II SA/Wa 122/22

II SA/Wa 122/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1817/22 - Wyrok NSA z 2023-09-27
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1868
art. 79 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 82 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1393
art. 4 pkt 2, pkt 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska [...] Poradni [...] w [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu C. (Zarząd Powiatu)
z dnia [...] września 2017 r. (uchwała) zmieniono uchwałę nr [...] Zarządu Powiatu C. o z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie odwołania Pani W. M. (skarżąca) ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. w podstawie prawnej uchwały po wyrażeniu "art. 4 pkt" dodając wyrażenie "2) i".
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przepisy o odwoływaniu kierowników jednostek organizacyjnych powiatu zawarte w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1393; dalej ustawa) stanowią lex specialis
w stosunku do art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
(Dz.U. 2016 r. poz. 1943 ze zm.).
Przywołano przepis art. 4 pkt 2 ustawy, w myśl którego osoby pełniące funkcje publiczne, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa
w jej art. 1 i 2 nie mogą być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć
w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność. Organ ustalił, że W. M. w okresie zajmowania stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej wykonywała inne czynności polegające na prowadzeniu w spółce prawa handlowego Specjalistycznym Centrum Edukacji [...] Spółka z.o.o z siedzibą w C. kursów, które spółka reklamowała m.in. jej nazwiskiem i informacją "Na co dzień związana
z poradnią psychologiczno-pedagogiczną, wieloletni dyrektor poradni". Powyższe łącznie z okolicznością, że w tej spółce prawa handlowego obok W. M. dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. byli zatrudnieni do prowadzenia kursów podlegający służbowo Pani W.M. , pracownicy Poradni, a mianowicie E.G. – psycholog, L. Z. – pedagog, W. G. – pedagog, I. G. – pedagog, A. S. – pedagog, wywołuje w ocenie organu podejrzenie o jej stronniczość i interesowność.
Jak stwierdził organ, wykonywanie pracy na stanowisku dyrektora samorządowej jednostki oświatowej zobowiązuje do unikania wszelkiego rodzaju sytuacji mogących u kogokolwiek wzbudzić uzasadnione podejrzenia co do jego stronniczości lub interesowności przy wykonywaniu urzędowych powinności publicznych.
Od powyższej uchwały skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w wywiodła W. M. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:
1. naruszenie art. 4 pkt 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt 6a) ustawy
z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (ustawa) poprzez ich błędne zastosowanie
i uznanie, iż dopuszczalne było dokonanie zmian w przedmiotowej uchwale, podczas gdy uchwała 112/2017 wywołała skutek w postaci odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. w związku z czym wydanie uchwały było bezprzedmiotowe;
2. naruszenie art. 4 pkt 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt 6a) ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż zachodziły przesłanki ustawowe
do odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C., podczas gdy podany przez Zarząd Powiatu powód był powodem pozornym, nieprawdziwym i mającym na celu wyłącznie odwołanie dyrektora Poradni;
3. naruszenie art. 4 pkt 2 i 5 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 2 pkt 6a) ustawy poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dopuszczalne było zmienienie podstawy odwołania, podczas gdy żaden przepis prawa nie upoważnia Zarządu Powiatu do stwierdzenia częściowej nieważności i uzupełniania uchwał wywołujących skutek w zakresie prawa pracy;
4. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jego treść polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżąca była osobą posiadającą więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności sprawy powinna prowadzić do wniosku, iż nie posiadała ona więcej niż 10 % udziałów
w spółce prawa handlowego, natomiast wskazana przyczyna była przyczyną pozorną;
5. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na jego treść polegający na błędnym przyjęciu, iż skarżąca wykonywała inne czynności, które mogły wywołać podejrzenie o jej stronniczość lub interesowność, podczas gdy brak jest dowodów potwierdzających ten fakt, ponadto organ nie wskazał żadnych konkretnych sytuacji, ograniczając się jedynie do stwierdzeń ogólnych;
6. naruszenie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepis powyższy dopuszcza uzupełnianie uchwał o odwołaniu przez Zarząd Powiatu.
Z uwagi na podniesione uchybienia na podstawie art. 147 p.p.s.a. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu C. w całości oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że Zarząd Powiatu de facto dokonał rzeczoną uchwałą ponownego odwołania już odwołanego dyrektora, ponieważ zarzuty zawarte w uzasadnieniu są różne od zarzutów wskazanych uprzednio.
Zdaniem skarżącej z pewnością nie może być mowy w tym przypadku o oczywistej omyłce pisarskiej Zarządu Powiatu, ponieważ zmiana w uchwale jest znacząca.
Jak podała skarżąca, w uzasadnieniu uchwały wskazano, iż posiada 90 udziałów
w spółce prawa handlowego, co było już zarzutem jej dotyczącym. Jednakże w tej chwili dodatkowe wątpliwości budzi fakt, iż w nowym uzasadnieniu wydanym
na podstawie uchwały nr [...] wskazano, iż spółka należała do męża i syna skarżącej, nie zaś do niej samej. Już w związku z tym, w opinii skarżącej, Zarząd Powiatu w sposób nielogiczny próbuje uzasadnić swoje bezprawne decyzje wskazując w jednym miejscu, iż rzekomo posiada ona 90 udziałów (co jest niezgodne z zapisami w Krajowym Rejestrze Sądowym), w drugim miejscu wskazując, iż spółka należy do jej męża oraz syna. Skarżąca uznała, że ta nieporadność tłumaczenia przez Zarząd Powiatu powodów odwołania dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. wskazuje, iż powód odwołania był inny, natomiast w tej chwili próbuje się uzasadnić nieprawidłową decyzję nieprawdziwymi zarzutami.
Skarżąca podniosła też, iż nie jest w stanie wskazać w jaki sposób prowadzenie przez nią kursów mogło wpłynąć na jakąkolwiek stronniczość lub interesowność. Jeżeli można w ogóle stwierdzić, iż prowadzenie zajęć dla osób dorosłych może w jakikolwiek sposób być stronnicze i interesowne, Zarząd Powiatu powinien dokładnie wskazać w jaki sposób prowadząc kurs skarżąca mogła być stronnicza lub interesowna.
Skarżąca wyjaśniła, że kursy prowadzone są przez wielu pracowników, dyrektorów szkół publicznych, pracowników kuratorium, pracowników ministerstw, także przez dyrektorów departamentów itd., często prowadzą oni także zajęcia na studiach podyplomowych i wydaje się, że prowadzenie kursów nie ma żadnego wpływu na wykonywanie czynności urzędowych przez dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. , ponieważ gdyby przyjąć inaczej, nie byłoby kadr zdolnych prowadzić zajęcia dokształcające dla osób dorosłych.
Skarżąca podkreśliła, że jako osoba wolna, niezależna, nie mająca ograniczonych żadnych obywatelskich praw i działająca na podstawie przepisów prawa, mogła prowadzić kursy oraz mogła reklamować swoim nazwiskiem dowolną firmę, o dowolnym profilu, jeżeli nie naruszało to przepisów ustawowych. Zdaniem skarżącej prowadzenie kursów nie może uzasadniać jakiejkolwiek stronniczości czy interesowności w stosunku do kogokolwiek. Dzielenie się swoją wiedzą w większości krajów postrzegane jest pozytywnie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą uzupełnił podstawę odwołania i dodał w tym zakresie uzasadnienie, co do zakresu naruszania w dacie odwołania przez skarżącą ustawy. Wynikało to z faktu, że po dacie podjęcia uchwały z [...] sierpnia 2017 r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej
w C. , Zarząd Powiatu uzyskał informacje, że w dacie odwołania
ze stanowiska skarżąca naruszała nie tylko zakaz z przepisu art. 4 pkt 5 ustawy posiadając w ramach wspólności ustawowej małżeńskiej 90 % udziałów w spółce prawa handlowego Specjalistycznym Centrum Edukacji [...] Spółka z.o.o
z siedzibą w C., ale również zakaz z art. 4 pkt 2 tej ustawy, poprzez wykonywanie innych zajęć w spółce prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność zajmowania stanowiska.
W replice na odpowiedź na skargę skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, wskazując między innymi, że rozwiązanie stosunku z powołania nastąpiło wyłącznie na podstawie uchwały nr [...] w związku z czym wywołała ona skutek w postaci pozbawienia skarżącej zajmowanego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1866/17, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania kluczowe znaczenie dla jego wyniku miał fakt uzależnienia bytu prawnego zaskarżonego aktu od bytu prawnego uchwały Zarządu Powiatu nr [...]
z [...] sierpnia 2017 r. Skarżona uchwała zmieniała ww. uchwałę nr [...]. Jedynie fakt istnienia w obrocie prawnym uchwały zmienianej, uzasadniał możliwość istnienia w nim także uchwały zmieniającej.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, na dzień orzekania jawiła się jako bezprzedmiotowa, ponieważ wcześniejszym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1735/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały nr [...]. Tym samym wyeliminowany został przedmiot uchwały zmieniającej. Skoro treść uchwały zmieniającej świadczy o tym, że nie posiada ona samodzielnego bytu (byt tego aktu uzależniony jest od istnienia uchwały zmienianej) to wycofanie wyrokiem Sądu z obrotu prawnego uchwały zmienianej musiało konsekwentnie skutkować równoczesnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego także uchwały zmieniającej.
Zarząd Powiatu wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej
w skrócie P.p.s.a., polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała na dzień orzekania przez Sąd jawiła się jako bezprzedmiotowa, z uwagi na to, że wyeliminowany został z obrotu prawnego przedmiot uchwały zmienianej w wyniku stwierdzenia jej nieważności nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1735/17 z dnia 28 czerwca 2018 r., podczas gdy na dzień orzekania uchwała nie była bezprzedmiotową z uwagi na nieprawomocność wyroku stwierdzającego nieważność uchwały zmienianej;
2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nieuprawnionym – w kontekście uzasadnienia wyroku – stwierdzeniu nieważności uchwały Zarządu Powiatu C. nr [...] z powodu nieistnienia
w obrocie prawnym uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., tj. uchwały zmienianej, podczas gdy w dacie wydawania zaskarżonego wyroku uchwała zmieniana istniała w obrocie prawnym, gdyż wyrok stwierdzający jej nieważność jako nieprawomocny nie wywołał skutków prawnych w postaci wyeliminowania uchwały zmienianej z obrotu prawnego.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku
w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,
w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 431/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
NSA wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie była kontrola legalności uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (uchwała zmieniająca). Uchwała ta zmieniała poprzednią uchwałę Zarządu Powiatu
z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie odwołania W.M.
ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. (uchwała zmieniana). Tym samym byt prawny uchwały zmieniającej zależał
od obowiązywania poprzedniej uchwały (uchwały zmienianej).
Jak wskazał NSA, nie budzi również wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt
II SA/Wa 1735/17, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. , jednakże wyrok ten na skutek prawidłowego wniesienia skargi kasacyjnej nie był prawomocny w dacie orzekania
w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym jako wyrok nieprawomocny nie wiązał ani stron, ani też sądu, który go wydał. Wynika to wprost z wykładni
a contrario z art. 170 P.p.s.a. Moc wiążąca wyroku związana jest z jego prawomocnością.
Ponadto NSA zwrócił uwagę na fakt, że na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1735/17, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt III OSK 419/21, uchylił ten wyrok
i skargę oddalił.
W związku z powyższym NSA uznał za w pełni zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu nr 122/2017 (uchwały zmieniającej) z powodu nieistnienia w obrocie prawnym uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (uchwały zmienianej), skoro w dacie wydawania zaskarżonego wyroku uchwała zmieniana istniała w obrocie prawnym. Wyrok stwierdzający jej nieważność jako nieprawomocny nie wywołał skutków prawnych w postaci wyeliminowania uchwały zmienianej z obrotu prawnego. Sąd pierwszej instancji w dacie wydania zaskarżonego wyroku powinien rozważyć na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. możliwość zawieszenia z urzędu postępowania w tej sprawie, ponieważ rozstrzygnięcie tej sprawy zależało od wyniku innego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego uchwały zmienianej (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1612/17, opubl. w LEX nr 2445912).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego
i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania rady gminy co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danej uchwały, organ ten nie naruszył prawa.
Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi, Sąd stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.
Zgodnie z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej działalność samorządu powiatowego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Znajduje to potwierdzenie w art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868), zwanej dalej w skrócie "u.s.p.".
Z art. 79 ust. 1 u.s.p. wynika, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie każda sprzeczność uchwały z prawem uzasadnia jej unieważnienie. Dokonując wykładni art. 79 ust. 1 i z art. 79 ust. 4 u.s.p. należy stwierdzić, że tylko istotne naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały, a nieistotne naruszenie prawa nie daje podstawy do jej unieważnienia. Zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadą mającą charakter istotnego naruszenia prawa.
Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310).
Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej
z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 Kpa., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.
Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu
z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje
do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).
W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa..
Podkreślenia wymaga także okoliczność, że nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust. 1 lub jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że na obecnym etapie postępowania, kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma odpowiedź na pytanie, czy możliwe było uzupełnienie podstawy prawnej uchwały i jej uzasadnienia.
Dla przypomnienia należy wskazać, że Zarząd Powiatu C. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. odwołał Panią W. M. (skarżąca) ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne stanowią lex specialis w stosunku do art. 38 ustawy o systemie oświaty. NSA na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1735/17, wyrokiem z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt III OSK 419/21, uchylił ten wyrok i skargę oddalił. W związku z czym powyższa uchwała
nr 112/2017 Zarządu Powiatu C. z dnia 29 sierpnia 2017 r. jest prawomocna.
Zaskarżona uchwała nr 122/2017 Zarządu Powiatu C. z dnia [...] września 2017 r. jest uchwałą zmieniającą ww. uchwałę nr [...] w podstawie prawnej uchwały po wyrażeniu "art. 4 pkt" dodając wyrażenie "2) i". Nowe brzmienie otrzymał również załącznik do uchwały stanowiący jej uzasadnienie.
Zgodnie z art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą:
1) (...);
1a) (...);
2) być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność;
3) (...);
4) (...);
5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek;
6) (...).
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca została odwołana
ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej na podstawie art. 4 pkt 5 ww. ustawy, gdyż posiadała 90% udziałów w spółce prawa handlowego Specjalistycznym Centrum Edukacji [...] Spółka z.o.o z siedzibą
w C.
Jak wynika z akt sprawy przyczyną podjęcia zaskarżonej uchwały był fakt, że po dacie podjęcia uchwały z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. , Zarząd Powiatu uzyskał informacje, że w dacie odwołania ze stanowiska skarżąca naruszała nie tylko zakaz z przepisu art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne posiadając w ramach wspólności ustawowej małżeńskiej 90 % udziałów
w spółce prawa handlowego Specjalistycznym Centrum Edukacji [...] Spółka z.o.o z siedzibą w C., ale również zakaz z art. 4 pkt 2 tejże ustawy, poprzez wykonywanie innych zajęć w spółce prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność zajmowania stanowiska.
W tej samej spółce prawa handlowego obok skarżącej byłej dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. byli zatrudnieni do prowadzenia kursów podlegający służbowo skarżącej, pracownicy Poradni – E. G. - psycholog, L.Z.- pedagog, W. G. - pedagog, I. G. - pedagog, A. S. - pedagog. Po podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę o odwołaniu Zarząd Powiatu uzyskał informację, że w spółce pracował również mąż kolejnej pracownicy PP-P Pani M. T. Organ prowadzący odwołując skarżącą ze stanowiska dyrektora publicznej Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w C. uznał, że zatrudnianie w spółce prawa handlowego,
w której, jako dyrektor publicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w ramach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej posiada 90% udziałów, podległych skarżącej służbowo pracowników tej Poradni, nie tylko może, ale wywołuje podejrzenie o stronniczość i interesowność.
W związku z powyższym Zarząd Powiatu uzupełnił podstawę odwołania
i dodał w tym zakresie uzasadnienie.
Reasumując w ocenie Sądu uzupełnienie przedmiotowej uchwały nr [...] poprzez podjęcie uchwały [...] było możliwe i nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zarząd powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę wzmocnił jedynie argumentację stanowiącą podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. Treść zaskarżonej uchwały jest wyłącznie wyrazem dopuszczalnego prawnie uzupełnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która to podstawa nie powoduje zmiany samego rozstrzygnięcia
a jedynie je doprecyzowuje, uwzględniając informacje powzięte po wydaniu uchwały nr [...]. Takie samo stanowisko Sąd prezentuje w zakresie uzupełnienia uzasadnienia przedmiotowej uchwały.
Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.