, to jakie?
3. Na jak długo (liczba dni) przed przeprowadzeniem sprawozdawczo-wyborczego Okręgowego Zjazdu Aptekarzy poinformowano o nim delegatów wyłonionych w wyborach rejonowych? (w przypadku zastosowania różnych metod - dotyczy użytej najwcześniej wraz z jej wyszczególnieniem).
4. Czy sprawozdawczo-wyborczy Okręgowy Zjazd Aptekarzy przeprowadzono w pierwszym terminie?
Pismem z dnia 19 października 2023 r. OIA w [...] poinformowała skarżącego, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje konieczność jej przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p." i w związku z tym wezwała skarżącego do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego.
Skarżący udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 25 października
2023 r.
Następnie pismem z dnia 3 listopada 2023 r. organ poinformował skarżącego, że żądane przez niego dane nie stanowią informacji publicznej.
Pismem z dnia 6 listopada 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność OIA w [...]
w przedmiocie rozpatrzenia punktu I i II 1-4 wniosku z dnia [...] października 2023 r.
o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał OIA w [...] do rozpoznania punktu I i II. ppkt 1-4 wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej,
w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Prawomocny wyrok został doręczony OIA w [...] w dniu 28 czerwca
2024 r.
Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], zatytułowanym "Zawiadomienie
w sprawie dodatkowych kosztów udostępnienia informacji publicznej", powołując się na art. 15 ust. 1 u.d.i.p., OIA w [...] poinformowała skarżącego o konieczności zapłaty kwoty 1.291,50 zł z tytułu poniesienia przez OIA w [...] dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem Informacji w żądanym zakresie.
Organ wskazał, że ww. kwotę należy przekazać na rachunek bankowy OIA
w [...] o podanym w piśmie numerze w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Jednocześnie organ wskazał, że brak zapłaty ww. kwoty spowoduje przekazanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.
Ponadto organ pouczył skarżącego o treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz wyjaśnił, że zawiadomienie o wysokości dodatkowych kosztów ma na celu umożliwienie skarżącemu podjęcie decyzji, czy zgadza się na pokrycie kosztów w tej wysokości, ewentualnie dokonania zmiany formy udostępnienia informacji na taką, która nie będzie generowała wyżej wymienionych kosztów. W związku z tym skarżący powinien w ciągu 14 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia:
1) poinformować OIA w [...] o zgodzie na pokrycie kosztów w wyżej wymienionej wysokości,
2) poinformować OIA w [...], że ze względu na wysokość opłaty odstępuje od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, podając nowy sposób lub formę, z którymi nie wiążą się opłaty.
Na powyższe pismo skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw.
z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. aktu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w orzecznictwie wskazuje się, iż przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. daje możliwość pobrania od wnioskodawcy opłaty w sytuacji, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze, wnioskodawca określi sposób przekazania informacji; po drugie, dodatkowe koszty są związane ze sposobem udostępnienia informacji. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie,
w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Ponadto organ w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie może przerzucić na wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej normalnie ponoszonych kosztów wynagrodzenia zatrudnionych przez siebie pracowników.
W przepisie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. brak jest podstawy do dokonania takiego obciążenia, bowiem przepis ten mówi o przypadku poniesienia dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. Koszty te muszą więc wykraczać poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu .
Skarżący zarzucił, że organ nie wykazał, iż ponosi jakiekolwiek dodatkowe koszty, które wykraczałyby poza zakres zwykłej pracy biurowej i organizacyjnej. Przede wszystkim organ nie wskazał żadnych kosztów, związanych z formą bądź sposobem udostępnienia informacji. Skarżący podkreślił, że realizacja jego wniosku polega na udzieleniu szeregu odpowiedzi w formie wiadomości e-mail, a zatem wymaga dokonania czynności z zasady bezkosztowej, a na pewno niewymagającej jakichkolwiek zakupów materiałów, zatrudnienia specjalistów zdolnych do obsługi nowego sprzętu, dokonania outsourcingu, itp.
Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, że udostępnienie informacji wykracza
w jakikolwiek sposób poza normalne działanie organu. Nałożenie opłaty
w okolicznościach sprawy stanowi próbę obciążenia wnioskodawcy normalnymi kosztami funkcjonowania organu. O ile bowiem wyszukanie informacji może być uciążliwe, tak każdy wniosek o informację, aby został zrealizowany, wymaga podjęcia pewnych czynności, związanych z zestawieniem i zagregowaniem informacji. Samo zaś prawo do informacji ma charakter powszechny, i każdy podmiot dysponujący majątkiem publicznym, bądź wykonujący zadania publiczne, musi się liczyć z okolicznością, że będzie miał obowiązek udzielić odpowiedzi na wniosek - a tym samym, będzie musiał oddelegować pracownika bądź pracowników celem wyszukania informacji, przygotowania jej, wreszcie udostępnienia zgodnie z wnioskiem. Nie można wykluczyć sytuacji, w której ze względu na charakter bądź liczbę informacji takie działanie jest żmudne i uciążliwe dla podmiotu zobowiązanego - i z tego względu mogą one wydłużyć czas realizacji wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. (w tym przypadku - od skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej minęło blisko 9 miesięcy).
W takim przypadku w dalszym ciągu mamy do czynienia ze zwykłymi, podstawowymi czynnościami organu, które nie mogą być podstawą do obciążenia wnioskodawcy opłatą.
Ponadto skarżący zarzucił, że organ nie przedstawił żadnych wyliczeń, z których wynikałaby taka, a nie inna wysokość kosztów. Wręcz przeciwnie sam organ wprost wskazuje, że realizacja wniosku dopiero spowoduje powstanie dodatkowych kosztów - a więc wyznaczona opłata jest w ogóle niepołączona z żadnym realnie poniesionym już kosztem (abstrahując od okoliczności, że stanowi próbę przeniesienia zwykłych kosztów działania organu na wnioskodawcę), a jedynie stanowi jakiegoś rodzaju "zadatek" na poczet przyszłych, nieustalonych jeszcze wydatków. Zdaniem skarżącego takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację. Skoro zaś organ jeszcze nie potrafi wskazać, jakie konkretnie "dodatkowe koszty" ma pokryć wyznaczona opłata, to oczywiste jest, że koszty nie są rzeczywiste, a potencjalne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.
Organ poinformował, że pismem z dnia 18 lipca 2024 r. udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację, zgodnie z zakresem ustalonym w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie II SAB/Wa 705/23 i w terminie wynikającym z art. 15 u.d.i.p.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą podlegająca kognicji sądów administracyjnych. Czynności podlegające kontroli sądów administracyjnych zostały enumeratywnie wymienione w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zawiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p., nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej właściwości sądów administracyjnych.
Ponadto organ podniósł, że w realiach niniejszej sprawy, na bazie wniosku skarżącego z [...] października 2023 r. oraz w oparciu o prawomocny wyrok WSA
w Warszawie, OIA w [...] przystąpiła do przygotowania odpowiedzi na wniosek
o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ przygotowanie żądanej informacji wiązało się z koniecznością podjęcia dodatkowych ponadstandardowych czynności wymagających poniesienia dodatkowych kosztów związanych z jego przygotowaniem, OIA w [...] zawiadomiła wnioskodawcę, zgodnie z treścią art. 15 u.d.i.p.,
o zaistniałych dodatkowych kosztach w tej sprawie, informując jednocześnie o możliwości albo odstąpienia od wskazanego sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji albo możliwości jego modyfikacji w sposób nie powodujący powstania dodatkowych kosztów. Skarżący wybrał inną drogę - złożenia skargi na to zawiadomienie.
Następnie organ opisał zakres swoich zadań i wyjaśnił, że prawidłowemu wypełnianiu tych wszystkich funkcji w systemie ochrony zdrowia służy przede wszystkim zatrudnianie w Izbie pracowników. W sytuacji wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tak szczegółowo określającego zakres żądanych informacji (informacje dotyczące 13 rejonowych zebrań wyborczych i Okręgowego Zjazdu Aptekarzy sprawozdawczo-wyborczego z 2019 roku) wymaga nie tylko dotarcia do zarchiwizowanych materiałów w tej sprawie, ale również ich opracowania pod kątem spełnienia zawartych we wniosku oczekiwań. Wiąże się to albo z zaprzestaniem realizacji podstawowej działalności organu w sposób pozwalający na dochowanie ustawowych terminów załatwiania spraw, w celu poświęcenia się realizacji obszernego wniosku o udostępnienie informacji publicznej albo zleceniem tych dodatkowych prac osobom najmniej obciążonym w danej chwili w zakresie działań Izby.
Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przygotowanie odpowiedzi na wniosek (wydobycie materiałów źródłowych z archiwum Izby, zapoznanie się z nimi, przeanalizowanie tych materiałów pod kątem udzielenia odpowiedzi na wniosek, opracowanie odpowiedzi zawierającej bardzo szczegółowe dane z przebiegu i ustaleń 13 zebrań wyborczych farmaceutów oraz zjazdu sprawozdawczo-wyborczego) zostało zlecone prawnikowi Izby, który za dokonane czynności, nieobjęte zakresem jego obsługi prawnej w Izbie, wystawił fakturę na kwotę objętą zawiadomieniem o dodatkowych kosztach związanych z udzieleniem informacji publicznej. Kwota została ustalona
w oparciu o rzeczywisty czas poświęcony na przygotowanie odpowiedzi na wniosek
i stawkę godzinową, za świadczone na rzecz Izby usługi (210 zł/h netto), co w żaden sposób nie jest stawką wygórowaną na rynku usług prawniczych stosowanych na rynku [...].
OIA w [...] wskazała, że powyższa kwota została ustalona w oparciu
o rzeczywiste czynności osoby przygotowującej odpowiedź na wniosek mające miejsce już przed wysłaniem zawiadomienia o dodatkowej opłacie do skarżącego. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, organizacja rejonowych zebrań wyborczych i okręgowego zjazdu nie dotyczy sfery publicznej i nie wiąże się w żaden sposób z wydatkowaniem środków publicznych. Koszty związane z organizacją zebrań wyborczych i zjazdu są pokrywane ze środków własnych samorządu, i nie mają one charakteru publicznego. Zdaniem organu, za niczym nieuzasadnione twierdzenia należy uznać zarzuty skargi w tym zakresie odnoszące się rzekomo do ich wyliczenia jeszcze przed powstaniem. W ocenie organu nie wiadomo, co skarżący ma na myśli pisząc
o jakiegoś rodzaju zadatku na poczet przyszłych, nieustalonych jeszcze wydatków, ale takie stwierdzenia świadczą o niezrozumieniu przez ich autora sposobu działania instytucji i rozliczeń finansowych. Potwierdzeniem faktycznego poniesienia tych kosztów przez OIA w [...] jest faktura wystawiona na Izbę (załączona do akt sprawy), a to że jest ona wystawiana po realizacji usługi nią objętej i w określonym terminie, wynika już z przepisów podatkowych i rachunkowych. Na moment zawiadomienia skarżącego czynności związane z przygotowaniem odpowiedzi na wniosek zostały już dokonane, co właśnie pozwalało na ich dokładne wyliczenie wskazane w zawiadomieniu. Nie zwalniało to organu z obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, co zostało dokonane pismem z dnia 18 lipca 2024 r. zgodnie z terminem wynikającym z art. 15 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie
w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie
o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określonej formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (zob. postanowienie NSA z 28 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.
W rozpoznawanej sprawie pismo organu z dnia 5 lipca 2024 r. ma podwójny charakter. Z jednej strony pismo to wskazuje na wysokość dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z [...] października 2023 r. W tym zakresie w piśmie tym wskazano również, że ma ono na celu umożliwienie skarżącemu podjęcie decyzji, czy zgadza się na pokrycie kosztów w tej wysokości, ewentualnie dokonania zmiany formy udostępnienia informacji na taką, która nie będzie generowała wyżej wymienionych kosztów. Wyjaśniono też skarżącemu, że powinien on w ciągu 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia bądź poinformować OIA w [...] o zgodzie na pokrycie kosztów w wyżej wymienionej wysokości, bądź też poinformować OIA w [...], że ze względu na wysokość opłaty odstępuje od wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, podając nowy sposób lub formę, z którymi nie wiążą się opłaty. Ponadto pouczono skarżącego o treści art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Z drugiej strony pismo to wzywa skarżącego do uiszczenia kwoty 1 291,50 zł z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji w terminie 14 dni oraz wskazuje, że jej nieuiszczenie spowoduje przekazanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pismo to ma zatem nie tylko informacyjny charakter, ale jednocześnie zobowiązuje skarżącego do uiszczenia wskazanej w nim kwoty.
W świetle powyższego uznać należy, że kwestionowane przez skarżącego pismo organu z 5 lipca 2024 r. informujące o ustaleniu, na podstawie art. 15 u.d.i.p., opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 1 291,50 zł oraz wzywające skarżącego do uiszczenia tej kwoty, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stwierdza ono bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość oraz kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Jest ono aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na przedmiotowe pismo jest więc dopuszczalna.
Bez znaczenia dla oceny charakteru zaskarżonego pisma jest fakt, iż organ w dniu [...] lipca 2024 r. skierował do skarżącego kolejne pismo o nr [...] zatytułowane "Wezwanie do zapłaty". Pismo to również wzywa skarżącego do uiszczenia kwoty
1 291,50 zł z tytułu poniesienia dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji w terminie 14 dni oraz wskazuje, że jej nieuiszczenie spowoduje przekazanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Treść tego pisma jest w istocie tożsama z treścią zaskarżonego aktu, w tej części, w jakiej w zaskarżonym akcie wezwano skarżącego do uiszczenia kwoty 1 291,50 zł.
Dalej należy podnieść, że zasadą wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieodpłatne udostępnienie informacji. Stanowi o tym art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 u.d.i.p. Przewidziana w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. możliwość pobrania opłaty, jako wyjątek od zasady wskazanej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p., nie może być rozumiana rozszerzająco. Wyjątek ten polega na określeniu zapłaty, ale nie za informację, która jest bezpłatna, lecz z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (por. B. Fisher [w:] A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2023, s. 385).
Z regulacji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadzającej wyjątek w zakresie zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej nie wynika, że w zakresie tego wyjątku udostępnienie informacji publicznej staje się odpłatne, gdyż art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł on, realizując żądanie wniosku (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2022 r.; sygn. akt III OSK 923/21 i z dnia 6 lipca 2016 r.; sygn. akt I OSK 662/16).
Koszty, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. to koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji
w formę wskazaną we wniosku. Kosztem dodatkowym - co należy podkreślić - jest zatem wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r.; sygn. akt I OSK 1302/17).
W wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, NSA wyjaśnił, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. NSA zwrócił uwagę, że koszty osobowe (koszty pracy) mogą być traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli potrzeba zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia.
W niniejszej sprawie organ w zaskarżonym akcie nie wykazał, że poniósł dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Organ podał jedynie kwotę tych kosztów nie wyjaśniając w żaden sposób, jakie koszty składają się na żądaną od skarżącego sumę. Nie podał czy są to koszty związane z żądanym przez skarżącego sposobem udostępnienia informacji, czy też koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Nie wyjaśnił też przyjętego sposobu wyliczenia tej kwoty. W konsekwencji tak ustalona opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu.
Kwestię tą organ rozwinął dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że na żądaną przez skarżącego sumę składają się koszty zlecenia wystawionego prawnikowi, który wykonał określone czynności związane z udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej (wydobycie materiałów źródłowych z archiwum Izby, zapoznanie się z nimi, przeanalizowanie tych materiałów pod kątem udzielenia odpowiedzi na wniosek, opracowanie odpowiedzi zawierającej bardzo szczegółowe dane z przebiegu i ustaleń 13 zebrań wyborczych farmaceutów oraz zjazdu sprawozdawczo-wyborczego), które to czynności nie były objęte zakresem świadczonej przez niego obsługi prawnej.
Z przedstawionych przez organ informacji nie wynika jednak dalej, czy są to koszty dodatkowe kreowane przez wskazany przez skarżącego we wniosku sposób udostępnienia informacji, czy też wynikają one z konieczności przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
Podnieść też należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega zaskarżony akt, a nie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę jest szczególnym rodzajem pisma procesowego organu, ma inny cel niż zaskarżony do sądu akt i inny jest jej prawny charakter. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a. Z istoty tego pisma wynika, że powinno ono wyrażać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego aktu przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań (tak też NSA w wyroku z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 635/12, LEX nr 1356926). Podkreślić należy, że odpowiedź na skargę nie jest aktem, który stanowiłby element obrotu prawnego i w związku z tym nie podlega kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że OIA w [...] naruszyła art. 15 ust.1 u.d.i.p. i dlatego działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a, uchylił zaskarżony akt. Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.
Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, albowiem skarżący nie złożył wniosku o ich zasądzenie. Zgodnie zaś z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. W zawiadomieniu o terminie rozprawy (pismo Sądu z dnia 31grudnia 2024 r.) Sąd pouczył skarżącego o treści art. 210 § 1 p.p.s.a.