II SA/Wa 1206/24

II SA/Wa 1206/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący/
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 655
art. 236
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w zakresie refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego oddala skargę
Uzasadnienie
Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z [...] lipca 2024 r. nr [...], na podstawie art.127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn, zm.); zwanej dalej K.p.a. oraz art. 236 ust. 3, 8, 9, 10 i ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2023 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248) oraz § 5, § 6 ust. 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 2 maja 2022 r. w sprawie korzystania z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania, pośrednictwa pracy i odbywania praktyk zawodowych przez żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2022 r. poz. 978), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] czerwca 2024 r. nr [...] w zakresie odmowy prawa do pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego P. B. na kursie "Koncepcja Halliwick" oraz przejazdu i zakwaterowania.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozkazem personalnym Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] stycznia 2022 r. nr [...] P. B. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej [...] czerwca 2022 r. i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął [...] czerwca 2022 r.
Wnioskiem z [...] maja 2024 r. P. B. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] (dalej "Dyrektor WBE w [...]") o refundację kosztów przekwalifikowania zawodowego na kursie "Koncepcja Halliwick" oraz przejazdu i zakwaterowania.
Dyrektor WBE w [...] decyzją z [...] czerwca 2024 r. nr [...] odmówił żołnierzowi przyznania prawa do pokrycia żądanych kosztów, wskazując, że "P. B. prowadzi działalność gospodarczą jako firma P. B. - instruktor sportu, dietetyk od [...] grudnia 2022 r., co świadczy o tym, że jest właściwie przygotowany do cywilnego rynku pracy (..) oraz Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] decyzjami nr [...] z [...] maja 2022 r., nr [...] z [...] października 2022 r. oraz nr [...] z [...] marca 2023 r. przyznał P. B. prawo do pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego w ramach pomocy rekonwersyjnej - wobec powyższego nabył nowe kwalifikacje zawodowe (...).
W dniu [...] lipca 2024 r. do Departamentu Spraw Socjalnych MON wpłynęło - odwołanie żołnierza od decyzji z [...] czerwca 2024 r. nr [...], w którym wskazał, że prowadzenie działalności i wcześniejsze korzystanie z pomocy rekonwersyjnej nie może być przyczyną odmowy prawa do pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego, ponieważ nie znajduje to odzwierciedlenia w przepisach oraz wniósł o jej uchylenie i pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z [...] lipca 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podając, że zgodnie z art. 236 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, żołnierz zawodowy, który pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej 4 lata, w okresie 2 lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, na pisemny wniosek, z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. Powołany przepis ma zagwarantować odpowiednie przygotowanie uprawnionych do funkcjonowania na rynku pracy i zapewnić prawidłowość wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na ten cel.
Organ wyjaśnił, że intencją pomocy rekonwersyjnej w zakresie przekwalifikowania zawodowego jest przygotowanie żołnierzy zawodowych oraz zwolnionych z zawodowej służby wojskowej do funkcjonowania na cywilnym rynku pracy poprzez nabycie przez nich niezbędnych uprawnień i kwalifikacji zawodowych. P. B. korzystał już z pomocy rekonwersyjnej i na mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] maja 2022 r. nr [...], z [...] października 2022 r. nr [...] i z [...] marca 2023 r. nr [...] ukończył kurs dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych w zakresie kat. B, kursy dietetyczne i szkolenie trenera personalnego.
Zwrócił uwagę na różnicę pomiędzy doskonaleniem zawodowym - przekwalifikowaniem, a możliwością zaistnienia na rynku pracy. Treść odwołania wskazuje, że w ocenie żołnierza ukończenie kolejnego szkolenia w ramach pomocy rekonwersyjnej może służyć szeroko pojętemu doskonaleniu zawodowemu. Jest to jednak ocena błędna, pomijająca rzeczywisty cel pomocy rekonwersyjnej. Efektem przekwalifikowania realizowanego w ramach pomocy rekonwersyjnej ma być bowiem przygotowanie żołnierzy zawodowych do funkcjonowania na cywilnym rynku pracy, a żołnierz zgodnie z wpisem w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi od [...] grudnia 2022 r. działalność gospodarczą pod firmą P. B., której przeważającą działalnością są pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, co świadczy o tym, że jest właściwie przygotowany jako instruktor sportu i dietetyk do pracy na cywilnym rynku.
Organ wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania prawa do pomocy w zakresie przekwalifikowania zawodowego nie jest decyzją związaną. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], jak i Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON mają prawo i obowiązek dokonania oceny udzielenia tej pomocy pod kątem możliwości osiągnięcia jej celu, zwłaszcza w sytuacji, gdy żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej funkcjonuje zawodowo na rynku cywilnym. P. B. korzystając już z pomocy rekonwersyjnej i dodatkowo prowadząc działalność gospodarczą funkcjonuje samodzielnie na rynku pracy i posiada kwalifikacje niezbędne do aktywności zawodowej po zakończeniu służby wojskowej.
W związku z powyższym należy uznać, że ukończenie przez żołnierza wnioskowanego [...], maja 2024 r. szkolenia nie spowoduje uzyskania innych kwalifikacji niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, co przesądza o tym, że nie zostanie wypełniona przesłanka, określona w art. 236 ust. 8 i 17 ustawy o obronie Ojczyzny.
W tej sytuacji P. B. jako żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej, który korzystał już z pomocy rekonwersyjnej i dodatkowo prowadzi działalność gospodarczą posiada wystarczające kwalifikacje niezbędne do aktywności zawodowej.
Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi P. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanych decyzji i pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów kursu "Koncepcja Halliwick – kurs podstawowy" w kwocie 1.590 zł oraz przejazdu z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia i z powrotem, a także 4 noclegów w miejscu szkolenia.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 236 ust. 8 ustawy o obronie Ojczyzny w ramach pomocy rekonwersyjnej może ubiegać się o koszty przekwalifikowania zawodowego, celem m.in. nabycia nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskania kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy. Stosowny wniosek złożył w ustawowym terminie, przedkładając wymagane dokumenty.
W jego ocenie organ niezasadnie przyjął, że prowadzenie działalności gospodarczej oznacza, że jest doskonale przygotowany do rynku pracy podkreślając, że taka pomoc została mu już wcześniej udzielona.
W powołanej powyżej ustawie mowa jest jedynie o ograniczeniu kwotowym i czasie na złożenie wniosku, a te warunki zostały spełnione.
Zaznaczył, że prowadzona firma przynosi niewielkie dochody, co wymaga od niego zdobycia kolejnych kwalifikacji, a ponadto nie pozwala stwierdzić, że jest już doskonale przygotowany do cywilnego rynku pracy i tym samym odmówić mu prawa do pokrycia kosztów przekwalifikowania zawodowego.
Celem kursu przekwalifikowania zawodowego – "Koncepcja Halliwick – kurs podstawowy" jest zdobycie nowych kwalifikacji zawodowych. Ukończenie kursu ma celu umożliwienie skarżącemu przygotowanie się do realiów cywilnego rynku pracy, który jest niezwykle konkurencyjny, a nabywane nowe umiejętności w dziedzinie sportu, w której otworzył działalność gospodarczą są kluczowe, aby móc przygotować się do niego oraz adaptować się do nowych wyznań zawodowych. Rynek pracy wymaga ciągłego doskonalenia umiejętności, niezależnie od tego, czy ktoś prowadzi działalność gospodarczą, czy jest zatrudniony na umowę o pracę. Nawet przedsiębiorcy muszą stale poszerzać swoją wiedzę i kompetencje, aby utrzymać się na rynku.
Ustawa o obronie Ojczyzny przewiduje wsparcie dla osób zwolnionych ze służby wojskowej w celu ułatwienia im adaptacji na rynku pracy, a odmowa refundacji kosztów kursu przekwalifikowania zawodowego na podstawie prowadzenia działalności gospodarczej wydaje się być niezgodna z intencją ustawy, której celem jest wspieranie uprawnionych w dalszym rozwoju zawodowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 236 ustawy z dnia 11 marca 2023 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248), który w ust. 3 stanowi, iż żołnierz zawodowy, który został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek ustalenia przez wojskową komisję lekarską niezdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem czynnej służby wojskowej albo choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej albo który pełnił zawodową służbę wojskową co najmniej 4 lata, z wyjątkiem zwolnionego ze służby wojskowej z powodu, o którym mowa w art. 226 pkt 1, 2, 7 i 11-15, w okresie 2 lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, może korzystać, na terenie kraju, na pisemny wniosek, z pomocy w zakresie doradztwa zawodowego, przekwalifikowania i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy.
Wniosek o pomoc w zakresie przekwalifikowania zawodowego należy złożyć w terminie do 2 lat od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (ust. 5).
Ustęp 8 powołanego art. doprecyzowuje, iż w ramach pomocy, o której mowa w ust. 1 i 3, do wysokości limitów, mogą być pokrywane koszty:
1) przekwalifikowania zawodowego, rozumianego jako zmiana posiadanych kwalifikacji zawodowych na inne, celem wykonywania nowego zawodu, nabycia nowych kwalifikacji w ramach tego samego zawodu, uzyskania innych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy, uzyskania certyfikatu, licencji, zdania egzaminu lub uzyskania wpisu na listę uprawnionych do wykonywania zawodu;
2) przejazdów z miejsca zamieszkania do ośrodka szkolenia, w którym następuje przekwalifikowanie zawodowe, lub do miejsca odbywania praktyki zawodowej i z powrotem;
3) zakwaterowania w okresie przekwalifikowania zawodowego lub odbywania praktyki zawodowej.
W kolejnych ustępach 9 i 10 powołanego art. ustalono wysokość limitów pokrywania kosztów pomocy związanych z przekwalifikowaniem zawodowym, przejazdów, zakwaterowania.
Powołany przepis art. 236 ustawy o obronie Ojczyzny dotyczy tzw. rekonwersji, czyli przekwalifikowania zawodowego po zakończeniu zawodowej służby wojskowej. Skorzystanie z pomocy wymaga inicjatywy ze strony osoby uprawnionej (złożenia wniosku), zaś sama pomoc - co istotne - nie jest przyznawana automatycznie, na co jasno wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem mogą być pokrywane koszty.
Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego przyznania byłemu żołnierzowi świadczeń rekonwersyjnych sądy administracyjne badają, czy decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów.
W ocenie Sądu wydane w tej sprawie decyzje nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego.
Podkreślić należy, że pomoc polega na pokrywaniu kosztów przekwalifikowania zawodowego, a granicę wysokości wyznaczała wysokość limitu. Innymi słowy, pomoc rekonwersyjna może być przyznana na przekwalifikowanie zawodowe (kurs, szkolenie itp.) wskazane przez osobę uprawnioną, a nie jako określenie łącznej kwoty do wykorzystania w sposób wybrany przez uprawnionego w wymaganym czasie.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący nie wykorzystał przysługującego mu limitu pomocy rekonwersyjnej, jak i w czasie orzekania przez organ nie wyekspirował termin ubiegania się o tę pomoc. Niemniej w przypadku skarżącego cel pomocy rekonwersyjnej został zrealizowany, bowiem na mocy decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...], z [...], maja 2022 r. nr [...],, z [...], października 2022 r. nr [...], i z [...], marca 2023 r. nr [...], pokryto mu koszty związane z ukończeniem kursu dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych w zakresie kat. B, kursu dietetycznego i szkolenia trenera personalnego. Skarżący od [...], grudnia 2022 r. prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem są pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęcia sportowe i rekreacyjne. Zatem zdobył on odpowiednie kwalifikacje do funkcjonowania na rynku pracy i jest w tym obszarze aktywny zawodowo prowadząc działalność gospodarczą. Kolejny kurs instruktora pływania, o pokrycie kosztów których obecnie się ubiega, pozwoli mu niewątpliwie zwiększyć ofertę usługową. Zatem są to pożądane dodatkowe kwalifikacji do kwalifikacji już zdobytych, umożliwiających zarobkową aktywność zawodową. Przepis art. 236 ust. 8 ustawy o obronie Ojczyzny wskazuje na konieczność "uzyskania innych nowych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do funkcjonowania na rynku pracy", więc takich, bez których nie można podjąć pracy danego rodzaju. Sam zaś skarżący przyznał, iż obecnie zdobyte dodatkowe kwalifikacje mają na celu zwiększenie jego atrakcyjności na rynku pracy. W przypadku skarżącego - dzięki udzielonemu wsparciu finansowemu - osiągnięte zostały cele pomocy rekonwersyjnej. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący skorzystał z wszelkiej możliwej prawnie pomocy rekonwersyjnej, dzięki czemu uzyskał szereg uprawnień i kwalifikacji umożliwiających rozpoczęcie działalności gospodarczej.
W konsekwencji, uznać należy że pomoc udzielana w ramach tzw. rekonwersji powinna dotyczyć byłych żołnierzy przygotowujących się do uczestnictwa na rynku pracy, a nie przedsiębiorców, którzy prowadzą już działalność gospodarczą, co świadczy o tym, że są już właściwie przygotowani do cywilnego rynku pracy.
Słusznie także organ odwoławczy wskazał, iż były żołnierz ubiegający się o pomoc rekonwersyjną nie jest bezwzględnie uprawniony do wykorzystania całej kwoty limitu, albowiem nie jest to kwota obligatoryjna, a jedynie są to środki finansowe celowe, które służą przekwalifikowaniu zawodowemu.
Reasumując, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora DSS MON, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z [...], czerwca 2024 r. nie naruszają prawa, zaś argumenty i wnioski skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przed podjęciem spornych rozstrzygnięć organy administracji orzekające w analizowanej sprawie przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Jednocześnie, organy obu instancji swoje stanowisko w sprawie należycie uzasadniły, przestrzegając wszelkich zaleceń ustawodawcy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).