II SA/WA 1223/23

II SA/Wa 1223/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 8a
Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par 1 pkt 1 lit a) i c), art 145 par 2, art 200 i art 205 par 2 w zw. z art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant ref., Beata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. P. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ") - działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm. – dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpoznaniu wniosku M. P. (dalej: "skarżący" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2019 r., nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 6 października 2017 r. skarżący M. P., będąc beneficjentem renty rodzinnej po zmarłej małżonce W. P. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku strona skarżąca wskazała, że w dniu [...] listopada 1974 r. jego żona – W. P. rozpoczęła pracę w Rządowym Centrum [...] na stanowisku [...]. Następnie, w dniu [...] maja 1980 r. została przyjęta do służby i do dnia [...] lipca 1990 r. była funkcjonariuszem pełniącym służbę w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Skarżący wskazał, że W. P. od chwili przyjęcia do służby była zatrudniona w pionie logistyki jako pracownik merytoryczny, nigdy nie wykonywała obowiązków wiążących się z jakąkolwiek represją społeczną. Skarżący zauważył, że jego małżonka zajmowała kolejno następujące stanowiska: od [...] maja 1980 r. do [...] stycznia 1983 r. - inspektora Departamentu [...] MSW, a następnie od [...] lutego 1983 r. do [...] lipca 1990 r. - starszego inspektora Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Skarżący podkreślił wyraźnie, że przed dniem [...] września 1989 r. W. P. nigdy nie służyła na rzecz totalitarnego państwa, jako funkcjonariusz Służb Bezpieczeństwa oraz innych cywilnych, wojskowych instytucji i formacji. Skarżący podniósł, że przed zmianami ustrojowymi w Polsce jego małżonka nigdy nie wykonywała zadań, które miałyby na celu stosowanie jakichkolwiek form represji wobec obywateli. Skarżący wskazał, że W. P., jako pracownik umysłowy, była odpowiedzialna za stworzenie systemu [...] w Polsce, który jest używany przez administrację państwową oraz instytucje finansowe do dnia dzisiejszego.
Skarżący zauważył, że w wyniku zmian ustrojowych w Polsce w 1989 r. w dniu [...] lipca 1990 r. W. P. została zwolniona ze służby, a następnie przyjęta do służby w Urzędzie Ochrony Państwa, gdzie została mianowana na stanowisku starszego specjalisty Wydziału I Departamentu [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Ponadto, skarżący podkreślił, że po dniu 12 września 1989 r. W. P. w dalszym ciągu pełniła służbę na takim samym stanowisku, na którym posiadała ten sam podział zadań i obowiązków. Skarżący podniósł, że po trzech latach służby, jego małżonka uzyskała awans i otrzymała stopień majora. Skarżący wskazał, że uzyskanie przez funkcjonariusza wyższego stopnia wymagało posiadania stosownych kwalifikacji zawodowych, pozytywnej opinii służbowej oraz wymaganego okresu służby. W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że uzyskanie wyższego stopnia wynikało z rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych na rzecz wolnej Polski już po 1989 r. Skarżący wskazał, że po sześciu latach wzorowej służby w III Rzeczypospolitej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 1996 r. Minister Spraw Wewnętrznych mianował W. P. na stopień podpułkownika. Według skarżącego, powyższy awans w hierarchii służbowej wynikał z sumiennego wykonywania przez jego małżonkę zadań i obowiązków służbowych. Skarżący podniósł, że w dniu [...] stycznia 1997 r. jego małżonka została przyjęta do służby w Policji i mianowana na stanowisko starszego specjalisty Departamentu [...] MSWiA, gdzie zajmowała się obsługą i rozwojem systemów informatycznych. Następnie, jak zauważył skarżący, jego małżonka została zastępcą naczelnika wydziału ww. Departamentu, którym pozostawała do dnia [...] czerwca 2003 r., kiedy to została zwolniona ze służby z uwagi na nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji).
W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że mając na względzie przedstawione okoliczności, zasadne jest zastosowanie w niniejszej sprawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, celem wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Minister podkreślił, że wskazane w powyższym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Organ zauważył, że z akt sprawy wynika, że strona skarżąca ma przyznane prawo do renty rodzinnej po swojej zmarłej żonie, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister podniósł, że z dokumentacji wynika, iż żona skarżącego została zwolniona ze służby w Komendzie Głównej Policji w dniu [...] czerwca 2003 r.
Organ wskazał, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 31 marca 2017 r., stanowiącego informację o przebiegu służby nr [...] wynika, że W. P. pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] maja 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r., przy czym całkowity okres jej służby wynosił 23 lata, 1 miesiąc i 7 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 10 lat, 2 miesiące i 7 dni.
W tej sytuacji, Minister uznał, że skoro znaczna część służby zmarłej żony skarżącego (około 44%) pełniona była na rzecz totalitarnego państwa, nie sposób stwierdzić, by organ był władny zastosować uprawnienie wynikające z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Organ zauważył, że przywołana w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r., a więc uznać zatem trzeba, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Według organu, w sytuacji, w której żona skarżącego niemal połowę służby pełniła na rzecz totalitarnego państwa, nie może być mowy o krótkotrwałości tej służby, tym samym uznać trzeba, że przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, nie została spełniona.
W związku z powyższym, Minister stwierdził, że z uwagi na fakt, iż obie przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, to niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.
W konsekwencji, organ uznał, że brak jest podstaw do dokonania wyłączenia zgodnego z wnioskiem strony skarżącej.
Jednocześnie, odnosząc się do podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 8 października 2018 r. argumentów dotyczących negowania pełnienia przez żonę służby na rzecz totalitarnego państwa, Minister podkreślił, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2261/18). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zatem, że nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. W tej sytuacji, organ wskazał, że jeżeli strona skarżąca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie wyżej powołanych przepisów z uwagi na fakt błędnych - jej zdaniem - zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych I Administracji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ale należy poinformować o tym Instytut Pamięci Narodowej i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.
Pismem z dnia 17 października 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w uzasadnieniu, że - wbrew ocenie organu - w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające wyłączenie stosowania wobec strony skarżącej art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z uwagi na rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. przez małżonkę skarżącego, która przez blisko 23 lata sumiennie służyła w III Rzeczypospolitej w nowo powstałych służbach, narażając własne zdrowie i życie. Ponadto, skarżący stwierdził, że okres służby zmarłej żony przed 1989 r. jest relatywnie krótki w porównaniu do okresu służby po tej dacie, co w jego ocenie powinno mieć wpływ na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy sporną decyzję z dnia [...] września 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że skoro żona skarżącego pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 lat, 2 miesięcy i 1 dni, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy też "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". Według organu, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - jego długości, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Organ stwierdził, ż ponad dziesięcioletniego okresu służby (stanowiącego ok. 44% całej służby) nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wskazanej wyżej wykładni językowej.
Organ zauważył, że z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia 25 maja 2018 r. oraz z dnia 28 lutego 2020 r. (znak: [...] i [...]), obejmujących materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...], t. 1-2, wynika, że żona skarżącego w raporcie skierowanym do Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wskazała: "Proszę o przyjęcie mnie w poczet funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Od [...] listopada 1974 r. pracuję w [...] »[...]« MSW w charakterze pracownika cywilnego. Moja praca bardzo mi odpowiada i moje zaangażowanie w pracę Biura chciałabym poprzeć przyjęciem na siebie dodatkowych obowiązków wynikających z pracy na etacie funkcjonariusza" - raport z dnia [...] lutego 1980 r. (akta [...], t. 1, karta nr 164).
W związku z powyższym, Minister stwierdził, że służba W. P. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na długość okresu jej pełnienia była służbą trwałą. Organ uznał, że wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego i z całą pewnością strona skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Ponadto, Minister uznał, że analiza akt przedmiotowej sprawy bezsprzecznie dowiodła, iż również zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez żonę skarżącego służby na rzecz państwa totalitarnego z dniem 31 lipca 1990 r. nie wynikało z jej woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.
W związku z powyższym, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona.
Z kolei, odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, Minister stwierdził, że organ wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r. oraz w Informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia 8 marca 2018 r. oraz w pismach Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 26 lipca 2018 r. i z dnia 6 września 2018 r. Organ zauważył, że Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu stwierdził, że W. P. rzetelnie realizowała zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Organ wskazał, że w aktach sprawy nie ujawniono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych, jak również zaznaczono, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Organ wskazał ponadto, że w Informacji dotyczącej przebiegu służby z dnia 8 marca 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że w archiwalnych aktach osobowych brak informacji dotyczących prowadzenia w stosunku do byłej funkcjonariuszki postępowań karnych oraz karnoskarbowych. W powyższym piśmie zawarto również informacje o otrzymanych przez żonę skarżącego awansach w trakcie pełnienia służby, podwyżkach dodatku służbowego/funkcyjnego, nagrodach, a także odznaczeniach (Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności Kraju", "Srebrny Krzyż Zasługi").
Organ powołał się również na stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w pismach z dnia 26 lipca 2018 r. oraz z dnia 6 września 2018 r., w których stwierdzono, że z ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych przebiegu służby W. P. nie wynika, aby w czasie służby w Urzędzie Ochrony Państwa uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. Minister zauważył także, że w aktach sprawy nie znaleziono dokumentów, które wskazywałyby na fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do ww. postępowań karnych, karno-skarbowych czy też dyscyplinarnych.
Mając powyższe na względzie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy została spełniona.
Minister podkreślił fakt jednak, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy muszą zostać spełnione łącznie.
W tej sytuacji, organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż w przypadku małżonki skarżącego przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona, to uznać trzeba, że w przypadku małżonki skarżącego nie można przyjąć, iż zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", a zatem organ nie ma możliwości zastosowania w stosunku do skarżącego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Niemniej jednak, Minister zauważył, że w świetle stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, kluczowe znaczenie w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno stanowić również ustalenie, czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego, czy też jego służba nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych.
Dokonując zatem oceny zaistnienia w przedmiotowej sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku", Minister podniósł, że na podstawie kopii archiwalnych akt osobowych o sygn. [...], t. 1-2, przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, uznać trzeba, iż żona skarżącego w trakcie służby w Służbie Bezpieczeństwa miała wielokrotnie podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy oraz dodatek specjalny.
Ponadto, Minister zauważył, że przy dokonywaniu weryfikacji, czy niniejsza sprawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" istotne znaczenie miała postawa żony skarżącego, która związana była z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa oraz charakteru wykonywanych zadań.
W tej sytuacji, Minister wskazał, że ustalenie, czy żona skarżącego angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa - totalitarnego jego zadań i funkcji nie jest możliwe bez ustalenia tego, czym zajmowała się komórka organizacyjna, w której W. P. pełniła służbę (w okresie od dnia [...] maja 1980 r. do [...] lipca 1990 r.), tj. Departament [...] MSW.
Minister stwierdził, że bezsprzecznym jest dla niego to, iż w czasie trwania komunistycznego reżimu w Polsce, system [...] był wykorzystywany do umacniania ówczesnej władzy Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, poprzez działania ukierunkowane na skuteczne nadzorowanie przez państwo wszystkich aspektów życia publicznego i prywatnego. Organ zauważył, że system ten pozwalał na zgromadzenie wszelkich informacji ewidencyjnych dotyczących osób i spraw będących w zainteresowaniu pionów operacyjnych Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej.
W tej sytuacji organ uznał, że jednostka organizacyjna, w której żona skarżącego pełniła służbę, stanowiła istotne ogniwo pomocnicze w działalności operacyjnej Służby Bezpieczeństwa, o czym może świadczyć chociażby fakt nadzorowania Departamentu [...] przez Szefa Służby [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.
Organ wskazał że, w archiwalnych aktach osobowych żony wnioskodawcy znajdują się następujące informacje: "Stworzyła samodzielną komórkę dla rozwiązywania problemów oprogramowania teletransmisji. Jej zainteresowania wykraczają poza zakres istniejących rozwiązań, wykazała swoje możliwości w realizacji nowych zadań. Tematyka, którą zajmuje się [...] P. ma charakter rozwojowy, a jednocześnie stanowi ważne ogniwo obecnie eksploatowanych i nowych systemów. Jest perspektywicznym pracownikiem dla Departamentu [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych."
W związku z powyższym, Minister uznał, że uwzględniając zatem rodzaj służby żony skarżącego w okresie od dnia [...] maja 1980 r. do dnia [...] lipca 1990 r., pełnionej w komórkach organizacyjnych Służby Bezpieczeństwa, stwierdzić należy, że angażowała się ona w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji, charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego. Według organu, temu rodzajowi działalności nie sposób przypisać standardów demokracji, a zatem z perspektywy demokratycznego państwa prawa bezspornym jest, że czynności o tym charakterze ocenić należy jednoznacznie negatywnie. Minister podkreślił, że żona skarżącego podczas służby na rzecz totalitarnego państwa nie wykonywała czynności technicznych, lecz zajmowała stanowisko merytoryczne, które powierzano osobom zaufanym, sprawdzonym i zweryfikowanym pod względem zaangażowania w realizację zadań i pod względem postawy ideologiczno-merytorycznej.
Ponadto, Minister podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że żona skarżącego systematycznie podnosiła swoją wiedzę zawodową w strukturach Służby Bezpieczeństwa, awansowała (egzamin na oficera MO złożony w dniu [...] maja 1981 r.), a także czerpała z tej organizacji pełne przywileje i korzyści materialne, przyczyniając się do jej trwania i rozwoju. Jednocześnie, organ zauważył, że żona skarżącego nie była pracownikiem realizującym obowiązki o charakterze technicznym, nie wymagającym zaangażowania, co uniemożliwia stwierdzenie, że mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", który dałby podstawy do wyłączenia zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister wskazał również, że nie pozostaje bez znaczenia dla dokonywanej przez organ oceny to, iż żona skarżącego utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, na dowód czego organ zauważył, że w archiwalnych aktach osobowych znajdują się m.in. informacje o tym, iż należała ona do ZMS i PZPR.
Powołując się na charakterystykę działalności PZPR, organ uznał, że w świetle tych ustaleń nie sposób zakwestionować faktu, że członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Minister stwierdził bowiem, że skoro były funkcjonariusz przystąpił do PZPR, to niewątpliwie nawiązał on ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikował się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jego aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.
W tej sytuacji, mając na względzie zgromadzony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiał dowodowy, Minister stwierdził, że przebieg służby żony skarżącego nie pozwala przyjąć, by w przypadku strony skarżącej został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku", który wynika z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Minister stwierdził wprawdzie, że rzetelna służba pełniona przez W. P. po dniu 12 września 1989 r. niewątpliwie zasługuje na szacunek i aprobatę. Biorąc jednak pod uwagę długość okresu służby na rzecz państwa totalitarnego, jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r. typowy dla ustroju państwa totalitarnego, polegający na zaangażowaniu w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, jak również zważywszy na wyżej opisaną postawę żony skarżącego związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który umożliwia skarżącemu na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, skutkujących wyłączeniem stosowania względem niego przepisów art. 15c, art, 22a i art. 24a tejże ustawy.
Jednocześnie, odnosząc się do argumentów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ramach których skarżący negował pełnienie przez jego zmarłą małżonkę służby na rzecz totalitarnego państwa, Minister podniósł, że ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej, co stwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2261/18. W tej sytuacji, Minister ponownie wskazał, że nie jest właściwy do dokonywania weryfikacji prawidłowości wystawionego przez Instytut Pamięci Narodowej zaświadczenia odnośnie okresu służby zmarłej żony skarżącego pełnionej na rzecz państwa totalitarnego.
W piśmie z dnia 11 maja 2023 r. skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2023 r.
Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] września 2019 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił organowi:
1) naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, przejawiające się w pominięciu okoliczności indywidualnych dotyczących żony skarżącego, które świadczyły o tym, że w sposób krótkotrwały pełniła ona służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., a także wykonywała swoje obowiązki w sposób, który choćby pośrednio nie przyczyniał się do ewentualnych działań opresyjnych względem obywateli, jak również, które świadczyły o tym, iż rzetelnie wykonywała ona swoje zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - z uwagi na dokonanie niewłaściwej oceny służby żony skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia wniosku skarżącego złożonego w trybie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że - wbrew stanowisku organu - w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające wyłączenie, na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, zastosowania art. 24a tej ustawy, albowiem małżonka skarżącego rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki służbowe po dniu 12 września 1989 r., służąc przez blisko 23 lata sumiennie III Rzeczypospolitej w nowo powstałych służbach, narażając własne zdrowie i życie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie występował szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwiał zastosowanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 8a cyt. ustawy.
Skarżący wskazał, że powyższą tezę potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Powołując się przykładowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2333/21, skarżący zauważył m.in., że w wyroku tym NSA wyraźnie wskazał, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w pkt 1 lub pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności, podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prażonego - żadnych konotacji negatywnych.
Wobec powyższego, skarżący stwierdził, że Minister powinien zwrócić uwagę na okoliczności indywidualne dotyczące zmarłej małżonki, które skarżący podnosił w toku postępowania, a które ocenione w sposób zgodny z przepisami 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. powinny prowadzić do uwzględnienia wniosku skarżącego.
Skarżący wskazał, że uzyskanie przez zmarłą małżonkę wyższego stopnia wymagało posiadania stosownych kwalifikacji zawodowych, pozytywnej opinii służbowej oraz wymaganego okresu służby, toteż uzasadnione jest twierdzenie, że uzyskanie przez W. P. wyższego stopnia wynikało z rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych na rzecz wolnej Polski już po 1989 r.
Skarżący zauważył, że pracownicy Departamentu [...], w tym również jego zmarła żona, byli młodymi absolwentami najlepszych szkół wyższych w Polsce. Należeli oni do wybitnych specjalistów w dziedzinie informatyki, techniki oprogramowania oraz statystyki. Skarżący wskazał, że na gruncie pracy między innymi jego zmarłej żony powstał system [...], który wykorzystywany jest do dzisiaj przez administrację publiczną oraz wszystkie instytucje gospodarcze.
Jednocześnie, skarżący stanowczo podkreślił, że działalność Departamentu [...] nie była w żaden w sposób wykorzystywana do działań operacyjnych w Polsce przed 1989 r. Skarżący podniósł, że funkcjonariusze służący w Departamencie [...] byli odpowiedzialni za stworzenie ogólnokrajowego systemu [...], który mimo transformacji ustrojowej w Polsce przetrwał do dnia dzisiejszego i jest wykorzystywany przez wszystkich urzędników administracji publicznej.
Ponadto, skarżący stwierdził, że jego małżonka po przejściu do Urzędu Ochrony Państwa w 1990 r. pełniła swoje obowiązki w sposób szczególnie staranny i rzetelny, narażając przy tym swoje zdrowie, przez blisko 22 lata. W tym miejscu, skarżący zauważył m.in., że pomimo orzeczenia lekarskiego wydanego w 2004 r. i stwierdzonego inwalidztwa, nie zważając na pogarszający się stan zdrowia, jego żona kontynuowała pracę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji do 2012 r., kiedy to jej stosunek pracy ustał w wyniku zwolnienia grupowego z przyczyn niedotyczących pracowników.
Ponadto, skarżący podkreślił, że po 1989 r. jego żona została odznaczona przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz otrzymała nagrody pieniężne za wkład i wysiłek w pracę resortu spraw wewnętrznych.
Skarżący stwierdził, że jego żona przez ponad 20 lat w sposób należyty pełniła służbę, stanowiąc wzór do naśladowania. Swoje obowiązki pełniła w sposób rzetelny, uczciwy i gorliwy, kierując się zawsze dobrem Rzeczypospolitej Polskiej.
Na marginesie, skarżąc wskazał, że okres pełnienia przez jego żonę służby przed 1989 r. jest relatywnie krótki w porównaniu do okresu służby po tej dacie, co dodatkowo winno wpływać na pozytywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.
W świetle powyższych okoliczności, skarżący stwierdził, że w jego ocenie, wbrew stanowisku Ministra, zachodzą przesłanki umożliwiające skorzystanie przez organ z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie decyzji wyłączającej stosowanie art. 24a cyt. ustawy względem skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 5 marca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] października 2023 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...] ustalającego wysokość renty skarżącego na poziomie sprzed spornej obniżki dokonanej w związku z nowelizacją ustawy z 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga M. P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., które polegało przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnym zastosowaniu normy prawnej wyrażone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.
Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2023 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Przepis art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, będący podstawą materialnoprawną obu spornych decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a cyt. ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:
1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na brzmienie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a tej ustawy ma charakter uznaniowy.
W tej sytuacji, podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że Minister, wydając obie sporne decyzje, nie dokonał wyczerpującej oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Tymczasem, wyrażając pogląd w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby małżonki skarżącego, jej postawy w służbie, charakteru i warunków pełnienia owej służby, a następnie odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby".
Ponadto, Minister powinien był również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę jej charakter. Sąd zauważył bowiem, że dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby żony skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL i jej charakterem powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony skarżącej.
Jednocześnie, warto zauważyć, że mając na względzie stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, organ powinien poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę małżonki skarżącego w celu zweryfikowania, czy funkcjonariuszka ta objęta ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.
W ocenie Sądu, uznać należy jednak, że Minister nie dokonał prawidłowej oceny służby skarżącego w aspekcie wskazanym powyżej.
Organ dokonał również błędnej wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przyjmując niezasadnie, że wskazane w tym przepisie przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia) muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednej przesłanki (w tym wypadku krótkotrwałości służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa) zwalnia organ z badania drugiej przesłanki.
Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 podkreślono wyraźnie , że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
Niewątpliwie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swych rozważaniach zawartych w uzasadnieniu obu spornych decyzji całkowicie zbagatelizował kwestie tego, czy służba pełniona przez żonę strony skarżącej w formacji uznanej za działającą na rzecz totalitarnego państwa była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też była jedynie działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. Organ nie dokonał choćby analizy dokumentów przedłożonych przez IPN, w szczególności odnoszących się do charakteru służby pełnionej przez żonę skarżącego.
Ustalenia organu dotyczące tego, że żona skarżącego świadomie podjęła służbę w SB, pracowała w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz należała do ZMS i PZPR, w żaden sposób nie mogą same przez się stanowić o jej zaangażowaniu w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego i zastąpić właściwych ustaleń, dotyczących oceny pełnionej przez żonę skarżącego służby, tj. czy realizowała ona zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego, w ramach służby publicznej. Przywołując fakt służby w określonym Departamencie, organ nie przedstawił żadnych ustaleń, świadczących o tym, że praca we wspomnianej komórce organizacyjnej resortu spraw wewnętrznych, stanowi przeszkodę w zastosowaniu wobec skarżącego normy art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Zdaniem Sądu, organ w żaden sposób nie rozważył, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można przypisać żonie skarżącego jakiekolwiek konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa, w kontekście charakteru wykonywanej przez nią wówczas służby.
W tej sytuacji, Sąd uznał, że motywy, które legły u podstaw wydania obu spornych decyzji, nie są wystarczające do przyjęcia, że ocena zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, umożliwiającego zastosowanie wobec skarżącego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, została dokonana w granicach prawidłowo zastosowanego uznania administracyjnego.
Takie podejście, jakie wykazał w niniejszej sprawie Minister, wydając obie sporne decyzje, nie uzyskuje akceptacji w demokratycznym państwie prawa. Sąd w całej rozciągłości zgadza się z uchwałą Sądu Najwyższego wydaną w składzie siedmiu sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdzającą, iż kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka służących reżimowi komunistycznemu.
Warto zauważyć, że także dotychczasowy dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował wyraźny pogląd, iż wykładni art. 8a cyt. ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. Jest ona kojarzona z koniecznością poszanowania niezbywalnej godności człowieka, który powinien być traktowany przez organy państwa w sposób bezstronny i sprawiedliwy według jednolitej miary dla wszystkich (podobnie: W. Sokolewicz /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego i M. Zubika, Warszawa 2018, s. 158). Jednocześnie, wskazuje się w orzecznictwie, że oznacza ona zakaz arbitralności państwa przy określeniu sytuacji prawnej obywateli (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r., sygn. akt K 2/97). Zasada sprawiedliwości społecznej jest zatem wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Warto zauważyć, że również w doktrynie podnosi się, że w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (por. P. Tuleja /w:/ Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, pod red. M. Safiana i L. Boska, Warszawa 2016, s. 243). W tej sytuacji, uznać należy, że charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Sąd uznał, że okoliczności pełnionej przez żonę skarżącego przed transformacją ustrojową służby w strukturach MSW, a także brak wskazania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakich konkretnie czynów dopuściła się żona skarżący i jak istotną funkcję dla aparatu bezpieczeństwa PRL pełnił w strukturach MSW, które nie pozwalają rzekomo na stwierdzenie, że pomimo pełnienia późniejszej służby w sposób rzetelny, w sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - skłaniają do postawienia tezy, iż organ w sposób nieuzasadniony odmówił wyłączenia wobec skarżącego przepisów cyt. ustawy obniżających jego świadczenie emerytalne.
Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia obu spornych decyzji, gdyż Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.
Niemniej, Sąd uznał jednocześnie, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zmienił się stan faktyczny sprawy i nie ma już podstaw prawnych do rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, ponieważ Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia[...] października 2023 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA od wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...] ustalającego wysokość renty skarżącego na poziomie sprzed spornej obniżki świadczenia dokonanej w związku z nowelizacją ustawy z 2016 r. W tej sytuacji, stwierdzić trzeba, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wobec prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] przywracającego skarżącemu prawo do ustalenia wysokości emerytury w kwotach nieuwzględniających zmniejszenie świadczenia na podstawie art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, bezprzedmiotowe - w świetle art. 105 § 1 k.p.a. - stało się dalsze procedowanie przez Ministra w przedmiocie zastosowania art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie, rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.