II SA/Wa 908/14

II SA/Wa 908/14 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /sprawozdawca/
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 1433/15 - Postanowienie NSA z 2016-12-30
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 ust. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego dotyczącego określenia terminu nabycia uprawnienia i wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie ustalenia [...] Z. B. procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] marca 2001 r. na poziomie 7%.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2004 r. Komendant [...] Policji, na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 3, § 4 ust. 1 i § 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego ustalił [...] Z. B. procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] marca 2001 r. w wysokości 7%, zaliczając do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji, tj. na dzień [...] kwietnia 1999 r.: służbę w Policji (w tym służbę kandydacką) - 1 rok, 6 miesięcy i 1 dzień, okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym - 3 lata, 9 miesięcy i 21 dni, łącznie: 5 lat, 3 miesiące i 22 dni.
Pismem z dnia 4 grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił Z. B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2004 r.
Następnie, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. B. stwierdził, iż wbrew twierdzeniom organu nadzoru spełnił przesłanki zaliczenia do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Wskazał, iż zaświadczenia Starosty Powiatowego w T. oraz zeznania świadków jednoznacznie wskazują, że jego rodzice posiadali w latach 1992 - 1996 gospodarstwo rolne. Zaznaczył, że składając wniosek o zaliczenie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy, złożył stosowne oświadczenie, iż przez cały okres nauki w ww. okresie zamieszkiwał z rodzicami w miejscowości G., skąd dojeżdżał do szkoły, nie zaś w bursie szkolnej czy internacie. Starsi bracia nie mogli pomagać rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa, ponieważ jeden z nich w listopadzie 1991 r. zawarł związek małżeński i od 1992 r. mieszka w L., zaś drugi brat w 1993 r. rozpoczął zasadniczą służbę wojskową, w 1994 r. rozpoczął studia na Uniwersytecie L. na Wydziale Historii i zamieszkał w akademiku. Podkreślił, iż w ww. okresie wykonywał większość obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa, ponieważ matka opiekowała się jego młodszą siostrą, zaś ojciec już wówczas cierpiał na chorobę Parkinsona.
Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Główny Policji wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w zakresie stwierdzenia istnienia lub nie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ podał, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tylko w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie, w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi natomiast wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu 31 marca 2004 r. [...] Z. B. złożył stosowny wniosek i przedstawił dokumenty mające potwierdzać podlegający zaliczeniu do wysługi lat okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Jednakże analiza treści rozstrzygnięcia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2004 r. w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa oraz zebranym materiałem dowodowym wskazuje, że w sprawie zakończonej ww. decyzją doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ podniósł, że z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego jednoznacznie wynika, że określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustaleniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Nie budzi więc wątpliwości, że w przypadku osoby przyjmowanej do służby, która przed datą przyjęcia do służby przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zatem data złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów, potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat (tj. 31 marca 2004 r.), winna być terminem uzasadniającym nabycie prawa do zwiększonego uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, a nie dzień przyjęcia do służby, czy też - jak w rozkazie personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2004 r. - data przypadająca trzy lata przed złożeniem stosownych dokumentów. Ponadto, z § 5 ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że przy ustalaniu (zmianie) wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości uwzględnia się przepisy o przedawnieniu. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Istotne jest zatem ustalenie, kiedy powstaje roszczenie policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Analiza § 5 ww. rozporządzenia daje podstawę do stwierdzenia, że skutek w postaci powstania przedmiotowego roszczenia powstaje z chwilą złożenia w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą zatem chwilą rozpoczyna bieg - określony w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji - termin. Upływ tego terminu jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że policjantowi nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Innymi słowy, obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu w omawianym przypadku oznacza, że policjant, który złoży w komórce kadrowej stosowne dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, a nie będzie miał z tego tytułu ustalonego procentowego wzrostu uposażenia (nie zostanie niezwłocznie wydana decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do wzrostu uposażenia), będzie mógł mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, wynikającego z potwierdzonych złożonymi dokumentami okresów, dopiero w dacie wynikającej z trzyletniego terminu przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, która to data, wobec upływu ponad 3 lat od złożenia stosownych dokumentów w komórce kadrowej, może być późniejsza niż data, w której niezbędne dokumenty zostały złożone. Przedawnienie roszczenia nastąpiłoby zatem tylko w sytuacji, gdyby organ, dysponując dokumentami uzasadniającymi wzrost uposażenia, nie wydał niezwłocznie decyzji w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, lecz rozstrzygnąłby tę sprawę w późniejszym terminie.
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż rozkaz personalny nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2004 r. został wydany wbrew wskazanym normom prawnym, policjantowi zaś wskutek tego wadliwie został ustalony termin procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, co spowodowało zawyżenie wysokości uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa, a także stanowiło rażące naruszenie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię instytucji przedawnienia, w oderwaniu od daty wymagalności roszczenia, co jest niedopuszczalne.
Niezależnie od powyższego organ podniósł, iż pracodawca może wliczyć okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym po udowodnieniu przez tego pracownika, iż spełnił on wszystkie warunki nałożone przez ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.).
Podstawowym środkiem dowodowym, którym pracownik może wykazać, iż praca w gospodarstwie rolnym była rzeczywiście wykonywana jest zaświadczenie wydane przez urząd gminy właściwy ze względu na miejsce położenia gospodarstwa. Zaświadczenie to urząd gminy wydaje na wniosek osoby zainteresowanej w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a zaświadczenie to może opierać się wyłącznie na dokumentach znajdujących się w posiadaniu urzędu. W sytuacji natomiast, gdy urząd gminy nie dysponuje stosownymi dokumentami, zawiadamia wnioskującego na piśmie o niemożności wystawienia zaświadczenia z powodu braku dokumentów uzasadniających jego wydanie. W przypadku, gdy pracownik nie posiada dokumentów na potwierdzenie okresu swojej pracy w gospodarstwie rolnym, może udowodnić ten okres zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo. Przy czym dopiero pisemne potwierdzenie przez urząd gminy, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, uprawnia do dowodzenia okresów pracy zeznaniami świadków.
W dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. znajduje się zaświadczenie Wójta Gminy w Z. z dnia [...] marca 2004 r., w którym stwierdzono, iż Z. B. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, a samo zaświadczenie wydane zostało "na podstawie zeznań dwóch świadków, gdyż Urząd Gminy nie dysponował odpowiednią dokumentacją w tym zakresie". Zaświadczenie to zostało zatem wydane niezgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W takiej sytuacji, obowiązkiem organu, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., było wezwanie strony do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie organowi niezbędnych dokumentów. Organ tego nie uczynił, czym dopuścił się istotnego uchybienia mającego bezpośredni wpływ na podjęcie wadliwej decyzji.
Następnie organ wskazał, iż w myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403) stanowi, że domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że wszystkie przesłanki definiujące pojęcie domownika muszą być spełnione łącznie.
Organ wskazał, iż podstawę wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. stanowiły: (1) poświadczenie zameldowania na pobyt stały z dnia [...] marca 2004 r., iż Z. B. od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. zamieszkiwał w G. nr [...], gm. Z.; (2) zaświadczenie z KRUS Oddziału Regionalnego w T. z dnia [...] marca 2004 r., iż jego ojciec – S. B. pobierał rentę rolniczą w części składkowej plus 50% części uzupełniającej z powodu niezaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w okresie od [...] stycznia 1992 r. do dnia [...] kwietnia 1998 r.; (3) zaświadczenie Starosty Powiatowego w T. l.dz. [...] z dnia [...] marca 2004 r., iż S. B. na podstawie aktu własności nr [...] z dnia [...] stycznia 1977 r. był właścicielem gruntów o powierzchni ogólnej [...] ha, zaś na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] września 1986 r. S. i R. małżeństwo B. byli właścicielami gruntów o powierzchni ogólnej [...] ha, przy czym aktem notarialnym nr [...] z dnia [...] września 2001 r. całe gospodarstwo darowali córce A. B.; (4) zaświadczenie Wójta Gminy w Z. z dnia [...] marca 2004 r.; (5) oświadczenie wnioskodawcy z dnia [...] marca 2004 r., iż od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców; (6) zeznania świadków (S. W. i E. Z.) z dnia [...] marca 2004 r., którzy stwierdzili, iż praca w gospodarstwie rolnym rodziców strony jest im wiadoma, bowiem mieszkali w "pobliżu" gospodarstwa małżeństwa B..
Zdaniem organu nadzoru, na podstawie wskazanych dokumentów nie można było wywieść wniosku na temat stałej pracy Z. B. w gospodarstwie rolnym. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że Komendant [...] Policji przyznał wymienionemu prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym wyłącznie na podstawie dokumentacji, która była niekompletna i nie uprawniała do wydania takiego rozstrzygnięcia.
W ocenie Komendanta Głównego Policji, w przedmiotowej sprawie Komendant [...] Policji nie ustalił w prawidłowy sposób czy wymieniony rzeczywiście w powołanym okresie mógł pracować w gospodarstwie rolnym rodziców, chociażby w kontekście uczęszczania przez niego do Technikum Mechanicznego w R. (szkoły oddalonej o 17,5 km w jedną stronę od gospodarstwa rolnego jego rodziców), wykonywania obowiązków szkolnych (obowiązkowe praktyki zawodowe), realizacji zainteresowań (sport, historia). Organ pominął również okoliczność, że Z. B. w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji zaznaczył, iż był "cały czas na utrzymaniu rodziców", jednocześnie, jako miejsce pracy matki wskazał "sklep spożywczy - kierownik". Organ nie wyjaśnił także ile osób zamieszkiwało i faktycznie wykonywało w przedmiotowym gospodarstwie konkretne czynności i czy praca strony, świadczona stale, była konieczna do właściwego funkcjonowania tego gospodarstwa. Nie ustalił również, czy uprawa obszaru będącego własnością rodziców strony wymagała zaangażowania dodatkowych osób. Ponadto organ nie zweryfikował zeznań świadków - chociażby pod kątem odległości ich miejsca zamieszkania od miejsca wykonywania pracy przez stronę, czy też ich ewentualnej pracy zawodowej. Zeznania te, wyjątkowo zresztą lakoniczne, nie zostały przez tychże świadków sporządzone, a tylko podpisane, co oznacza, że nie mogły stanowić wiarygodnego i wystarczającego dowodu w sprawie.
W świetle powyższego, zdaniem organu, uzasadnione jest stanowisko, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. został wydany bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ nie wykonał w pełnym zakresie czynności, które służyłyby weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów jako dowodów potwierdzających okoliczność wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał zatem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższe prowadzi do konkluzji, że mnogość uchybień proceduralnych postępowania zakończonego kwestionowanym rozkazem personalnym pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Rażące naruszenie art. 80 k.p.a., które miało niewątpliwie miejsce w przedmiotowej sprawie, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, jako że przepis ten stanowi integralny element zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Za rażące naruszenie art. 80 k.p.a. należy uznać ustalenie przez organ okoliczności istotnych w sprawie na podstawie dowodów, które w żaden sposób takiej okoliczności nie potwierdzają. Uchybienie więc, jakiego dopuścił się organ administracji publicznej, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej uznającej, iż Z. B. pracował w gospodarstwie rolnym rodziców, bez uprzedniego wykorzystania procedury przewidzianej przepisami prawa, należy traktować, jako wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W konkluzji organ nadzoru stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. został wydany z rażącym naruszeniem:
1) § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędne określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości na dzień przypadający na trzy lata wstecz przed dniem faktycznego złożenia przez policjanta wniosku,
2) art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
3) art. 75 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,
4) art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie podstawowych zasad dotyczących postępowania dowodowego, tj. oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione,
5) art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ I instancji nie wskazał dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów, będących podstawą do wydania ww. decyzji, za prawidłową,
6) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez uznanie policjanta za domownika w okresie od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono dowodów na poparcie danej tezy,
7) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym oraz brak przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego, co polegało między innymi na nieustaleniu przez Komendanta [...] Policji:
- czy Z. B. rzeczywiście w powołanym okresie mógł pracować w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, między innymi z uwagi na uczęszczanie do Technikum Mechanicznego w R.,
- wymiaru czasu, który wymieniony we wnioskowanym okresie poświęcał na przygotowania do zajęć lekcyjnych i pozalekcyjnych, praktyki oraz na odpoczynek,
- charakteru i struktury gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodziców strony,
- wymaganego nakładu pracy w przedmiotowym gospodarstwie rolnym mającego wpływ na jego funkcjonowanie oraz udziału Z. B. w tych pracach,
- liczby osób faktycznie przebywających w przedmiotowym gospodarstwie rolnym i świadczących pracę na rzecz tego gospodarstwa,
- jakie czynności i kiedy strona wykonywała w gospodarstwie rolnym rodziców,
- wiarygodności zeznań świadków poprzez doprecyzowanie tych zeznań oraz skonfrontowanie ich z pozostającymi w dyspozycji organu innymi dowodami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Z. B. zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w związku z art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niezasadne przyjęcie, że w rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. został błędnie określony termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości,
- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez przyjęcie, że skarżący został w ww. rozkazie personalnym wadliwie uznany za "domownika" w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym, iż błędnie zaliczono mu okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] listopada 1992r. r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. do stażu pracy,
2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że ww. rozkaz personalny wydany został z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania wszelkich jej okoliczności oraz przez wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy, tak jakby celem organu nie było wyczerpujące zbadanie sprawy, ale jedynie dopasowanie wybranych dowodów do z góry założonej tezy, przy czym pojawiające się wątpliwości zostały wyjaśnione za pomocą nieuprawnionych hipotez, domniemań i doświadczenia życiowego, zamiast środków dowodowych,
- art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo braku przesłanek do zastosowania tej instytucji oraz niewykazanie, że wystąpiły przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:
1) uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,
2) wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi,
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi skarżący wskazał, iż termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości został prawidłowo ustalony przez Komendanta [...] Policji na dzień [...] marca 2001 r. Zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości należy mieć na względzie przepisy o przedawnieniu. W myśl art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, roszczenie z tytułu prawa do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia w którym roszczenie stało się wymagalne, zaś art. 106 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia, tj. praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym, istniała już w dniu przyjęcia skarżącego do służby w Policji, tj. 15 kwietnia 1999 r. Zważywszy jednak na 3-letni termin przedawnienia, Komendant [...] Policji słusznie ustalił datę nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia na dzień [...] marca 2001 r., tj. 3 lata wstecz od dnia złożenia wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresów dotychczas nieudokumentowanych. Wykładnia ww. przepisów dokonana przez Komendanta Głównego Policji w wydanych przez niego decyzjach jest sprzeczna z celem i brzmieniem tych regulacji. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się w rozkazie personalnym, biorąc pod uwagę 3 letni termin przedawnienia, liczony od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniającej zmianę. Gdyby uznać za właściwy pogląd organu nadzoru, zgodnie z którym data nabycia prawa do wzrostu uposażenia powinna być zbieżna z datą wydania rozkazu personalnego, to ww. przepisy stałyby się zbędne i de facto martwe. Z tego względu taka wykładnia jest niedopuszczalna, a fakt przyjęcia jej w zaskarżonych decyzjach powinien skutkować ich uchyleniem.
Nadto skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom Komendanta Głównego Policji, zarówno stan faktyczny jak i zebrany przez Komendanta [...] Policji materiał dowodowy przemawiają za uznaniem skarżącego za "domownika" w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a tym samym za zaliczeniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców - od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r. - do wysługi lat. Podał, że jest osobą bliską rolnikowi. Indywidualne gospodarstwo rolne, w którym świadczył stałą pracę, należało do jego rodziców. Okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, który zgłosił do zaliczenia do wysługi lat, przypadał po ukończeniu przez skarżącego 16 roku życia. W ww. okresie skarżący zamieszkiwał wspólnie z rodzicami w miejscowości G., gmina Z. i był tam zameldowany. Jako syn rolników wykonywał pracę w ich gospodarstwie, nie będąc związany z nimi stosunkiem pracy. Dowody należycie dokumentujące powyższe okoliczności znajdują się w aktach sprawy. Fakt, iż w okresie zaliczonym do wysługi lat skarżący uczęszczał do Technikum Mechanicznego w R., nie oznacza iż nie świadczył stałej pracy. Pracę w gospodarstwie rodziców w zwiększonym natężeniu wykonywał w czasie żniw, sianokosów, wykopów, zbiorów zbóż. Choć główny ciężar prac przypadał na okres wakacji, to jednak w dni nauki szkolnej, po powrocie z zajęć, pracował w gospodarstwie rodziców do późnych godzin wieczornych.
Zdaniem skarżącego, organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję w sposób rażący naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przeprowadził bowiem postępowanie jak w trybie zwykłym (odwoławczym) nie stosując się do reguł postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru - na podstawie art. 156 k.p.a. - wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.
Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703).
Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011, sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX nr 1070197; z dnia 8 września 2011 r, sygn. akt I OSK 1566/10, publ.: LEX nr 1068431)..
Zaznaczenia wymaga, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.
Rozkaz personalny o zaliczeniu skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do "wysługi lat" opierał się na określonej ocenie przedłożonych przez niego dowodów. Zatem jeśli nawet kontrola przeprowadzona przez właściwy organ w trybie postępowania nieważnościowego pozwala na stwierdzenie, że w postępowaniu dowodowym, przeprowadzonym w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozkazem personalnym, wystąpiły uchybienia co do rzetelności i wszechstronności, to uchybienia te w żadnej mierze nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być bowiem usuwane jedynie w trybie zwykłym (odwoławczym), nie zaś w trybie nadzorczym.
W ocenie Sądu, rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie zaliczenia Z. B. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.
Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, stosownie do § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zalicza się: (1) okresy służby w Policji, (2) okresy służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służbie Więziennej, (3) okresy traktowane jako równorzędne ze służbą, o której mowa w pkt 1 i 2, wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.), (4) zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy; wymiar czasu pracy podlega sumowaniu w przypadku równoczesnego wykonywania zatrudnienia u różnych pracodawców w wymiarze nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku, (5) inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.
Za inne okresy, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie i na podstawie których podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, uważa się art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 ze zm.), w myśl którego ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).
W niniejszej sprawie skarżący na okoliczność pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przedłożył zaświadczenie z dnia [...] marca 2004 r., wystawione przez Urząd Gminy w Z., potwierdzające jego pracę w indywidulanym gospodarstwie rolnym R. i S. B. w okresie od [...] listopada 1992 r. do [...] sierpnia 1996 r. Zaświadczenie to, wydane na podstawie zeznań dwóch świadków z powodu braku odpowiedniej dokumentacji w sprawie, w istocie nie spełniało wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ww. ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Należy jednak zauważyć, że skarżący, oprócz innych, wymienionych w części sprawozdawczej uzasadnienia dokumentów, załączył również do wniosku zeznania dwóch świadków – E. Z. oraz S. W.. Z zeznań tych wynikało, iż we wskazanym w zeznaniach okresie świadkowie zamieszkiwali w miejscowości G. (odpowiednio nr 26 i 27), a więc w bliskim sąsiedztwie (w pobliżu) gospodarstwa prowadzonego przez rodziców skarżącego, a zatem spełniały one - określony w art. 3 ust. 3 ww. ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - wymóg zamieszkiwania na terenie, na którym położone było gospodarstwo. Świadkowie zeznali, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia [...] listopada 1992 r. do dnia [...] sierpnia 1996 r., zaś praca w gospodarstwie miała charakter stały. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż sam fakt, że zeznania świadków zostały sporządzone na drukach ZUS Rp-8, pozbawia te zeznania wartości dowodowej oraz podważa ich wiarygodność. Druki te zostały przez świadków wypełnione i podpisane, zaś to, że nie zawierają wszystkich szczegółowych danych, wskazanych przez organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, nie pozbawia ich mocy dowodowej.
Komendant Główny Policji oceniając zeznania świadków przyjął ponadto błędne założenie, że skarżący nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców ze względu na naukę w Technikum Mechanicznym w R. oddalonym o 17,5 km od miejsca zamieszkania. Jednakże, w świetle powołanych wyżej przepisów prawa, jak też wykształconego na podstawie ich stosowania orzecznictwa, nie sposób kategorycznie przyjmować, iż nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika. Nie sposób bowiem przyjąć jako zasady - jak uczynił to organ nadzorczy - iż kształcenie się w szkole ponadpodstawowej oznacza, iż praca w gospodarstwie rolnym nie może mieć charakteru stałego.
Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, iż stosownie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) pod pojęciem domownika rozumie się osobę bliską rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Analiza obowiązujących w przedmiotowej materii przepisów prowadzi zatem do wniosku, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należało ustalić, czy w podanym okresie miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, stale pracował w tym gospodarstwie i nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy.
Organ nadzorczy zinterpretował natomiast przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ten sposób, iż fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, nie może świadczyć o stałym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, lecz o doraźnej pomocy, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania pracy w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 (niepubl.), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.
Powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przykładowo nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania tego okresu jako pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wskazał też, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Sformułowanie "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż - na przykład ze względu na rodzaj produkcji - niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba, i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.
W świetle powyższego stwierdzić należy, iż Komendant [...] Policji wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., przy uwzględnieniu liberalnej wykładni przepisu prawa odnoszącego się do pojęcia "domownika", posiadającej oparcie w orzecznictwie i w stwierdzonym stanie faktycznym, mógł uznać skarżącego za domownika, a w konsekwencji zaliczyć sporny okres do wysługi lat. Podkreślić raz jeszcze należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który podlega stosowaniu w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, (publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił również NSA w wyroku z dnia 30 października 1998 r., sygn. akt I SA 409/98 (publ. LEX nr 44560), wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie samej treści przepisów prawnych, bez możliwości rozbieżnej wykładni. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Zarówno przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, regulujące pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i niewątpliwe.
Również, jeśli chodzi o postawiony przez Komendanta Głównego Policji zarzut naruszenia art. 106 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez błędne ustalenie daty przyznania skarżącemu prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, należy zwrócić uwagę, iż przepisy te są niejednoznacznie interpretowane w orzecznictwie.
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., które wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 102 ustawy o Policji, w § 5 ust. 2 wyraźnie stanowi, że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Przepis ust. 3 tego paragrafu stanowi zaś, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się natomiast w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3 , z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (ust. 4 § 5).
Wbrew wykładni zaprezentowanej przez Komendanta Głównego Policji, przepis art. 106 ust. 1 ustawy o Policji nie mieści się w pojęciu "przepisów odrębnych", o których mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie można zatem uznać, że Komendant [...] Policji, opierając się na ww. przepisach rozporządzenia i zaliczając skarżącemu w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 2004 r. wysługę lat na dzień przyjęcia do służby oraz ustalając procentową wysokość wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] marca 2001 r., dopuścił się rażącego naruszenia ww. przepisów.
To bowiem, jak należy odczytywać zapis zawarty w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, wywołuje w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjne, czego przykładem są np. wyroki - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 875/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 823/13 (publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zastosowanie zatem przez Komendanta [...] Policji przy wydawaniu rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2014 r. jednej z możliwych interpretacji ww. przepisów o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu, jak już wyżej wskazano, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie natomiast przy wydaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA 1975/11, publ. LEX nr 1270121).
Konkludując Sąd stwierdza, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy. Ustalenia faktyczne nie mogą być zwalczane zarzutem naruszenia prawa materialnego i dotyczy to zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów materialnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, publ. LEX nr 1340137).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji nie wykazał rażącego naruszenia prawa, lecz odmiennie niż to uczynił Komendant [...] Policji, ocenił stan faktyczny sprawy oraz zebrany materiał dowodowy w odniesieniu do przepisów, które w orzecznictwie były różnie interpretowane. Tym samym, decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.