II SA/Wa 1211/23

II SA/Wa 1211/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej "KGP" lub "organ"), po rozpatrzeniu wniosku K. J. (dalej "skarżący")
o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie KGP z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...].
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił skarżącemu wydania zaświadczeń o treści wskazanej we jego wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. W wyniku rozpoznania zażalenia strony, Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał przy tym, iż organ pierwszej instancji nie wypowiedział się co do części żądań wyrażonych przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił skarżącemu wydania zaświadczeń żądanej treści. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...].
Wskazane postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została oddalona wyrokiem z dnia 7 kwietnia
2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1431/21.
W dniu [...] lutego 2023 r. skarżący, skierował do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...].
KGP postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wskazanego wyżej postanowienia.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania w omawianym trybie wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Samo więc złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalno-prawnych, warunkujących jego dopuszczalność.
Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.
KGP podniósł, że stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa
w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że w przypadku, gdy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności postanowienia przesłankom kwalifikującym jego wzruszenie, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.
Zdaniem organu taka sytuacja ma miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy. Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył bowiem postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września
2021 r. nr [...], które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1431/21, uznał za prawidłowe. Z wyroku tego wynika, że Sąd zbadał okoliczności, w których przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w danym zakresie i orzekł, że w określonym stanie faktycznym i prawnym prawidłowe było wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji w K. postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], a w konsekwencji postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Kwestie te, wbrew ocenie skarżącego, nie mogą zatem stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., gdyż wkraczałoby to
w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej.
Od powyższego postanowienia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., KGP utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację przytoczoną w zaskarżonym postanowieniu.
Ponadto KGP wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 cytowanej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W ocenie organu powołane przepisy obligują Sąd do objęcia kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli mieszczą się w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym winny być zatem objęte wszystkie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego.
Organ wskazał również, że z treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stwierdzenie zatem którejkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści spowodowałoby wydanie przez Sąd orzeczenia eliminującego z obrotu prawnego wadliwe rozstrzygnięcie.
Ponadto zgodnie z przepisem art. 170 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W myśl natomiast art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Prawomocny wyrok sądu ma zatem powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) w przedmiocie rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy).
KGP zauważył ponadto, że zgodnie z przywoływaną przez skarżącego uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09) żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji
o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. - w aktualnym stanie prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie stanowi przeszkody dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania jedynie w przypadku, gdy uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. Strona wnosząca o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, które było przedmiotem kontroli sądu, powinna zatem wskazać na istotne okoliczności faktyczne, które nie były przedmiotem badania sądu (nie zostały objęte zakresem orzeczenia sądu). Muszą to więc być takie okoliczności, o których sąd rozpoznający daną sprawę nie miał wiedzy, np. fakt rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Niewskazanie przez stronę omawianych okoliczności faktycznych oznacza brak możliwości badania sprawy przez organ w postępowaniu nieważnościowym.
Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazuje na okoliczności faktyczne, które mogłyby być nieobjęte zakresem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1431/21, a jedynie podejmuje w istocie polemikę, czy też próbuje przekonać organ (wspierając się wybranymi poglądami funkcjonującymi w orzecznictwie) do własnego stanowiska związanego z zakresem i sposobem procedowania
w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Uznanie tego typu wywodów za okoliczność uzasadniającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia poddanego uprzednio kontroli sądu (zakończonej prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę) oznaczałoby niedopuszczalne w ocenie organu przyjęcie, że sąd w danej sprawie nie dysponował wiedzą w zakresie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym dotyczących wydawania zaświadczeń, bądź wadliwie te przepisy zinterpretował. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżący nie powołał się na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy powodujący, że dane okoliczności znalazły się poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej. Dlatego też, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), w pełni zasadnym jest orzeczenie w takiej sytuacji przez organ administracji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego rozstrzygnięcia. Samo bowiem przekonanie strony o słuszności własnych poglądów i brak akceptacji dla niezgodnego z jej żądaniem rozstrzygnięcia, nie może stanowić podstawy do naruszenia powagi rzeczy osądzonej.
Na powyższe postanowienie K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nie wykazał, iż obecnie podnoszone przez niego zarzuty były rozpoznane przez WSA w Krakowie. Skarżący wskazał, że jak wynika z piśmiennictwa i orzecznictwa, organ administracji ze stosunku służbowego może odmówić wydania zaświadczenia na wniosek strony poprzez odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści, wyłącznie w przypadku bezspornego ustalenia i wykazania, iż takiej treści zaświadczenia wydać nie może z uwagi na dane wynikające z rejestrów i ewidencji. Zdaniem skarżącego odmowa wydanie zaświadczenia winna w obiegu prawnym spełniać identyczną funkcję, jaką stanowi zaświadczenie. Taką odmową nie tworzy się nowej rzeczywistości, nie jest to akt dowolny, winien być udowodnionym i zawierać treść przekonującą zgodnie z konstytutywnymi wymaganiami nakazanymi art. 107 § 3 k.p.a. Treści uzasadnienia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia winna stronie nie korzystającej z pomocy kwalifikowanego prawnika i nie będącej prawnikiem dawać wiedzę, co do prawdziwych okoliczności takiej odmowy
i skutków w obiegu prawnym tak wydanego aktu administracyjnego. W ocenie skarżącego w obiegu prawnym funkcjonuje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia niespełniająca wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący wskazał, że postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia może być podyktowane względami czysto formalnymi albo też odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści jest wyrazem tego, że "organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia ze względu na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu". W tym ostatnim przypadku jest ono w rzeczy samej wypowiedzią o szeroko rozumianych faktach /stanie faktycznym i prawnym/ i w tym sensie ma spełniać identyczna naturę jak zaświadczenie prawdy i wiedzy obiektywnej.
Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie jest nieuzasadnione prawnie
i faktycznie, co musi prowadzić do jego uchylenia i zobowiązania organu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie i na podstawie przepisów k.p.a. oraz do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
KGP ponownie podniósł, że organ ma obowiązek rozpoznać wniosek
o stwierdzenie nieważności orzeczenia, które było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jeżeli z treści wniosku oraz wstępnego badania sprawy wynika, że wnioskodawca przedstawia argumenty, które nie były rozpatrywane. W niniejszej sprawie takowa sytuacja nie zachodzi. Zdaniem organu bez wątpienia w postępowaniu o sygn. akt III SA/Kr 1431/21 argumenty skarżącego stanowiły przedmiot oceny, również pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności i dopuszczalności takiej możliwości w stosunku do postanowień wydawanych w postępowaniu zaświadczeniowym. Można zatem uznać, że rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który nie stwierdził bezwzględnych przesłanek do stwierdzenia nieważności tworzy swoistego rodzaju stan powagi rzeczy osądzonej. KGP wskazał również, że abstrahując od powyższego, organ w niniejszej sprawie przyjął koncepcję wyłączenia trybów nadzwyczajnych do postępowań w sprawie wydania zaświadczenia i chociażby już ta okoliczność umożliwiała skuteczne skorzystanie z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a.. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] w sytuacji, gdy skarżący nie wnosił skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2022 r. godziłoby sens istnienia prawomocności materialnej i formalnej wyroku. Skoro strona nie wnosi skargi kasacyjnej od niekorzystnego dla niej wyroku, to tym samym dowodzi, że zgadza się z jego treścią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień są częściowo błędne.
Podkreślić należy, że na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżenie do Sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności (bezczynności) organu oznacza, że przedmiotem postępowania sądowego jest sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżony akt lub czynność (dopuszczono się bezczynności). W konsekwencji więc przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny, badanie zaś konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (materialnych i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi
w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2004, s. 30).
Dla Sądu zarzuty i wnioski skargi mają charakter niewiążącej informacji
o ewentualnej wadliwości zaskarżonego aktu, obowiązkiem sądu bowiem jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być podstawą zaskarżonej decyzji. Z tego punktu widzenia sąd administracyjny nie musi odnosić się do tych zagadnień podnoszonych w skardze, które nie mają znaczenia prawnego dla bytu kontrolowanego aktu administracyjnego (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, WKP 2018 r.).
Zaskarżonym postanowieniem KGP utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji
w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.
Zasadniczo ma rację organ wskazując, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już w wyniku wstępnej analizy wniosku. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12, gdzie stwierdzono, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Zaznaczyć również należy, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (vide wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14).
Za przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści organ uznał fakt, iż postanowienie to było przedmiotem skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1431/21.
Słusznie organ zauważa, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z 7 grudnia
2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (aktualnie poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy
w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.
Niemniej jednak organ winien wpierw rozważyć to, że art. 156 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Pogląd ten zbieżny jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 6 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 656/18, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.
Zauważyć należy, że przepis art.1 k.p.a., określający przedmiotowy i podmiotowy zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego, wyróżnia m.in. postępowania jurysdykcyjne (pkt 1 i 2) oraz postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń (pkt 4). Unormowania dotyczące wydawania zaświadczeń znajdują się
w Dziale VII k.p.a., a unormowania dotyczące postępowania jurysdykcyjnego w Dziale II k.p.a. Do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń odnoszą się niewątpliwie, tak jak i do postępowania jurysdykcyjnego, zasady ogólne określone w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. i wynikające z nich standardy postępowania przed organem administracji publicznej, oczywiście w zakresie korespondującym ze specyfiką postępowania
w sprawie wydawania zaświadczeń.
W świetle art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Wyrażona w tym przepisie zasada ogólna odnosi się do decyzji ostatecznej. Również przepisy k.p.a. dotyczące tzw. trybów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 16 § 1 k.p.a., znajdujące się w Dziale II K.p.a., dotyczą decyzji administracyjnych. Dopuszczalność stosowania powyższej zasady i powiązanych z nią unormowań w zakresie trybów nadzwyczajnych wobec innych aktów administracyjnych niż decyzja wymaga wyraźnej podstawy normatywnej. Podstawa taka jest zawarta w art. 126 k.p.a., zgodnie z tym przepisem do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych
w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przepis art. 126 znajduje się w rozdziale 9 Działu II k.p.a., a zatem dotyczy wyłącznie postępowania jurysdykcyjnego i postanowień wydawanych w toku tego właśnie postępowania. Nie ma zatem podstaw do "odpowiedniego stosowania przepisów", o jakich w nim mowa do postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń.
Odrębność postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest związana ze specyficznym charakterem tego postępowania. Jest to postępowanie uproszczone,
w którym nie rozstrzyga się sprawy administracyjnej poprzez skonkretyzowanie
i zindywidualizowanie ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego. Stosowanie ogólnych standardów postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie jest konsekwencją stosowania art. 126 k.p.a., lecz zasad ogólnych postępowania administracyjnego z uwzględnieniem specyfiki postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Uwzględnianie tych zasad w sposób pozwalający na odpowiednie odniesienie do postępowania w sprawach wydawania zaświadczenia pewnych uniwersalnych reguł postępowania jurysdykcyjnego, związanych np. z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza stosowania w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.
Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. Odpowiednie stosowanie niektórych przepisów Działu II k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń jako konsekwencji stosowania zasad ogólnych z Działu I k.p.a. (a nie jako konsekwencji normy wynikającej z art. 126 k.p.a.), nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51).
Stosownie do treści art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że ww. postanowienia są zaskarżalne zażaleniem ze względu na to, że są one wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (Komentarz do art. 219 k.p.a. B. Adamiak 2017, wyd. 5 Janusz Borkowski/Barbara Adamiak, System Informacji Prawnej Legalis). Dopuszczalność zaskarżenia tych postanowień wynika z odrębnej normy art. 219 k.p.a., a nie z normy zawartej w przepisie art. 141 § 1 k.p.a. dotyczącym postępowania jurysdykcyjnego. Ponadto w postępowaniu uregulowanym w Dziale VII k.p.a. nie wydaje się decyzji administracyjnych.
Zdaniem Sądu w przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych
w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania.
W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendant Powiatowy Policji w K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.