II SA/Wa 1214/15

II SA/Wa 1214/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński
Ewa Grochowska-Jung
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
art. 1 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę –
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia K. M. wysługi lat.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], powołując się na § 74 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw
i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. U Urz. MSW Nr 5, poz. 49, ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) ustalił K. M. wysługę lat, uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia na dzień [...] listopada 2000 r. w wymiarze:
▪ służba w Policji, od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] listopada 2000 r. - 6 lat, 8 miesięcy i 26 dni;
▪ zasadnicza służba wojskowa, od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] października 1988 r. - 1 rok, 11 miesięcy i 12 dni,
▪ praca w gospodarstwie rolnym, od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. oraz od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lutego 1994 r. - 4 lata, 1 miesiąc i 15 dni,
Łącznie: 12 lat, 9 miesięcy i 23 dni.
Jednocześnie na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 52, poz. 539) powyżej wykazane okresy zaliczył wymienionemu na dzień [...] listopada 2000 r. do okresu służby,
od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Główny Policji poinformował K. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej rozkazu personalnego.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Komendant Główny Policji, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji ten nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu wydania tego rozkazu personalnego obowiązywała ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r.
w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania
w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 maja 1999 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania policjantom.
Organ podniósł, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" oraz z zasady ogólnej ustanowionej
w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej
i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.
W przypadku natomiast, gdy przepisy nie wymagają określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, rozstrzygnięcie dokonane w takiej formie jest wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jego nieważności w całości.
Ponadto organ podniósł, że rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta w formie decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa.
W ocenie Komendanta Głównego Policji analiza stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania powołanego rozkazu personalnego prowadzi do wniosku, że nie istniały wówczas unormowania prawne, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości.
Organ wyjaśnił, że podstawę ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości może stanowić dopiero aktualnie obowiązujący przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), w myśl którego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Organ zauważył przy tym, że nawet cytowany wyżej przepis, zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, nie pozwala na ustalenie policjantowi wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości
Komendant Główny Policji uznał, że ustalenie okresów pracy policjanta należy uznać za czynność, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego, zgodnie z kryteriami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Ustaleń natomiast w tym zakresie nie dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, w ocenie organu, rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. został wydany bez podstawy prawnej.
Ponadto organ podniósł, że z rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2000 r., wynika, iż K. M. ustalono wysługę lat z uwzględnieniem dwukrotnie tego samego okresu, tj. [...] lutego 1994 r. Dzień ten uwzględniono zarówno w wykazanej służbie w Policji (od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] listopada 2000 r.), jak i w okresie pracy w gospodarstwie rolnym (od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...]grudnia 1990 r. oraz od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lutego 1994 r.). Uregulowania prawne obowiązujące na dzień wydania powołanej decyzji, tj. § 74 ust. 1 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r., nie przewidywały natomiast możliwości dwukrotnego zaliczenia do wysługi lat policjanta tego samego okresu nawet wówczas, gdy policjant w tym okresie np. świadczyłby pracę w pełnym wymiarze czasu pracy w dwóch zakładach. Niemożliwe jest tym samym, aby policjantowi przysługiwał podwójny wzrost uposażenia z tytułu jednego okresu wliczanego do wysługi lat. W ocenie organu dwukrotne zaliczenie K. M. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego omawianego okresu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności § 74 ust. 1 powołanego zarządzenia.
W dalszej kolejności organ podniósł, że w sprawie konieczne jest wskazanie, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Powoływane zarządzenie pozwala na zaliczenie innych okresów do wysługi lat wówczas, gdy istnieje przepis, który pozwala na wliczenie ich do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Taką regulację stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, która w sposób wyraźny przewiduje zaliczenie określonych okresów do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy.
W związku z tym, że K. M. wniósł o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w okresie od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. oraz od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lutego 1994 r. w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 1 ust. 1 pkt 3 wskazywanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym zagadnieniem przy stosowaniu powołanej normy prawnej jest więc ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych
i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Organ zwrócił uwagę, że pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ zaznaczył przy tym, że praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Zatem do oceny okresu od dnia [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (obowiązującej do dnia 31 grudnia 1990 r.) natomiast do okresu od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] lutego 1994 r. przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.
o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przez określenie domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania. Natomiast zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Organ podkreślił, że cytowane ustawy wprowadzają zatem wymóg pracy stanowiącej główne źródło utrzymania bądź stałej pracy w gospodarstwie rolnym.
Komendant Główny Policji wskazał dalej, że w myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie, co wynika z art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3).
Zdaniem organu zbadania zatem wymagało, czy K. M. spełniał wszystkie wymogi, określone w przywołanym wyżej przepisie, pozwalające na uznanie go za domownika. Wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. oparto się wyłącznie na przedstawionej przez policjanta dokumentacji, która, zdaniem organu, nie może zostać uznana za wystarczającą do potwierdzenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ stwierdził, że w szczególności faktu pracy K. M. w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie potwierdza zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2000 r., zawiera ono bowiem jedynie stwierdzenie, że wymieniony podlegał w danym okresie ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik. Sam fakt podlegania takiemu ubezpieczeniu nie może być, zwłaszcza w świetle powołanego wyżej art. 3 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., dowodem pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.
Komendant Główny Policji podniósł, że oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym oraz bez przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego stanowi niewątpliwie rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono dowodów, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, albowiem wydano przedmiotowe rozstrzygnięcie zarówno bez omawianego zaświadczenia, jak również bez ewentualnych zeznań świadków, co, zdaniem organu, stanowi o rażącym naruszeniu treści tego przepisu. Ponadto, w ocenie organu, naruszony został art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym oraz bez przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego. Polegało to na nieustaleniu, czy policjant faktycznie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w szczególności, czy rodzaj prac koniecznych do prowadzenia w danym gospodarstwie rolnym, przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa, wymagał od policjanta świadczenia stałej pracy w tym gospodarstwie, jak również pracy stanowiącej główne źródło utrzymania, a ponadto, czy aktywność życiowa K. M. w danym okresie umożliwiała mu stałą pracę w gospodarstwie rolnym, jak również pracę stanowiącą główne źródło utrzymania, a nie jedynie doraźną pomoc niemającą istotnego znaczenia dla funkcjonowania gospodarstwa.
W ocenie organu mnogość uchybień proceduralnych pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi bowiem o rażącym naruszeniu prawa, a zatem zarówno materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być więc naruszone normy materialne, jak i zasady procesowe.
W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że w świetle przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że omawiany rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, o których to wadach mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rozkaz ten w konsekwencji spowodował zawyżenie wysokości wzrostu uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat oraz prawa do nagrody jubileuszowej. Powyższe należy, zdaniem organu, uznać za wadę
o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Odnośnie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ wskazał, że jest to uzasadnione interesem społecznym, tożsamym w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez K. M. kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.
Od decyzji tej K. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r., jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przedmiotowy rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, a jedynie rozkazem ewidencyjnym - wewnętrznym i jako taki nie podlega weryfikacji w trybach nadzwyczajnych;
2. art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji braku przesłanek ustawowych do jego zastosowania;
3. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin poprzez jego błędne zastosowanie do okresu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym od 1 stycznia 1990 r. do dnia 31 grudnia 1990 r. w sytuacji, gdy w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, uchylającej ustawę z 1982 r., brak jest przepisów intertemporalnych które wskazywałyby stosowanie ustawy uchylonej,
i w związku z tym należy stosować zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ.
W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji
i umorzenie postępowania w pierwszej instancji.
Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w decyzji
z dnia [...] lutego 2015 r. Dodatkowo organ podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nieprawidłowa jest taka wykładnia § 4 ust. 1 pkt 4 oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, która dopuszcza możliwość anulowania (odliczenia) okresu uprzednio zaliczonego do wysługi lat. Można więc jedynie w drodze zmiany decyzji doliczyć dodatkowe okresy. Raz więc ustalone okresy składowe mogą być przez organ korygowane, ale w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych.
Na powyższą decyzję K. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji ponownie zarzucił naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji
z dnia [...] grudnia 2000 r. jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przedmiotowy rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, a jedynie rozkazem ewidencyjnym - wewnętrznym i jako taki nie podlega weryfikacji w trybach nadzwyczajnych;
2. art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji braku przesłanek ustawowych do jego zastosowania;
3. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin poprzez jego błędne zastosowanie do okresu pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym od [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r. w sytuacji, gdy w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin, uchylającej ustawę z 1982 r., brak jest przepisów intertemporalnych które wskazywałyby stosowanie ustawy uchylonej,
i w związku z tym należy stosować zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organ.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedkładając organowi zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, potwierdzające objęcie go ubezpieczeniem społecznym rolników, w świetle brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, który stanowi, że ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje mających obywatelstwo polskie rolników i pracujących z nimi domowników, udokumentował przedmiotowy okres pracy w gospodarstwie.
Odnosząc się z kolei do podniesionych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutów dotyczących rażących wad, w decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, ustalenia pojęcia domownik, czy też oceny dowodów, skarżący wskazał, iż w świetle argumentów przemawiających za tym, iż nie była to decyzja administracyjna, a jedynie rozkaz personalny ewidencyjny nie podlegający reżimowi prawnemu przewidzianemu dla decyzji administracyjnych, to należy uznać je za całkowicie chybione. Gdyby nawet przyjąć hipotetycznie, że mamy do czynienia z decyzja administracyjną, i że istniały pewne wadliwości co do dokonania ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, to naruszenia te, w ocenie skarżącego, nie mogłyby zostać uznane jako rażące naruszenia prawa procesowego, czy też materialnego, albowiem możliwość ich usunięcia dopuszczalna była jedynie w instancji odwoławczej, a nie w postępowaniu nadzorczym. Tym samym, ich usunięcie nie mogłoby nastąpić w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy i zbadania innych okoliczności niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ winien oceniać kwestie czysto prawne, które należy rozstrzygać według zasad stosowanych przy postępowaniu kasacyjnym. Stąd więc organ nie może podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest bowiem ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art. 156 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny sprawy przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga natomiast wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Rażące naruszenie prawa zachodzi zaś w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie budzi natomiast wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że odmienna ocena dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym dokonana przez organ wyższego stopnia w postępowaniu nadzorczym nie może stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W wyroku z 4 lipca 2014 r., II GSK 798/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można rozważać w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym.
W ocenie Sądu ma rację organ, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] ustalający K. M. wysługę lat uwzględnianą przy ustaleniu wzrostu uposażenia oraz prawa do nagrody jubileuszowej jest obarczony wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że przedmiotowy rozkaz personalny nie jest decyzją administracyjną, a jedynie rozkazem ewidencyjnym - wewnętrznym
i dlatego też nie może podlegać weryfikacji w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Rozkaz wydany dla celów ewidencyjnych charakteryzuje się tym, że nie kształtuje stosunku służbowego funkcjonariusza, nie wpływa na jego prawa
i obwiązki, a jedynie ma za zadanie zarejestrować określone zdarzenie i jego skutek prawny występujący z mocy prawa.
Takiego charakteru nie miał niewątpliwie zakwestionowany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], w którym ustalona została K. M. wysługa lat, uwzględniana przy ustalaniu wzrostu uposażenia. Rozkazem tym została tym samym ukształtowana sytuacja prawna funkcjonariusza poprzez zaliczenie wskazanych w nim okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia oraz nagrody jubileuszowej.
W rozkazie tym jako podstawa prawna jego wydania powołane zostały § 74 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania
w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. U Urz. MSW Nr 5, poz. 49, ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).
Powołane zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. jako akt administracyjny wewnętrzny, nie będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie mogło stanowić podstawy prawnej działania organu w formie władczej decyzji administracyjnej. Także przywołany w tym rozkazie personalnym przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r.
o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, nie dawał podstawy prawnej do wydania przez Komendanta Głównego Policji decyzji administracyjnej w przedmiocie zaliczenia policjantowi okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do wysługi lat.
Należy zgodzić się z organem, iż w dacie wydania przedmiotowego rozkazu personalnego brak było normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia policjantowi wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące tę materię nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego. Zaliczenie poszczególnych okresów do wysługi lat traktowane było jako jeden z elementów ustalenia uposażenia policjanta i nie dokonywało się tego w formie odrębnej decyzji administracyjnej.
Podstawę prawną do ustalania lub zmiany w drodze decyzji administracyjnej wysługi lat oraz określenia terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i procentowej jego wysokości wprowadziło dopiero rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.), które weszło w życie z dniem 12 stycznia 2002 r. Zgodnie z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.
W świetle powyższych rozważań, należy zatem podzielił stanowisko organu, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] wydany został bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Uzasadnione jest też stanowisko organu, że przy wydaniu tego rozkazu personalnego doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia
w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczenie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy tej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy, a jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), zaś w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).
W niniejszej sprawie skarżący, ubiegając się o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, załączył do wniosku jedynie zaświadczenie wystawionego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] Placówka Terenowa w [...] potwierdzające okresy podlegania przez niego ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Zważywszy na treść art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy Komendant Główny Policji nie miał podstaw do tego aby takie zaświadczenie uznać za wystarczający dowód potwierdzający okresy pracy zainteresowanego w gospodarstwie rolnym rodziców. Zgodnie bowiem z tym przepisem okresy pracy w gospodarstwie rolnym muszą być potwierdzone albo zaświadczeniem wydanym przez właściwy urząd gminy albo udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone było to gospodarstwo.
Odesłanie w art. 1 ust. 1 pkt. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin samo przez się nie oznacza natomiast obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Użyte w ustawie o ubezpieczeniu społecznym pojęcie "domownik służy wyłącznie ustaleniu istnienia obowiązku podlegania ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu i emerytalno – rentowemu, a więc celom realizowanym przez
tę ustawę. Czemu innemu służy natomiast regulacja zawarta w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z punktu widzenia celów realizowanych przez tę ustawę nie ma znaczenia podleganie danej osoby ubezpieczeniu i opłacanie składek, lecz jedynie łączne spełnienie warunków przewidzianych w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin lub też w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zawarta w tych ustawach definicja domownika nie zawiera natomiast wymogu podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacania z tego tytułu składek. Także przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie odwołuje się do podlegania domownika ubezpieczeniu społecznemu. Chodzi tylko o pracę w charakterze domownika. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 października 2010 r. I OSK 650/10, z dnia 29 lipca 2011 r. I OSK 321/11 oraz z dnia 5 maja 2009 r. I OSK 730/08 – dostępne w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://cbois.nsa.gov.pl.
Powyższe niezbicie dowodzi zatem, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, gdyż Komendant Główny Policji wydał kwestionowany rozkaz personalny bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w tej sprawie. Oznacza to, iż przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego doszło do rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy
w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Organ wydając ten rozkaz personalny naruszył tym samym zasadę praworządności oraz dochodzenia do prawy obiektywnej.
Za nieuzasadniony Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Komendanta Głównego Policji przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin poprzez jego błędne zastosowanie do okresu pracy wnioskodawcy
w gospodarstwie rolnym od [...] stycznia 1990 r. do dnia [...] grudnia 1990 r., gdyż naruszenie tego przepisu nie stanowiło przesłanki stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie w oparciu o przepisy, której ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin powinny być, według niego, oceniane okresy pracy wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym jako domownika. Według organu, praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Należy jednak mieć na uwadze, że z zakwestionowanego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. w ogóle nie wynikało w oparciu o jakie przepisy organ ten ocenił, że skarżący spełniał przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Nieuzasadniony w ocenie Sądu jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 108 § 1 K.p.a. poprzez nadanie decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ wyjaśnił bowiem, że było to uzasadnione przesłanką określoną w tym przepisie tj. interesem społecznym, tożsamym w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez K. M. kwoty uposażenia zasadniczego, ustalanej z uwzględnieniem wysługi lat, do wymogów obligowanych przepisami prawa.
Reasumując, organ zasadnie stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] objęty kontrolą nadzorczą został wydany bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Organ przeprowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności tego rozkazu personalnego przestrzegając obowiązujących w tym zakresie reguł procesowych oraz wyczerpująco uzasadnił podjęte w tej sprawie rozstrzygniecie.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.