II SA/Wa 1179/19

II SA/Wa 1179/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2175/21 - Wyrok NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 288
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z (...) marca 2019 r. nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), odmówił wyłączenia stosowania wobec D. R. (dalej: "skarżący") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z (...) grudnia 2017 r. (data wpływu do organu: (...) grudnia 2017 r.) skarżący wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W uzasadnieniu wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg swojej służby, wskazując, że 16 grudnia 1978 r. został przyjęty do służby na stanowisko .... Sekcji Operacyjno-Dochodzeniowej do walki z Przestępczością Gospodarczą Komisariatu Portowego Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w S.. Podczas pełnienia służby był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, wykazującym w pracy wiele chęci i zaangażowania. Z dniem 4 listopada 1983 r. skarżący został słuchaczem Wyższej Szkoły Oficerskiej im. (...) w L.. Po ukończeniu studiów, oddano go do dyspozycji Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w S., gdzie od 1 lipca 1985 r. zajmował stanowisko ... Wydziału V Służby Bezpieczeństwa w ww. urzędzie. Do jego obowiązków należała m.in. ochrona operacyjna obiektów przemysłowych. Z dniem 1 sierpnia 1990 r. skarżący podjął służbę w Policji na stanowisku ... Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego (...) Komendy Rejonowej Policji S. Zadania służbowe realizował w systemie zmianowym, w różnych porach doby i warunkach atmosferycznych. W dniu 31 lipca 1998 r. został zwolniony ze służby w Policji w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej o jego całkowitej niezdolności do służby (przyznano mu II grupę inwalidzką).
Według skarżącego, postępowanie kwalifikacyjne przeprowadzone w 1990 r., otworzyło mu drogę do zatrudnienia w służbach państwa demokratycznego. Oświadczenie wydane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przez organy władzy publicznej, uprawniało skarżącego do traktowania go w taki sam sposób jak pozostałych funkcjonariuszy przyjętych do służby po 1990 r. Obniżając świadczenia emerytalne, państwo nie dotrzymało zobowiązań wobec funkcjonariuszy. Skarżący nigdy nie popadł w konflikt z prawem, swoje obowiązki służbowe wykonywał w sposób nienaruszający praw i godności obywateli. Wzorowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych zostało potwierdzone licznymi wyróżnieniami.
Zdaniem skarżącego, w sprawie znajduje zastosowanie zasada domniemania niewinności, określona w art. 43 ust. 2 Konstytucji RP, natomiast ustawa o zapatrzeniu emerytalnym wprowadza domniemanie winy, co skutkuje ograniczeniem jego praw.
Organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 31 lipca 1998 r. oraz ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.
Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") ostatecznie stwierdził, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w okresie od 4 listopada 1983 r. do 28 lutego 1990 r., tj. 6 lat, 3 miesiące i 27 dni (IPN anulował wydaną wcześniej informację w tym zakresie obejmującą okres 4 lat, 8 miesięcy i 3 dni - od 28 czerwca 1985 r. do 28 lutego 1990 r. i wystawił nową informację). Natomiast całkowity okres służby skarżącego wyniósł 19 lat, 7 miesięcy i 16 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony okres 1 roku, 11 miesięcy i 17 dni zasadniczej służby wojskowej.
Z kopii akt osobowych o sygn. IPN (...), przekazanych przez IPN, - nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.
Według pisma Komendanta Głównego Policji z (...) listopada 2018 r., skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki podczas pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżący wielokrotnie był wyróżniany nagrodami pieniężnymi. W materiałach Policji brak jest informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych czy prowadzonych wobec niego postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Jednocześnie nie stwierdzono dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Analizując przesłanki wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, Minister zaznaczył, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Zgodnie z wykładnią językową, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy słowa "krótkotrwały" to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Dalej organ wskazał, że pojęcie "rzetelności" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).
Z kolei "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".
W ocenie Ministra nie została spełniona pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Okres 6 lat, 3 miesięcy i 27 dni stanowi bowiem ponad 30% całego okresu służby skarżącego (wynoszącego 19 lat, 7 miesięcy i 16 dni) i nie można go uznać za krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, tj. długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym, tj. stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Minister wskazał, iż ponad 6-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Jednocześnie organ nie zakwestionował spełnienia przez skarżącego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Zaznaczył jednak, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie dla życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Minister uznał też, że skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki pełnienia służby - w ocenie Ministra - nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, skutkujących wyłączeniem stosowania ogólnie obowiązujących art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra skarżący zarzucił:
I. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że:
1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, ale również okres życia skarżącego i przyczyny jego odejścia ze służby,
2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a par. 1 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym;
II. obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez:
1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dot. przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem,
2. nieuwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego warunku",
3. nieuwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, że skarżący wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia,
4. ustalenie, iż okres 4 lat, 8 miesięcy i 3 dni pełnienia służy w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty, szczegółowo przedstawiając przebieg swojej służby. Podniósł, iż 14 lipca 1998 r. otrzymał od Wojewody S. odznakę "Gryfa Pomorskiego" w uznaniu zasług dla P.. Natomiast (...) marca 2001 r. skarżący został powołany na rzecznika dyscyplinarnego w Komendzie Miejskiej Policji w S..
Skarżący zakończył służbę w wieku 43 lat ze względu na stan zdrowia. Charakter jego pracy powodował pozostawanie w stanie ciągłego napięcia psychicznego wywołanego sytuacjami stresowymi, co w dużej mierze miało wpływ tak na jego kondycję psychiczną, jak i na samopoczucie.
Zdaniem skarżącego, wykonywana przez okres 4 lat, 8 miesięcy i 3 dni służba na rzecz państwa totalitarnego, zarówno w skali całego życia skarżącego, jak i całkowitego okresu jego służby, stanowi okres krótkotrwały.
Skarżący wskazał, iż organ za niespełnioną uznał także drugą przesłankę, tj. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W tym kontekście skarżący podkreślił, że z akt osobowych (przekazanych przez IPN) nie wynika, aby nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki podczas pełnienia służby po 12 września 1989 r. Rzetelnie wykonywanie przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. potwierdził także Komendant Główny Policji w piśmie z 30 listopada 2018 r.
W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie z całą pewnością zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Skarżący jest wręcz idealnym przykładem, ilustrującym przykładną, wręcz wybitną służbę, o czym świadczy utrata zdrowia.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.
Stosownie do treści art. 15c ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru – za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4 (ust. 1). Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Według art. 22a ust. 1 – ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy (ust. 1). W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do IPN z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).
Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Przesłanki wymienione w wyż. cyt. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem zdyskredytowanie służby pełnionej w różnych, wymienionych w ustawie, cywilnych i wojskowych jednostkach i formacjach, składających się na aparat represji PRL. Jeżeli zatem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki uznania służby za służbę na rzecz totalitarnego państwa potraktować jako samodzielne i alternatywne, to wówczas rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. całkowicie niwelowałoby znaczenie służby uznanej według ustawy za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. W konsekwencji funkcjonariusz, który rzetelnie wykonywałby zadania i obowiązki po 1989 r., wcześniej zaś służył w formacjach wymienionych w art. 13b, byłyby w świetle tej ustawy traktowany na równi z tym, który nigdy w takiej formacji nie służył.
Stanowisko tut. Sądu znajduje potwierdzenie w sprawozdaniu z przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (nr (...)) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr (...)) z (...) grudnia 2016 r. w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że obie określone w art. 8a ust. 1 przesłanki wyłączenia niekorzystnych zasad ustalenia prawa do świadczenia zaopatrzeniowego muszą być spełnione łącznie.
Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.
Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).
Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.
Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni tych pojęć, prawidłowo stosując wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (vide wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Ocenił również wystąpienie zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Organ zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób adekwatny do podjętego rozstrzygnięcia. Wydaną w sprawie decyzję należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.
Biorąc pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 19 lat, 7 miesięcy i 16 dni, z czego okres 6 lat, 3 miesięcy i 27 dni to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, należy podzielić stanowisko Ministra, iż skarżący nie spełnia przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.
Skarżący błędnie podnosi w skardze, że służba na rzecz totalitarnego państwa wynosiła 4 lata, 8 miesięcy i 3 dni. Zaakcentować bowiem należy, iż IPN anulował wydaną wcześniej informację w tym zakresie obejmującą ww. okres i wystawił nową informację wskazującą 6 lat, 3 miesiące i 27 dni jako okres służby na rzecz totalitarnego państwa. W myśl art. 13a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, organ jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzonej przez IPN na wniosek organu emerytalnego. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, informacja ta jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, z tym, że – w myśl art. 13a ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym – do omawianej informacji nie stosuje się przepisów k.p.a.
Wedle Słownika przypomnień Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei Słownik wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" definiuje jako chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu niespełna 20-letniego ogólnego stażu służby ponad 30% pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r. Prawie jedną trzecią okresu całej kariery zawodowej skarżący odbył służąc państwu totalitarnemu, gdzie był przez przełożonych uznany za funkcjonariusza wykazującego wiele chęci, zaangażowania oraz dużo własnej inicjatywy, a także aktywnie uczestniczącego w pracy partyjnej i nieograniczającego się do godzin służbowych. W tym też okresie zdobył brązowe odznaczenia: "W Służbie Narodu" oraz "ZZWOPP". Trudno zatem nie zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przez ten ponad 6-letni okres skarżący dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.
Skarżący nie ma również racji, twierdząc, że Minister podważa spełnienie drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Na stronie 5. decyzji podano: "Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana D. R. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r....)". Odnosząc się do powyższej przesłanki, zaakcentować należy, iż ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona. Organ stwierdził zresztą, jak już wyżej wskazano, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Tym samym nie są trafne zarzuty skargi w zakresie spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Natomiast zgodzić się trzeba ze skarżącym, iż Minister nie przybliżył postawy skarżącego i jego osiągnięć w służbie, choć te okoliczności wskazał jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Jakkolwiek skarżący wykonywał zadania i obowiązki w sposób rzetelny, to okresu pełnionej przez niego służby na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały. Tymczasem obie, wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przesłanki zastosowania bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego muszą być spełnione kumulatywnie (łącznie).
Według Sądu, organ - dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego - dostatecznie wyjaśnił powody, dla których uznał, że służba ta w przypadku skarżącego, stanowiąca ponad 30% całkowitego okresu jego kariery zawodowej, nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.