II SA/Wa 1176/24

II SA/Wa 1176/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 par. 2 i art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. S. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] marca 2024 r., nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, J. S. (dalej: "skarżący") wystąpił do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1. kopii "odpowiednio zanonimizowanej" decyzji administracyjnej Prezesa ARiMR z [...] lutego 2024 r. nr [...] wydanej w sprawie znak [...];
2. kopii "odpowiednio zanonimizowanej" decyzji administracyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: "Dyrektor OR ARiMR") z [...] marca 2023 r. nr [...], wydanej w sprawie znak [...];
3. kopii metryczki sprawy znak [...] obejmującej całe postępowanie, tj. zarówno przed organem drugiej instancji (w sprawie znak [...]), jak też przed organem pierwszej instancji (w sprawie znak [...]).
Jednocześnie skarżący zażądał przesłania kopii ww. dokumentów na podany adres do korespondencji.
Decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] organ, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), art. 5 ust. 2 i art. 17 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), a także art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199 ze zm.), odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes ARiMR zaznaczył, że skarżący wystąpił z wnioskiem o przekazanie zanonimizowanych decyzji administracyjnych (wraz z metrykami spraw) konkretnego beneficjenta ARiMR, nie wskazując przy tym jego danych osobowych. Posługuje się jednak unikatowymi znakami spraw i numerami decyzji, przypisanymi do konkretnej osoby, co może sugerować, iż jest w posiadaniu jej danych osobowych. Dlatego udostępnienie informacji byłoby szkodliwe dla beneficjenta ARiMR, a to z uwagi na naruszenie prywatności wzajemnych powiązań i zobowiązań między nim a ARiMR. Objęte wnioskiem decyzje nie są związane z wypłatą środków publicznych. Ujawnienie nawet w zanonimizowanej formie informacji zawartych w decyzjach spowoduje, że dokumenty te mogą zyskać naturę prawną, tracąc naturę publiczną - informacyjną. Jeżeli skarżący jest stroną postępowania sądowego, to może zwrócić się do Sądu o wystąpienie do ARiMR, w trybie art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.), o przekazanie wnioskowanych danych.
W opisanym wyżej rozstrzygnięciu, które skarżący odebrał 8 kwietnia 2024 r., zawarto pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni albo skargi do tutejszego Sądu w ciągu 30 dni od doręczenia decyzji. W dniu 22 kwietnia 2024 r., czyli w ostatnim dniu 14-dniowego terminu, skarżący złożył osobiście w Urzędzie Miasta B. pismo, adresowane do Prezydenta Miasta B., które 25 kwietnia 2024 r. - zgodnie z jego treścią - zostało przekazane Prezesowi ARiMR jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2024 r.
Decyzją z [...] maja 2024 r. nr [...] organ, w oparciu o art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p., jak również art. 8 ust. 2 ww. ustawy o ARiMR, utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podważył jej legalność, uznając, iż Prezes ARiMR "wstydzi się" ujawnić żądane informacje. Zażądał też zwolnienia od kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 2 września 2024 r., sygn. akt II SPP/Wa 179/24, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Orzeczenie to stało się prawomocne.
W piśmie z 9 lutego 2025 r. zgłosił się pełnomocnik skarżącego z wyboru - adwokat S. M., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa i opłaty od pełnomocnictwa. Podniósł, że organ naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ skarżący nie domagał się uzyskania takiej informacji, która dotyczyłaby prywatności osoby fizycznej, lecz dokonania odpowiedniej anonimizacji decyzji administracyjnych. Ponadto Prezes ARiMR naruszył art. 64 k.p.a., gdyż był obowiązany do wezwania skarżącego do podpisania wniosku informacyjnego, czego nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, bowiem wniosek skarżącego z [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, inicjujący postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji - przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej - nie został podpisany ani własnoręcznie ani elektronicznie. Powyższa okoliczność (tj. brak podpisanego wniosku) czyni przedwczesną merytoryczną ocenę tak wydanej w sprawie decyzji odmownej, jak i argumentacji skargi.
Wedle art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a., z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Na gruncie u.d.i.p. wyodrębnia się dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym co do sformalizowania charakterze.
W momencie wpłynięcia wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy żądana informacja znajduje się w posiadaniu obowiązanego podmiotu, czy informacja ta jest informacją prostą czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwienia wniosku. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi legitymować się interesem faktycznym lub prawnym. Zatem wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi spełniać żadnych szczególnych wymogów formalnych. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi takiego wniosku obejmują jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się z chwilą "przejścia" do drugiego etapu postępowania, a mianowicie, gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. Stwierdzenie podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. Wówczas – na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru podmiotu obowiązanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umorzenie postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (albo podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zamiar skorzystania z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. implikuje zastosowanie przepisów k.p.a. do całego procesu wydawania decyzji, a w tym także do usuwania braków formalnych wniosku wszczynającego postępowanie – w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku - co niewątpliwie miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - wykazuje cechy działania organu z urzędu, a to, w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek, oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1616/17; z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 905/18; z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 3146/23 i z 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 3268/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować przy tym należy, iż obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., niezależnie od tego, czy jest organem władzy publicznej (jak w przedmiotowej sprawie) czy też nie. Wskazuje na to art. 17 ust. 1 u.d.i.p. – "odpowiednie" stosowanie mocą tego przepisu art. 16 u.d.i.p. może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w kwestii tak podstawowej, jak będące warunkiem skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego zachowanie wymogów podania, określonych w art. 63 k.p.a. (w szczególności poprzez jego podpisanie), należy wprost zastosować art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. Nie ma podstaw do uznania, iż podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jeżeli zamierza wydać decyzję administracyjną, jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podanie, które ma zostać rozpatrzone tą decyzją, spełnia warunki określone w art. 63 k.p.a. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Konkludując, procedowanie Prezesa ARiMR na - pozbawiony podpisu - wniosek skarżącego, zakończone wydaniem decyzji z [...] maja 2024 r. (utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] marca 2024 r.), nosi cechy niedopuszczalnego działania z urzędu, skutkującego rozstrzygnięciem obarczonym wadą kwalifikowaną (objętą hipotezą normy prawnej zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.).
Dla porządku tylko odnotować trzeba, że zaskarżona decyzja została też wydana z naruszeniem art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 2 oraz art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ponieważ pismo skarżącego z 22 kwietnia 2024 r. - potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - zostało nadane do właściwego organu 25 kwietnia 2024 r., czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu, który upłynął 22 kwietnia 2024 r. Prezes ARiMR nie dostrzegł tego uchybienia i merytorycznie rozpoznał sprawę w drugiej instancji. Jednakże wzmiankowana wada nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy wobec wydania przez organ decyzji z kwalifikowanym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2024 r. nr [...], o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego - adwokata w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł) tutejszy Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).