II SA/Wa 1197/23

II SA/Wa 1197/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Kinga Krysik, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Związku Zawodowego Pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Rzecznika Praw Obywatelskich nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawny:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. (data wpływu do organu – 10 lutego 2023 r.) Związek Zawodowy Pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich (zwany dalej: RPO, organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej:
1. jaka była całkowita wysokość kwoty przeznaczonej w 2022 r. na nagrody dla pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich;
2. jaka była całkowita kwota przyznanych w 2022 r. nagród indywidualnych dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę;
3. ile nagród indywidualnych dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę zostało przyznanych w 2022 r.;
4. ilu osobom zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę w
2022 r.;
5. ile osób otrzymało w 2022 r. nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę jeden raz, ile dwa i więcej razy;
6. jaka była najwyższa i najniższa nagroda indywidualna dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę;
7. ile osób otrzymało nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Biura (zespołach, biurach pełnomocników terenowych RPO, wydziałach pozostających poza strukturami zespołów i biur terenowych jak również w poszczególnych wydziałach wchodzących w skład Biura Dyrektora Generalnego);
8. ile osób pozostających poza strukturami wskazanych w punkcie 7 jednostek organizacyjnych otrzymało nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę;
9. ilu osobom zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę na wniosek kierujących poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi Biura RPO;
10. ile nagród indywidualnych dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę zostało przyznanych dla: Rzecznika Praw Obywatelskich, Zastępców Rzecznika Praw Obywatelskich, Dyrektora Generalnego, Dyrektorów Zespołów, Pełnomocników Terenowych, Głównych Koordynatorów, Pełnomocnika ds. Ochrony Informacji Niejawnych, Inspektora Ochrony Danych, Inspektora ds. BHP oraz podległych RPO Naczelników Wydziałów; jaka kwota łącznie została przeznaczona na te nagrody.
Ponadto Związek wniósł o przedstawienie pełnej imiennej listy osób, którym zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania, wysokościami przyznanych nagród oraz wskazaniem, czy nagroda została przyznana na wniosek kierującego jednostką organizacyjną Biura RPO,czy też w innym trybie.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek RPO pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. poinformował Związek o uwzględnieniu w części wniosku w zakresie, w którym wnioskodawca wnosił o podanie imiennej listy osób, którym zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura RPO, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania, wysokościami przyznanych nagród oraz wskazaniem, czy nagroda została przyznana na wniosek kierującego jednostką organizacyjną Biura czy też w innym trybie, a byli oni osobami pełniącymi funkcję publiczną uznając, iż zakres tych danych odpowiada definicji informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Rzecznika Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r .poz. 2000 z późn. zm.) - dalej u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 i 2 i art. 107 § 1-3 K.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej podania imiennej listy osób, którym zostały przyznane nagrody indywidualne dla pracowników wykazujących się szczególnym działaniem na rzecz Biura, szczególnymi osiągnięciami zawodowymi lub szczególnym zaangażowaniem w pracę wraz z indywidualnymi uzasadnieniami ich przyznania, wysokościami przyznanych nagród oraz wskazaniem, czy nagroda została przyznana na wniosek kierującego jednostką organizacyjną Biura czy też w innym trybie, a nie są oni osobami pełniącymi funkcję publiczną z uwagi na ochronę prywatności tychże osób.
W uzasadnieniu decyzji przytaczając treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. organ podniósł, iż w sprawie bezspornym pozostaje, że każda z osób wymienionych na udostępnionej Związkowi liście w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. jest osobą pełniącą funkcję publiczną bowiem w ramach struktury urzędu Biura wykonuje ona co najmniej jeden z następujących zakresów czynności tj.: rozpoznaje wnioski lub podpisuje z upoważnienia RPO pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności lub pełni funkcję mającą związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym w tym zarządzaniem majątkiem, zatrudnianiem pracowników, czy zawieraniem umów cywilnoprawnych lub jej funkcja ma związek z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub wykonuje powierzone zadania i przez to uzyskuje znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub jej działania łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.
Jednocześnie organ zauważył, iż pozostałe niewymienione na wskazanej liście osoby, nie są osobami pełniącymi funkcję publiczną bowiem żadna z tych osób nie rozpoznaje wniosków i nie podpisuje z upoważnienia organu pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do RPO o ochronę ich praw i wolności, nie pełni funkcji mającej związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym w tym zarządzaniem majątkiem, zatrudnianiem pracowników, czy zawieraniem umów cywilnoprawnych, jej funkcja nie ma związku z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub nie ma ona wpływu na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub nie podejmuje działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób ani jej działania nie łączą się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Osoby te zatrudnione są na następujących stanowiskach (katalog zamknięty): głównego specjalisty w Biurze Dyrektora Generalnego, głównego specjalisty w Wydziale ds. Współpracy Międzynarodowej, głównego specjalisty w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, głównego specjalisty administracyjnego w Biurze Dyrektora Generalnego, specjalisty administracyjnego w Biurze Dyrektora Generalnego, intendenta w Biurze Dyrektora Generalnego, starszego referenta w Biurze Dyrektora Generalnego, starszego referenta w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, starszego referenta w Zespole ds. Prezydialnych i Zrównoważonego Rozwoju, starszego radcy w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, starszego radcy w Biurze Dyrektora Generalnego, starszego radcy w Zespole ds. Prezydialnych i Zrównoważonego Rozwoju, starszego radcy w Centrum Projektów Społecznych, starszego radcy administracyjnego w Biurze Dyrektora Generalnego, starszego specjalisty w Biurze Pełnomocnika Terenowego RPO w [...], starszego specjalisty w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, starszego specjalisty w Biurze Dyrektora Generalnego, kierowcy w Biurze Dyrektora Generalnego, sekretarza w Biurze Dyrektora Generalnego, specjalisty w Biurze Dyrektora Generalnego, specjalisty w Centrum Projektów Społecznych, specjalisty w Zespole Prawa Administracyjnego i Gospodarczego, specjalisty w Wydziale Współpracy Międzynarodowej, radcy w Biurze Dyrektora Generalnego, radcy w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, starszego sekretarza w Zespole ds. Wykonywania Kar, asystenta Rzecznika w Biurze Dyrektora Generalnego, informatyka w Biurze Dyrektora Generalnego, kierownika w Biurze Dyrektora Generalnego, specjalisty archiwisty w Biurze Dyrektora Generalnego, starszego intendenta w Biurze Dyrektora Generalnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ zaznaczył, że istotnym w omawianej materii jest także to, iż miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni funkcję publiczną, czy też nie, jest nie sama nazwa stanowiska, które ta osoba zajmuje ale zakres czynności (ich katalog), które na tym stanowisku faktycznie realizuje.
Organ podkreślił, że z opisów zakresu czynności (obowiązków), których wykonywanie wiąże się z zajmowaniem przywołanych wyżej stanowisk w żaden sposób nie wynika, iż którakolwiek z osób piastujących te stanowiska rozpoznaje wnioski lub podpisuje z upoważnienia RPO pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do organu o ochronę ich praw i wolności lub podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów lub jej funkcja ma związek z zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Żadnej z tych osób nie przysługuje jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej. Osoby te nie pełnią też funkcji mającej związek z zarządzaniem (dysponowaniem) mieniem publicznym w tym zarządzaniem majątkiem, zatrudnianiem pracowników, czy zawieraniem umów cywilnoprawnych. Wyżej przywołane stanowiska mają charakter wyłącznie usługowy lub techniczny.
Organ podkreślił, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przesłankę prywatności osoby fizycznej należy natomiast powiązać z konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności uregulowanym w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza wprawdzie jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych, nie oznacza to jednak, że na gruncie u.d.i.p. relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i przepisów RODO.
W ocenie organu żadna z osób, która otrzymała indywidualną nagrodę, a nie została wymieniona na liście udostępnionej Związkowi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Informacje te nie mogły być więc udostępnione w drodze czynności materialno-technicznej, tym samym wniosek w części, w której wnioskodawca domagał się udostępnienia tych danych powinien być załatwiony przez wydanie decyzji administracyjnej odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Związek Zawodowy Pracowników Biura RPO wniósł o przeprowadzenie w trakcie ponownego jej rozpatrzenia dowodu z dokumentów w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków pracowników, którzy otrzymali wskazane nagrody i nie zostali wymienieni w zestawieniu przekazanym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r.
W ocenie Związku uzasadnienie zaskarżonej decyzji wywołuje szereg wątpliwości. Organ uznając, że osoby zajmujące ww. stanowiska nie pełnią funkcji publicznych, ograniczył się tylko do powołania w decyzji odmownej na opisy zakresu czynności (obowiązków) tych stanowisk. W aktach sprawy brakuje natomiast dowodu z przeprowadzonej analizy zakresu czynności (obowiązków) tych stanowisk. Zadania władzy publicznej to natomiast nie tylko wypełnianie funkcji w ramach imperium, czyli wykonywania władztwa publicznego, ale także w ramach dominium, czyli zarządzania mieniem publicznym. Nie można zatem ograniczać informacji publicznej do osób podpisujących pisma, czy wypowiadających stanowiska w imieniu piastuna organu. Są nimi wszystkie osoby mające czynny udział w podejmowaniu merytorycznych rozstrzygnięć, czy przygotowywaniu merytorycznych stanowisk dotyczących całej działalności instytucji publicznej, w tym także zamówień publicznych, czy umów cywilnoprawnych. Informacja o wydatkowaniu środków publicznych na rzecz takich osób jest informacją publiczną, gdyż "ponad wszelką wątpliwość informacja o wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty wykonujące zadania publiczne jest informację publiczna, ponieważ jest informację o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Ponadto, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nawet jeżeli organ uznaje, iż osoby otrzymujące nagrody objęte wnioskowaną informacją nie są osobami, które pełnią funkcję publiczne, to zanim udzieli im ochrony ich prywatności, powinien w pierwszej kolejności wystąpić do nich z wnioskiem o wskazanie, czy chcą taką ochroną przed udostępnieniem Związkowi informacji o otrzymanych przez nich nagrodach być objęci. Z orzecznictwa wynika bowiem, że podmiot, do którego zostanie skierowane żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej sfery wynagrodzeń, które wypłaca się lub wypłacono swoim pracownikom, w tym z tytułu nagród, nie może niejako "z urzędu" podejmować się ochrony prywatności tych pracowników. W tym celu wydaje się zasadne przedstawienie pracownikom informacji o treści złożonego wniosku oraz wskazanie, czy chcą zostać objęci ochroną ze względu na prywatność w odniesieniu do informacji żądanych w przedmiotowym wniosku.
Końcowo Związek zauważył, że kwestia kto i na jakiej zasadzie jest uprawniony do otrzymywania nagrody jest informacją, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263). Bez posiadania takich informacji Związek nie może ocenić sposobu wynagradzania pracowników przez pracodawcę, a w konsekwencji merytorycznie i w oparciu o dane uzgodnić podziału środków na fundusz nagród. Wiedza o osobach, a w konsekwencji o stanowiskach i obowiązkach osób otrzymujących nagrody przydzielane na zasadzie dyskrecjonalnej, jest potrzebna do wypracowania przez Związek stanowiska w przedmiocie wielkości środków przeznaczanych na takie nagrody i jego udziału w proporcji całości środków.
Rzecznik Praw Obywatelskich, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej". Przepis art. 5 u.d.i.p. w ust. 2 stanowi jednak, że prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, za wyjątkiem informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonywania. W Konstytucji odpowiada temu art. 61 ust. 3, w myśl którego ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić m.in. ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Z kolei art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. Jak trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. w OTK-A 2006/3/30) - prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż jego granice wyznaczone są przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego.
Z przywołanych wyżej powodów, prawo do informacji publicznej w przypadku pracowników zatrudnionych w organie władzy publicznej, ale którzy nie pełnią jednak funkcji publicznych, będzie podlegać ograniczeniu właśnie ze względu na zasadę ochrony ich prywatności. Do tej kategorii pracowników należą osoby zatrudnione na stanowiskach o charakterze technicznym lub usługowym, np. serwis techniczny i informatyczny, pracownicy sekretariatów i ochrony, portierzy, kierowcy, osoby sprzątające itp. W przeciwieństwie do osób pełniących funkcje publiczne, pracownicy szeroko rozumianej obsługi organu (urzędu) nie zajmują stanowisk kierowniczych, czy decyzyjnych sensu stricto wiążących się z podpisywaniem wszelkiego rodzaju aktów administracyjnych oraz innych pism urzędowych i wystąpień kierowanych na zewnątrz organu, ani nawet nie przygotowują ich projektów i nie rozpatrują spraw wniesionych do RPO. W związku z tym nie mają oni także istotnego i indywidualnego wpływu na funkcjonowanie instytucji, w tym w zakresie zarządzania mieniem, decydowania o zamówieniach publicznych, zawierania umów cywilnoprawnych, czy zatrudniania nowych pracowników.
W konsekwencji organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r., że w zakresie imiennej listy tych pracowników, którym zostały przyznane nagrody indywidualne, a którzy nie pełnią jednak funkcji publicznych, informacja ich dotycząca nie mogła być udostępniona, ze względu na ochronę ich prywatności. W przypadku tej kategorii pracowników prawo dostępu do informacji publicznej podlegało koniecznemu ograniczeniu przewidzianemu w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni czy też nie pełni funkcji publicznej - jest nie tylko nazwa stanowiska, ale zakres czynności, które na tym stanowisku faktycznie się realizuje. Niemniej nie ulega wątpliwości, że w przypadku części stanowisk, takich jak np.: kierowca, strażnik, asystent, sekretarz, intendent, itp. - brak wykonywania przez nich funkcji publicznych jest raczej oczywisty, a szczegółowa analiza ich zakresów czynności jest tym samym zbędna.
Odnosząc się do argumentu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego braku wystąpienia przez organ do pracowników niepełniących funkcji publicznych, czy rezygnują oni z prawa do ochrony prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., RPO zauważył, że wystąpienie przez pracodawcę do pracownika z takim żądaniem i oczekiwanie odpowiedzi niewątpliwie wkracza w materię relacji pracodawca – pracownik normowaną przez Kodeks pracy, w której brak jest jednak regulacji dla takiego trybu postępowania. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że prawo nie przewiduje procedury umożliwiającej pozyskanie oświadczenia osoby fizycznej o rezygnacji z przysługującego jej prawa do prywatności. W szczególności przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ zobowiązany do udostępnienia informacji obowiązku dążenia do uzyskania takiej rezygnacji, co sprowadzałoby się do obowiązku każdorazowego kontaktowania się z osobami fizycznymi w przypadku wniosku obejmującego informacje ze sfery ich prywatności, natomiast w przypadku braku takiego oświadczenia pracownika istnieje domniemanie, że osoba ta zamierza chronić swoją prywatność. Ponadto, wymaganie od organu, aby samodzielnie pozyskiwał oświadczenia dotyczące rezygnacji z prawa do ochrony prywatności, zwłaszcza w jednostkach zatrudniających po kilkuset pracowników, może w praktyce okazać się dość trudne i czasochłonne, a przecież ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje stosunkowo krótki termin na udzielenie odpowiedzi.
Odnosząc się natomiast do argumentu Związku, że kwestia kto i na jakiej zasadzie jest uprawniony do otrzymania nagrody jest informacją, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych organ podniósł, że w wydanym na tle tego przepisu wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt III AUa 2078/13, stwierdzono, że: "Informacja «o zasadach wynagradzania» z natury rzeczy musi zawierać pewien stopień ogólności, jest więc czymś innym niż informacja o wysokości wynagrodzenia indywidualnego pracownika. Krótko mówiąc, dla realizacji ustawowych i statutowych zadań związku zawodowego wystarczające jest pozyskanie informacji przetworzonych w postaci danych statystycznych dotyczących zasad wynagradzania poszczególnych grup pracowników" (LEX nr 1493722). Ponadto Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., sygn. akt I PZP 28/93, przyjął, że: "1. Zawarte w art. 8, 23 ust. 1 i art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych [...] uprawnienie do kontrolowania przez związki zawodowe przestrzegania prawa pracy oznacza także uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników; nie oznacza natomiast uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody; 2. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego" (publ. w OSNC 1994/1/2). W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że "informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego, indywidualnie określonego pracownika nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej ani w zakresie ochrony interesów grupowych, ani indywidualnych; wystarczająca więc jest w tym przedmiocie «informacja o zasadach wynagradzania»".
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek Zawodowy Pracowników Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nieznajdującą uzasadnienia w wartościach takich jak ochrona wolności i praw innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nieznajdującej uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnoszącej się do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez jego błędne zastosowanie do osób, co do których nie wykazano braku pełnienia przez nich funkcji publicznych;
3. art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, tj. nierozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w pełnym zakresie odnoszącym się do pracowników Biura RPO pełniących funkcje publiczne, uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, brak przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do konkretnych zakresów obowiązków pracowniczych wykluczających pełnienie przez osoby objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2023 r. funkcji publicznych.
W uzasadnieniu skargi Związek podkreślił, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, tj. ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa oraz mieścić się w granicach proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń, o których stanowi art. 31 ust. Konstytucji. Powyższa argumentacja jednoznacznie wskazuje, iż jawność życia publicznego i będące odzwierciedleniem tej zasady prawo do informacji publicznej stanowią zasadę, a wszelkie jej ograniczenia stanowią wyjątki podlegające zacieśniającej wykładni przepisów prawa. Z tego względu skoro w zaskarżonych decyzjach RPO odmówił w części podania wnioskowanej informacji publicznej ze względu na przesłankę ochrony prywatności osób fizycznych, to powinien jednoznacznie wykazać, iż osoby o których informacja nie została udzielona nie pełnią funkcji publicznych. Tymczasem w zaskarżonych decyzjach organ przytaczając szeroką definicję pracowników Biura RPO pełniących funkcję publiczną nie odnosi jej do zakresów obowiązków osób, o których nagrodach informacji nie udzielił. Organ w decyzji wskazał, iż żadnej z tych osób nie przysługuje jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej, co w świetle samych nazw stanowisk takich jak główny specjalista w Biurze Dyrektora Generalnego, główny specjalisty w Wydziale ds. Współpracy Międzynarodowej, główny specjalista w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, główny specjalista administracyjny w Biurze Dyrektora Generalnego, starszego specjalisty w Zespole Kontaktów z Mediami i Komunikacji Społecznej, starszego specjalisty w Biurze Dyrektora Generalnego, specjalisty administracyjnego w Biurze Dyrektora Generalnego, budzi istotne wątpliwości. W ocenie skarżącego nie sposób jest przyjąć, iż osoby pełniące funkcje głównych specjalistów, starszych specjalistów, czy specjalistów nie mają żadnej kompetencji decyzyjnej w zakresie wskazywanej przez organ definicji funkcji publicznej, takiej jak rozpoznawanie wniosków lub podpisywanie z upoważnienia RPO pism kierowanych do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do organu o ochronę ich praw i wolności lub podejmowanie działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowywanie decyzji dotyczących innych podmiotów lub ich funkcja ma związek z zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez RPO lub uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. O ile można się zgodzić ze stanowiskiem organu, iż stanowiska kierowcy, strażnika, asystenta, sekretarza, czy intendenta co do zasady mają charakter usługowy i nie wiążą się z reguły z wykonywaniem funkcji publicznych, co może uzasadniać stanowisko, iż "szczegółowa analiza ich zakresów czynności jest tym samym zbędna", to taka analiza wydaje się konieczna w odniesieniu do stanowisk specjalistów, a tym bardziej głównych specjalistów, które ze swej istoty mają charakter samodzielny. Organ w uzasadnieniu obu decyzji całkowicie zaś pominął przytoczenie jakichkolwiek konkretnych informacji odnoszących się do zakresów obowiązków osób zajmujących te stanowiska pomimo, iż to odmawiający udzielenia informacji publicznej w oparciu o stanowiącą wyjątek od reguły przesłankę ochrony prywatności ma obowiązek wykazania jej zaistnienia. Nie można uznać za wykazanie istnienia tej przesłanki samego wskazania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r., iż "Z opisów zakresu czynności (obowiązków), których wykonywanie wiąże się z zajmowaniem przywołanych stanowisk (...) nie wynika, iż którakolwiek z osób piastujących te stanowiska rozpoznaje wnioski lub podpisuje z upoważnienia Rzecznika Praw Obywatelskich pisma kierowane do obywateli w sprawach, w których zwrócili się oni do Rzecznika Praw Obywatelskich o ochronę ich praw i wolności lub podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowuje decyzje dotyczące innych podmiotów lub jej funkcja ma związek z zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez Rzecznika Praw Obywatelskich lub uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym. Żadnej z tych osób nie przysługuje jakikolwiek zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej."
Z tego względu we wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku Związek wniósł o przeprowadzenie w toku postępowania administracyjnego dowodu ze zanonimizowanych zakresów obowiązków pracowników Biura RPO, o których nagrodach nie udzielono Związkowi informacji. Organ rozpoznający sprawę takiego dowodu jednak nie przeprowadził, gdyż brak jest jakichkolwiek dokumentów odnoszących do niego się w aktach sprawy. Zaniechanie przeprowadzenia takiego dowodu jest niezgodne z wytycznymi wypracowanymi w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym "prawidłowa ocena, czy dana osoba pełni funkcje publiczna wymaga każdorazowej analizy zakresu obowiązków każdego konkretnego pracownika, pod względem oceny wykonywanej przez niego pracy a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej (tak wyrok NSA z 11.08.2020 r., I OSK 185/20, LEX nr 3044291)", a w przypadku jego przeprowadzenia, ale pominięcia załączenia go do akt postępowania - z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu sądu administracyjnego wydanym w analogicznej sprawie ze skargi Związku na decyzję RPO o częściowej odmowie udzielenia informacji o nagrodach za rok 2020.
W przedmiotowej sprawie organ rozpoznający wniosek Związku takiej analizy, pomimo jej deklarowania w rzeczywistości nie przeprowadził, a z pewnością nie opisał jej właściwie w uzasadnieniu decyzji. Z tego względu należy uznać iż naruszył on art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę udzielenia informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne nieznajdującą uzasadnienia w wartościach takich jak ochrona wolności i praw innych osób, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nieznajdującej uzasadnienia w zasadzie proporcjonalności sformułowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnoszącej się do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. W ocenie Związku, organ błędnie zastosował także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, do osób, co do których nie wykazano braku pełnienia przez nich funkcji publicznych. Możliwość zastosowania tego przepisu wymaga bowiem dokonania analizy obowiązków każdego pracownika, którego obowiązków nie można ograniczyć wyłącznie do funkcji usługowych. Wobec braku dowodów przeprowadzenia takiej analizy oczywistym jest naruszenie tego przepisu poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej stosunku do osób pełniących funkcje publiczną.
Na poparcie swojego stanowiska Związek powołał się na wyrok WSA w Warszawie wydany w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1070/22, w którym Sąd stwierdził, iż ochrony prywatności osób fizycznych nie można domniemywać. Z tego względu organ chcący się na nią powołać powinien wystąpić do pracowników z zapytaniem, czy chcą oni aby objąć ich tą ochroną. W oczywisty sposób nie może o to wystąpić Związek wnoszący o udzielenie informacji publicznej, gdyż nie ma wiedzy, kto z pracowników Biura RPO otrzymał nagrody. Podnoszona przez organ pracochłonność tej procedury nie może być natomiast argumentem przemawiającym za ograniczeniem konstytucyjnie chronionej zasady jawności życia publicznego i prawa do uzyskania informacji publicznej. Ponadto ustawa o informacji publicznej przewiduje możliwość przedłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej w przypadki konieczności przetworzenia żądanej informacji, czy konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Nadto procedura występowania o zgodę pracownika na udzielenie informacji publicznej ma zastosowanie tylko do pracowników nie pełniących funkcji publicznych, co wobec szerokiej definicji funkcji publicznej w Biurze RPO oznacza, iż zasadność jej zastosowania wystąpi w jedynie ograniczonej, niewielkiej liczbie przypadków.
Odnosząc się natomiast do argumentacji organu dotyczącej braku podstawy prawnej do przekazywania informacji o indywidualnej wysokości wynagrodzeń pracowniczych Związek wskazał, iż w przypadku przyjęcia takiej wykładni przepisów ustawy organ powinien chociaż przekazać wnioskodawcy informację o nagrodzonych osobach i uzasadnieniach przyznania im tych nagród. Organ tego jednak nie zrobił, co zmusiło Związek do wystąpienia o udzielenie takiej informacji w trybie ustawy o informacji publicznej.
Związek wskazał nadto, iż zarówno brak rozpoznania wniosku dowodowego, jak i ewentualne jego niezałączenie do akt postępowania przesądza, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu stronom. Organ administracji prowadzący postępowanie powinien umożliwić stronom aktywne uczestnictwo w postępowaniu, tj. m.in. umożliwić im dostęp do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłaszanie dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadamiać o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów (art. 79 § 1 K.p.a.), umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). W toku ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie organ nie dopełnił ww. obowiązku. Ze względu na to, iż dowód z dokumentów w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków pracowników, którzy otrzymali nagrody indywidualne w 2023 r., a nie zostali wskazani we piśmie organu z dnia [...] kwietnia 2023 r. jest kluczowy dla rozpoznania sprawy, to właśnie możność zapoznania się z tym dowodem i sformułowania uwag do niego się odnoszących była podstawowym uprawnieniem wchodzącym w zakres czynnego udziału strony w postępowaniu. Odniesienie się przez Związek do zakresów obowiązków pracowniczych miałoby w oczywisty sposób wpływ na sposób rozpoznawania sprawy, prowadząc o ile nie do zmiany samej decyzji, to na pewno wpływając na treść jej uzasadnienia. Jest to rażące naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., gdyż strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień, a uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w orzecznictwie jest traktowane jako przesłanka uchylenia decyzji.
Rzecznik Praw Obywatelskich w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skargi przeprowadził w niniejszej sprawie zarówno na etapie postępowania w I instancji, jak również na etapie postępowania w II instancji dowód z zanonimizowanych zakresów obowiązków osób, które otrzymały nagrody, a nie były one osobami pełniącymi funkcję publiczną. Jak wynika natomiast z utrwalonego stanowiska doktryny prawa administracyjnego dopuszczenie przez organ dowodu nie wymaga wydania postanowienia w tym zakresie z uwagi na brak obligum proceduralnego w K.p.a. oraz na brak istnienia środka ochrony prawnej w zakresie tego postanowienia. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było koniecznym zawiadomienie Związku o miejscu i terminie przeprowadzenia wskazanego dowodu z uwagi na dyspozycję art. 79 K.p.a., który wprost traktuje o konieczności powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu jedynie ze świadków, biegłych i oględzin. Przepis art. 79 K.p.a. nie dotyczy natomiast dowodu z dokumentu.
Wbrew też twierdzeniom Związku postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone z pełnym zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego. W szczególności organ prowadzący postępowanie umożliwił aktywne uczestnictwo Związkowi w postępowaniu, tj. umożliwił mu dostęp do akt sprawy oraz zgłaszanie dowodów, a także umożliwił wypowiadanie się Związkowi na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Wyrazem tego jest skierowane do strony skarżącej pismo organu z dnia [...] marca 2023 r., w którym Rzecznik wprost poucza stronę o prawie brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także o możliwości wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Związek dwukrotnie korzystał ze wskazanego uprawnienia zaznajamiając się w dniach [...] marca 2023 r. i [...] maja 2023 r. z aktami postępowania.
Konieczność zapoznania strony z materiałem dowodowym po zakończeniu postępowania odwoławczego (odpowiednio postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma natomiast miejsce jedynie wówczas, gdy organ przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe. W niniejszej sprawie takiego przypadku nie było albowiem dowód z dokumentu w postaci zanonimizowanych zakresów obowiązków osób, które otrzymały nagrody, a nie były one osobami pełniącymi funkcję publiczną, przeprowadzony został przez organ już na etapie postępowania w I instancji, a następnie z uwagi na okoliczność, iż wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkuje ponownym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy, także na etapie postępowania w II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem koniecznym zawiadomienie Związku o zapoznaniu z aktami sprawy przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albowiem na etapie postępowania odwoławczego materiał dowodowy nie był rozszerzany o nowe dowody. Ponadto, w doktrynie prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sam fakt naruszenia art. 10 K.p.a. przez organ nie jest, co do zasady, wystarczający do uchylenia decyzji administracyjnej w postępowaniu odwoławczym, czy sądowoadministracyjnym. Aby zarzut taki okazał się skuteczny, strona musi wykazać, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 2023 r., utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2023 r., odmawiającą stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej nagród indywidualnych pracowników ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 7 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Wydając sporne decyzje, Rzecznik Praw Obywatelskich nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim prawidłowo zinterpretował i w konsekwencji właściwie zastosował w sprawie normy prawne wyrażone w przepisach art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji dotyczącej nagród indywidualnych pracowników Biura RPO, którzy nie pełnią funkcji publicznych.
Jednocześnie, Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż - wbrew stanowisku strony skarżącej - Rzecznik Praw Obywatelskich, odmawiając udostępnienia informacji o nagrodach indywidualnych wypłaconych pracownikom Biura RPO niepełniącym funkcji publicznych, nie ograniczył w sposób nadmierny konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że wnioskowana przez Związek informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków, czy też nagród osoby zatrudnionej przez organ państwowy stanowi informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez podmioty publiczne środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia, a także nagrody osób zatrudnionych w tych podmiotach. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach organu państwowego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia, czy też nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej organu. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy Rzecznik Praw Obywatelskich, jako organ państwowy, zobowiązany niewątpliwie do udzielenia informacji publicznej, zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności pracowników Biura RPO, którzy nie pełnią funkcji publicznej.
Nie budzi wątpliwości, że w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna dotyczy nagrody otrzymanej przez konkretnego pracownika wskazanego z imienia i nazwiska, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (por. R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość, red. A. Mednis, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.
Uwzględniając powyższe uwagi, należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach, czy też nagrodach jest różna.
Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności.
W kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył jednak stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15, publ. CBOSA) podkreślając, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W związku z tym za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługują kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1949/19 (publ. CBOSA) wyraził pogląd, iż za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników zajmujących stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów oraz pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe Sąd poddał analizie nadesłane przez organ zakresy obowiązków pracowników Biura RPO odnośnie których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji o przyznanych nagrodach indywidualnych z powołaniem się na ochronę prywatności.
Analiza nadesłanych "zakresów obowiązków" prowadzi do wniosku, że osoby zatrudnione w Biurze RPO odnośnie których wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji o przyznanych nagrodach indywidulanych nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne. Przede wszystkim osoby te nie posiadają kompetencji decyzyjnych w strukturze organizacyjnej Biura RPO. Nie odpowiadają bezpośrednio za realizację zadań publicznych realizowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Nie podejmują też decyzji związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Osoby te wykonują czynności pomocnicze w strukturze Biura RPO o szeroko rozumianym charakterze usługowym, czy też technicznym (np. zajmują się obsługą biurową, informatyczną, obsługą sekretariatu, sprawami stricte administracyjnymi, itp.). Przy czym, jak słusznie podkreślił organ, miarodajnym dla oceny, czy dana osoba pełni, czy też nie pełni funkcji publicznej - jest nie nazwa stanowiska które zajmuje, ale zakres czynności, które na tym stanowisku faktycznie realizuje.
W ocenie Sądu, prawidłowo Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że pracownicy wymienieni w decyzji nie należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, a w konsekwencji podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd nie podziela przy tym stanowiska strony skarżącej, że w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych podmiot zobowiązany ma obowiązek zwracania się z zapytaniem, czy rezygnują oni z przysługującego im prawa do ochrony prywatności w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. Wskazać bowiem należy, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez podmiot zobowiązany z zapytaniem o to, czy osoby, których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14; publ. CBOSA).
Konkludując Sąd stwierdza, że zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rzecznik Praw Obywatelskich, biorąc pod uwagę treść wniosku, prawidłowo uznał, że dostęp do żądanej informacji w zakresie wskazanym w decyzji, podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych.
Nie ma również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a z uwagi na specyfikę postępowania o udostępnienie informacji publicznej, nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Z uwagi na przedmiot tej sprawy zaskarżone rozstrzygniecie oparte zostało prawidłowo na analizie zakresu obowiązków pracowników Biura RPO, w kontekście uregulowań zawartych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.