II SA/Wa 120/24

II SA/Wa 120/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1611
§ 2 ust. 1 pkt. 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w części dotyczącej okresu od [...] listopada 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
1. P. S. (zwany dalej "Skarżącym") raportem z [...] października 2022r. wystąpił do Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej zwana "ABW") o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w latach 2007-2018 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2020r., poz. 1611, zwane dalej "Rozporządzeniem").
2. Zastępca Dyrektora Biura Kadr ABW, działając z upoważnienia Szefa ABW (zwany dalej "Szefem ABW") [...] września 2023r. wydał zaświadczenie nr [...], w którym potwierdził podejmowanie przez Skarżącego czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, podczas służby w ABW w okresach od [...] sierpnia 2007r. do [...] stycznia 2014r. oraz od [...] kwietnia 2014r. do [...] listopada 2017r.
3. Szef ABW postanowieniem z [...] września 2023r. nr [...], z uwagi na nieziszczenie się przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści za okresy od:
- [...] stycznia 2007r. do [...] sierpnia 2007r.;
- [...] lutego 2014r. do [...] marca 2014r.;
- [...] listopada 2017r. do [...] grudnia 2018r.
3. Skarżący [...] października 2023r. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że od kwietnia do [...] sierpnia 2007r. pełnił służbę i szkolił się w komórce antyterrorystycznej, a od [...] listopada 2017r. do [...] lipca 2018r. pełnił służbę w komórce antyterrorystycznej, będąc zarazem na zwolnieniu lekarskim długoterminowym, wynikającym z wypadku w służbie. Skarżący podniósł, że w Rozporządzeniu nie ma mowy o zwolnieniu lekarskim, wobec czego niezasadne jest twierdzenie organu, że w trakcie tego zwolnienia nie jest pełniona służba, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia.
4. Szef ABW postanowieniem z [...] grudnia 2023r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone w części dotyczącej okresu od [...] listopada 2017r. do [...] grudnia 2018r. ww. postanowienie z [...] września 2023r., podtrzymując jego podstawę faktyczną i prawną. Szef ABW, odnosząc się do spornych okresów, wskazał, że od:
- [...] stycznia do [...] kwietnia 2007r. Skarżący pełnił służbę w jednostce organizacyjnej ABW, w której nie wykonywano zadań związanych z fizycznym zwalczaniem terroryzmu;
- [...] kwietnia do [...] sierpnia 2007r. Skarżący, pełniąc już służbę w komórce antyterrorystycznej, nie dysponował kwalifikacjami do udziału w działaniach bojowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia;
- [...] lutego do [...] marca 2014r. Skarżący pełnił służbę w jednostce organizacyjnej ABW, w której nie wykonywano zadań związanych z fizycznym zwalczaniem terroryzmu;
- [...] listopada 2017r. do [...] sierpnia 2018r. Skarżący przebywał zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem, któremu uległ w trakcie służby.
4. Skarżący reprezentowany przez adw. A. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. postanowień Szefa ABW z: [...] grudnia 2023r. i [...] września 2023r. w części dotyczącej okresu od [...] listopada 2017r. do [...] sierpnia 2018r. oraz o zobligowanie Szefa ABW do wydania zaświadczenia, potwierdzającego odbywanie przez Skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w ww. okresie i zasądzenie od Szefa ABW na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwana dalej "u.z.e.f."),
b) § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia
- przez nieuwzględnienie okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem doznanym w czasie odbywania służby (od [...] listopada 2017r. do [...] grudnia 2018r.), jako okresu, w którym Skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających przyznanie emerytury w zwiększonym wymiarze i niewydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez Skarżącego służby w ww. warunkach. Zdaniem Skarżącego:
- ww. przepisy ani inny przepis, nie przewidują wyłączenia okresów zwolnień lekarskich z okresów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie funkcjonariuszowi emerytury objętych ww. regulacjami;
- u.z.e.f. i Rozporządzenie w przypadku służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie przewidują minimalnych norm rocznych odbywania służby w tych warunkach, zaś cały okres tego rodzaju służby należy traktować, jako okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% za każdy rok.
Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał ponadto, że Szef ABW, wydając ww. postanowienia popełnił szereg rażących naruszeń, związanych z błędną wykładnią prawa materialnego, a w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. i § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Sąd Okrętowy w [...] w wyroku z [...] maja 2019r. o sygn. akt [...] nie zgodził się ze stanowiskiem organu rentowego, że "nie można doliczyć skarżącemu do wysługi emerytalnej okresu [...] bowiem w tym czasie jego zdaniem odwołujący nie mógł podejmować żadnych czynności w ramach swoich obowiązków służbowych". Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu rentowego, kwestionowany okres przebywania odwołującego na zwolnieniu lekarskim należy do okresów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. Okresy nieskładkowe to takie, za które nie było obowiązku opłacania składki, ale względy społeczne przemawiały za ich uwzględnieniem w stażu ubezpieczeniowym. Są to np. okresy nauki w szkole wyższej lub inne sposoby dokształcania zawodowego po studiach, okresy działalności publicznej, a także okresy pobierania zasiłków z tytułu czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby łub opieki nad małym dzieckiem (urlop wychowawczy i urlop bezpłatny). Okresy te mogły mieć miejsce zarówno przed, jak i po 1 stycznia 1999r. (komentarz do art. 7 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych — Karina Jankowska, Inetta Jędrasik-Jankowska). W ocenie Sądu, organ rentowy niezasadnie nie zaliczył odwołującemu do wysługi emerytalnej okresu przebywania na zwolnieniu lekarskim. W tym czasie, a także przed okresem niezdolności do służby (jak i po okresie niezdolności do służby) odwołujący pełnił służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. W przytoczonych przepisach mowa jest o pełnieniu służby, a nie o podejmowaniu czynności. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim odwołujący pełnił służbę w jednostce, do której zastosowanie ma art. 15 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. Przerwa w faktycznym wykonywaniu czynności służbowych nie wynika z zawinionego działania odwołującego tylko, z uwagi na jego stan zdrowia. Pojęcie "pełnienie służby" jest pojęciem znacznie szerszym od "wykonywania czynności". Można pełnić służbę i nie wykonywać czynności, natomiast nie można wykonywać czynności i jednocześnie nie pełnić służby. W "pełnienie służby" i "wykonywanie czynności" nie są synonimami.
Również Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku z [...] lutego 2021r. sygn. akt [...] podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, podnosząc, że wykładnia organu rentowego, nie ma oparcia w treści omawianych regulacji odnoszących się do okresów "pełnienia służby", nie zaś okresów, w których funkcjonariusz "podejmował czynności opisane w § 2 ust. 1 pkt 2, przy spełnieniu warunków wymienionych w ppkt a) i ppkt b) Rozporządzenia. Argumentacja organu rentowego zawarta w uzasadnieniu apelacji, że odwołujący się w czasie zwolnienia lekarskiego nie podejmował czynności polegających na "fizycznym zwalczaniu terroryzmu" jest o tyle nietrafna, że powołane przepisy posługują się pojęciem "pełnienia służby bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu" bez określenia, w jakim minimalnym wymiarze czasowym, przy spełnieniu jakiej minimalnej normy rocznej, funkcjonariusz powinien podejmować konkretne czynności w tym zakresie, w szczególności brać udział w działaniach bojowych, aby jego służba została zakwalifikowana, jako pełniona w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, zaświadczenie daje podstawę do stwierdzenia, że służba odwołującego się, zgodnie z jego twierdzeniem, była służbą, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia - pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, przy tym organ rentowy nie zakwestionował skutecznie spełnienia przez odwołującego się warunków wymienionych w pkt 2 ppkt a) i ppkt b), w szczególności nie wykazał, ani nawet nie zaprzeczył, że charakter służby odwołującego się funkcjonariusza był inny niż on twierdził i niż to wynika z zaświadczenia. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. i 2 ust. 1 Rozporządzenia ani żaden inny przepis, nie przywiduje wyłączenia okresów zwolnień lekarskich, z objętych ww. regulacjami okresów służby. Organ rentowy nietrafnie wyłączył z wymienionego okresu pełnienia służby okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, bo żadne regulacje prawne nie przy widują w swojej treści takiego wyłączenia, nie można zatem mówić, że wykładnia gramatyczna przypisów mających zastosowanie w sprawie prowadzi do wniosku tożsamego z argumentują przedstawioną przez organ rentowy. Sąd Apelacyjny, mając na uwadze wykładnię systemowej, zważył, że u.z.e.f. i Rozporządzenie, w przypadku służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie przywidują minimalnych norm rocznych, co ma miejsce przy zakwalifikowaniu szeregu innych służb mundurowych, wymienionych w Rozporządzeniu, jako pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie prawa do emerytury, stosownie do delegacji ustawowej wynikającej żart. 15 ust. 6 u.z.e.f. § 2 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, odnosi się do zakwalifikowania okresu służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, służby w charakterze nurka i płetwonurka, przewiduje warunek, zgodnie którym emeryturę funkcjonariuszy i podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurka i płetwonurka, jeśli funkcjonariusz spełnił stosowne warunki. Analogicznego wymogu minimalnego wymiaru czasowego podejmowania czynności w zakresie fizycznego zwalczania terroryzmu, w tym udziału w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań (...) nie przewiduje § 2 ust. 1 pkt 2, odnoszący się do funkcjonariusza pełniącego służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, przy spełnieniu warunków określonych podpunktami a) i b). Z tego wynika, że cały okres tego rodzaju okres służby należy traktować, jako okres służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2% za każdy rok. Organ rentowy nie wykazał, aby w czasie zwolnienia lekarskiego zaszły zmiany w stosunku służby, w szczególności, aby pełniona służba utraciła status określony art. 15 ust. 2 pkt 1 in fine u.z.e.f. i § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Wobec tego nie ma podstaw, aby stosować wyłączenie ww. okresu korzystania ze zwolnienia lekarskiego z okresu służby pełnionej w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w warunkach powołanej regulacji, co ma wpływ na podwyższenie emerytury funkcjonariusza.
5. Szef ABW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Szef ABW dodatkowo podniósł, że pełnienie przez funkcjonariusza służby polegającej na bezpośrednim, fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie jest jedynym warunkiem podwyższenia emerytury. Konieczne jest także, by funkcjonariusz nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez komórkę antyterrorystyczną ABW i by brał udział w działaniach bojowych ABW lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań. Z ww. przepisów wynika, że wszystkie trzy ww. warunki muszą być spełnione jednocześnie, dlatego dokonując wykładni pojęcia "służby, której pełnienie uzasadnia podwyższenie emerytury", nie można pomijać ww. kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b Rozporządzenia. Pełnienie służby polegającej na bezpośrednim i fizycznym zwalczaniu terroryzmu i posiadanie w tym zakresie kwalifikacji, przy jednoczesnym braku spełnienia warunku polegającego na udziale w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia nie może zostać uznane za uzasadniające podwyższenie emerytury. Skarżący w okresie zwolnienia lekarskiego nie mógł spełnić tego warunku. Ww. niedyspozycja Skarżącego miała charakter długotrwały. Nie ma to jednak znaczenia, skoro w przypadku fizycznego zwalczania terroryzmu nie obowiązują minimalne wymogi, co do liczby podejmowanych rocznie działań bojowych. Wzięcie udziału w jednej takiej czynności w danym roku wystarcza, by za cały ten rok uznać za okres, w którym pełniona była służba uzasadniająca zwiększenie podstawy wymiaru emerytury. Wykładnia ta jest więc nietrafna przede wszystkim dlatego, że nieokreślenie przez ustawodawcę norm w powyższym zakresie nie uprawnia zarazem do ich samodzielnego kreowania przez podmioty stosujące prawo. W świetle wykładni gramatycznej zasadna jest interpretacja, że wypełnienie przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia oznacza udział w działaniach bojowych i w procesie szkolenia w sposób stały i regularny, nie zaś polegający na wypełnieniu normy. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w wykładni systemowej. Skoro w § 3, 4 i 5 Rozporządzenia podwyższenie emerytury uwarunkowane jest spełnieniem pewnej normy, to jej nieustanowienie w § 2, tym bardziej oznaczać musi, że w tym przypadku ona nie obowiązuje.
Skarżący podczas zwolnienia lekarskiego nie brał udziału w działaniach bojowych ani w procesie szkolenia. Biorąc pod uwagę długotrwałość tego okresu (ponad 9 miesięcy), to wymóg stałości i regularności udziału w działaniach bojowych nie mógł zostać uznany za spełniony. Brak spełnienia tego wymogu uwidacznia się jeszcze bardziej w świetle warunku polegającego na konieczności udziału w procesie szkolenia, a zatem w czymś z natury jednolitym (trwającym w sposób ciągły).
Szef ABW wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z 13 stycznia 2022r. sygn. akt II SA/Wa 3491/21, w analogicznym stanie faktycznym, ocenił, że w okresie zwolnienia lekarskiego funkcjonariusz Straży Granicznej nie brał udziału w działaniach bojowych, wobec czego nie spełnił przesłanki, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia, gdy nieobecność w służbie, z powodu zwolnienia lekarskiego trwała cztery miesiące.
Zdaniem Szefa ABW, z braku wyłączenia explicite okresu zwolnienia lekarskiego z okresu pełnienia służby w warunkach uzasadniających zwiększenie emerytury nie wynika, że takie stanowisko jest w każdym przypadku niezgodne z § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. Skoro takie wyłączenie nie obowiązywało, to brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że pomimo niespełnienia kryterium określonego w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b, zasadne jest wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Norma z § 2 ust. 1 pkt 2 ma zakres szerszy niż hipotetycznie obowiązujące wyłączenie i nakazuje, by przy jego stosowaniu rozważyć wszystkie okoliczności mogące świadczyć zarówno o spełnieniu warunków podwyższenia emerytury, jak również o ich niespełnieniu, w tym także kwestię ewentualnego ich niespełnienia w związku z nieobecnością w służbie z powodu zwolnienia lekarskiego. Słusznie więc milczenie ustawodawcy w tym zakresie nazwano w skardze "brakiem wyłączenia", gdyż jeżeli pewne zagadnienie nie zostanie "wyłączone" spod zakresu działania danej normy, to jest ono nim objęte. Nie jest więc zasadny zarzut, że organ odmawiając wydania zaświadczenia działał bez podstawy prawnej. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia stanowił § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. W toku postępowania organ dążył do wydania zaświadczenia zgodnego z rzeczywistymi okolicznościami sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że nie mogą mieć miejsca przypadki dokonywania nadinterpretacji i stosowania wykładni rozszerzającej tylko w tym celu, aby wydać zaświadczenie o treści odpowiadającej żądaniu strony. Zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, a zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsprzeczny z tych dokumentów.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
2. Sąd na wstępie zauważa, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowaniem, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Należy też wyjaśnić, że Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).
3. Skarga oceniana w świetle ww. kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy ww. postanowienie Szefa ABW z [...] września 2023r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia za okres [...] listopada 2017r. do [...] sierpnia 2018r. - w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - nie naruszało prawa w stopniu pozwalającym na jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.).
Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Stosownie natomiast do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.).
Warto też podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.
Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę. Przy ustalaniu treści zaświadczenia bierze się pod uwagę okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych. Organ wyjaśnia zatem jedynie czy dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustala, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Analogiczne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014r. sygn. akt I OSK 1518/12 (LEX nr 1452122).
Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 1403/17, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności nie wydaje się zaświadczenia, jeżeli żądanie strony dotyczy kwestii spornej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020r. sygn. akt I OSK 457/19, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd, mając powyższe na uwadze, stwierdza, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to brak tych danych uniemożliwia organowi administracyjnemu – Szefowi ABW - wdanie żądanego przez Skarżącego zaświadczenia.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.z.e.f. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 22 listopada 2017r. do 31 grudnia 2018r. emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
Ustawodawca, przyznając funkcjonariuszom w ww. przepisie uprawnienie do podwyższenia emerytury w związku m.in. ze zwalczaniem terroryzmu, zawarł w art. 15 ust. 6 u.z.e.f. delegację do wydania rozporządzenia, określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydano ww. Rozporządzenie.
Przepis § 2 pkt 2 Rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 22 listopada 2017r. do 31 grudnia 2018r., stanowił, że Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Warto też wskazać, że obecnie obowiązujący przepis § 2, na który powoływał się Szef ABW w zaskarżonym i poprzedzającym go postanowieniu, zawiera ust. 1 i 2 oraz poszczególne punkty. Z § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w obecnym brzmieniu wynika, że emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Sąd zauważa w związku z tym, że obecne brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b Rozporządzenia jest tożsame z poprzednim § 2 pkt 2 lit. a i b Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w okresie od 22 listopada 2017r. do 31 grudnia 2018r., które należało stosować w sprawie - w tym znaczeniu, że w istocie § 2 obligował i nadal obliguje do spełnienia tych samych kryteriów, które uprawniają do przyznania świadczenia emerytalnego w zwiększonej wysokości – nabył uprawnienia i kwalifikacje oraz brał udział w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań oraz czy pełnił służbę w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Istotą ww. przepisu jest bowiem możliwość podwyższenia emerytury policyjnej o 2% podstawy wymiaru, jeżeli funkcjonariusz pełnił służbę w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełnia łącznie ww. warunki wskazane w ww. przepisach.
Zdaniem Sądu zmiana redakcyjna ww. przepisu Rozporządzenia i nieprawidłowe powołanie w wydanych w sprawie przez Szefa ABW ww. postanowieniach § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. Rozporządzenia, zamiast § 2 pkt 2 lit. a i b Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w okresie od 22 listopada 2017r. do 31 grudnia 2018r., nie uzasadniała uchylenia ww. postanowień. Zarówno treść § 2 pkt 2 ww. Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w okresie od 22 listopada 2017r. do 31 grudnia 2018r. oraz § 2 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia w obecnym brzmieniu była bowiem zasadniczo tożsama. W obu przypadkach należało ustalić przed wydaniem zaświadczenia, czy wnioskodawca nabył uprawnienia i kwalifikacje oraz brał udział w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań oraz czy pełnił służbę w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Przesłanki te zostały w sprawie ustalone przez Szefa ABW przed wydaniem ww. postanowień z [...] września 2023r. oraz z [...] grudnia 2023r., na podstawie posiadanych danych. Tym samym należało przyjąć, że wadliwość procesowa ww. postanowień nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro z akt nie wynikało, że Skarżący w ww. okresie brał udział w działaniach bądź szkoleniach, które mogłyby zostać poddane dalszej ocenie w celu wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury, na podstawie § 2 pkt 2 Rozporządzenia, to Szef ABW nie miał przesłanek do uwzględnienia wniosku Skarżącego i wydania zaświadczenie, zgodnie z ww. żądaniem dotyczącym ww. okresu od [...] listopada 2017r. do [...] grudnia 2018r.
W sprawie nie doszło zatem do naruszenia w sposób istotny przepisów prawa wskazanych w skardze. Szef ABW przeprowadził bowiem, stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. przed wydaniem ww. postanowień z [...] września 2023r. oraz z [...] grudnia 2023r. wyczerpującą kwerendę i analizę dostępnych materiałów. Wyniki tej analizy doprowadziły organ do trafnego wniosku, że w związku z przebywaniem przez Skarżącego w ww. okresie (od [...] listopada 2017r. do [...] grudnia 2018r.) na zwolnieniu lekarskim brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Powyższej oceny nie może zmienić powołany w skardze wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2019r., sygn. akt [...] oraz wyrok Sądu Apelacyjnego z [...] lutego 2021r. sygn. akt [...]. Orzeczenia te zapadły w sprawie indywidualnej, a z treści przywołanych w uzasadnieniu skargi wynika, że w stanie faktycznym tamtej sprawy wydano zaświadczenia, co nie miało miejsce w postępowaniu przed Szefem ABW w rozpoznawanej sprawie.
Warto też wskazać, że Sądy administracyjne w wielu sprawach, w których funkcjonariusze różnych służb przebywali na zwolnieniach lekarskich, przyjmowały, że w postępowaniu prowadzonym w związku z żądaniem wydania zaświadczenia, nie rozstrzyga się w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku, czy uprawnieniu jednostki. Istota zaświadczenia tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019r. sygn. akt I OSK 1537/17, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracyjne powinny więc dokonywać wyczerpujących ustaleń na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji organów (por. np. wyroki WSA w Warszawie z: 13 stycznia 2022r. sygn. akt II SA/Wa 3491/21; 1 lutego 2023r. sygn. akt II SA/Wa 1759/22; - dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd poglądy te podziela i uznaje za własne, a ponadto wskazuje, w rozpoznawanej sprawie Szef ABW w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na mocy art. 218 § 2 k.p.a., dążył do wydania zaświadczenia zgodnego z rzeczywistymi okolicznościami sprawy, a ponadto odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści w ww. okresie od [...] listopada 2017r. do [...] grudnia 2018r. prawidłowo przyjął, że niemożliwe było jego wydanie. Skoro na podstawie dostępnych dokumentów, w tym zaświadczeń lekarskich, niemożliwe było stwierdzenie przez organ administracyjny, że Skarżący brał udział w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia – przesłanka niezbędna w świetle § 2 pkt 2 ww. Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie od 22 listopada 2017r. do 31 grudnia 2018r., jak również w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia w obecnym brzmieniu – to odmowę wydanie zaświadczenia za ten okres należało uznać za prawidłową, choć organ omyłkowo powołał się na § 2 ust. 1 pkt 2 ww. Rozporządzenia w obecnie obowiązującym. Za nietrafne w świetle powyższego Sąd uznał zarzuty skargi. Skoro Szef ABW w postępowaniu wyjaśniającym, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie odnalazł dokumentów i danych świadczących o tym, że Skarżący wypełniał przesłanki wynikające z ww. Rozporządzenia, to nie miał podstaw, aby wydać zaświadczenie o żądanej przez Skarżącego treści, a dotyczące podanego wyżej okresu.
4. Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.