II SA/WA 1168/24

II SA/Wa 1168/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Izabela Głowacka-Klimas
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1061
art. 117d ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. art. 8 ust. 2, 10 ust. 1 i 2, 79, 188 pkt 1, 193
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , Protokolant starszy referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem - przywołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), - utrzymano w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] lutego 2024 r. w sprawie odmowy przyznania [...]. SG K. K., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", świadczenia motywacyjnego - określanego dalej "świadczeniem".
W uzasadnieniu skarżonego aktu przywołano następujące okoliczności faktyczne sprawy i prawne jej uwarunkowania:
- Funkcjonariuszowi odmówiono przyznania świadczenia w kwocie 2500 zł miesięcznie - począwszy od 20 lutego 2024 r.,
- wobec skutecznego wniesienia odwołania sprawę rozpatrywano ponownie,
- zgodnie z art. 117d ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 1080 ze zm.,), zwanej dalej "ustawą pragmatyczną", funkcjonariuszowi jest przyznawane świadczenie w wysokości:
- 1500 złotych miesięcznie - po osiągnięciu 25 lat stażu służby lub
- 2500 złotych miesięcznie - przy 28 latach i 6 miesiącach stażu,
- w myśl art. 117d ust. 6 ustawy pragmatycznej, świadczenia nie przyznaje się w przypadku wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania dyscyplinarnego lub karnego albo ukarania karą dyscyplinarną do czasu jej zatarcia, a także w razie skazania go prawomocnym wyrokiem sądu w przypadku warunkowego umorzenia postępowania karnego przez okres roku od daty uprawomocnienia się orzeczenia,
- wedle art. 117d ust. 7 ustawy pragmatycznej, w razie zaistnienia powołanych wyżej okoliczności - po przyznaniu świadczenia – należy wydać niezwłocznie decyzję o ustaniu do niego prawa,
- w tym kontekście dyspozycje art. 117d ust. 6 i 7 ustawy pragmatycznej stanowią normy o charakterze związanym - nie pozostawiono "luzu" decyzyjnego przełożonemu, do którego należy przyznanie świadczenia podległemu funkcjonariuszowi; innymi słowy właściwy przełożony jest związany wskazanym przepisem prawa, co do odmowy przyznania świadczenia lub stwierdzenia ustania doń prawa - po jego przyznaniu - w razie zaistnienia jednej z 4 przesłanek, określonych w art. 117d ust. 6,
- mając to na uwadze zaistniały wobec Funkcjonariusza przesłanki, przemawiające za wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia; wszczęto bowiem wobec niego - postanowieniem nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] września 2022 r. - postępowanie dyscyplinarne,
- z uwagi na zaistnienie długotrwałej przeszkody, uniemożliwiającej prowadzenie postępowania dyscyplinarnego (pozostające w toku postępowanie karne, mające bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu dyscyplinarnym) zawieszono je - z dniem [...] grudnia 2022 r., w oparciu o art. 136bp ust. 1 ustawy pragmatycznej - na mocy postanowienia nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] grudnia 2022 r.,
- w kontekście powyższego, zmaterializowaniu uległa przesłanka, o której mowa w art. 117d ust. 6 pkt 2 ustawy pragmatycznej - uniemożliwiająca przyznanie świadczenia w wysokości 2500 zł, należnego po osiągnięciu stażu służby – o którym mowa w art. 117d ust. 1 pkt 2 danego aktu,
- tym samym organ I. instancji dokonał prawidłowo subsumpcji zaistniałego stanu faktycznego do obowiązującego stanu prawnego; nie zachodzą więc uchybienia w kontekście wypełnienia dyspozycji podstawy materialnoprawnej kwestionowanej decyzji,
- dla rozstrzygnięcia jest bez znaczenia, podnoszony przez Funkcjonariusza, rzekomy brak konstytucyjności przepisów pragmatycznych, dotyczących ustalania prawa do świadczenia motywacyjnego; organy Straży Granicznej (dalej "SG"), w tym również Komendant Główny SG, nie są kompetentne kontrolować konstytucyjność obowiązujących norm prawnych; w świetle art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. poz. 483 ze zm.), wyłączna kompetencja w powyższym zakresie przysługuje Trybunałowi Konstytucyjnemu; do chwili wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie poddawał on badaniu konstytucyjności art. 117d ustawy pragmatycznej,
- wobec Funkcjonariusza wystąpiła ustawowa przesłanka, zobowiązująca właściwego w sprawach osobowych przełożonego do niezwłocznego wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia,
- zaznaczono, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie zasadności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego - tym bardziej rozstrzyganie o winie, w tym postępowaniu (również w toczącym się równolegle postępowaniu karnym); w tym świetle rozstrzygnięciem w ogóle nie naruszono zasady domniemania niewinności - nie rozstrzygnięto zagadnień, dotyczących przypisania winy w postępowaniu dyscyplinarnym,
- w zakresie wpływu postępowania dyscyplinarnego i odmowy przyznania świadczenia lub wydania decyzji o jego ustaniu wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; w uzasadnieniu wyroku z 14 stycznia 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 990/21, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA); wskazał on: "organ nie prowadzi w tym postępowaniu żadnego postępowania wyjaśniającego, na okoliczność ustalenia zasadności postawionych obwinionemu zarzutów dyscyplinarnych. Wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi SG postępowania dyscyplinarnego obliguje go do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia motywacyjnego, a jeżeli postępowanie zostało wszczęte po przyznaniu świadczenia, do wydania decyzji o ustaniu prawa do świadczenia",
- w kontekście powyższego, decyzję w I. instancji wydano bez uchybień, które przemawiałyby za jej uchyleniem.
W skardze zarzucono wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów Konstytucji RP – jej art. 42 ust. 3 oraz art. 2 - poprzez zastosowanie art. 117d ust. 6 pkt 2 ustawy pragmatycznej, w ten sposób, że stanowi on przesłankę negatywną przyznania świadczenia należnego na podstawie art. 117 d ust. 1 danego aktu. Nie jest to zgodne z zasadą domniemania niewinności oraz zasadą demokratycznego państwa prawa.
W szerokim uzasadnieniu rozwinięto powyższy zarzut.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną decyzją prawa nie naruszono.
Trafne jest stanowisko organu administracji, sformułowane w uzasadnieniu skarżonego aktu, gdzie przywołano istotne prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy – w kontekście wystąpienia przesłanki odmowy przyznania Funkcjonariuszowi świadczenia. Z uwagi na uprzednie przytoczenie, ponowne powtarzanie danej argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.
Wobec zarzutu skargi należy dodać jedynie, co następuje.
Co trafnie odnotował organ, badanie zgodności norm rangi ustawowej z Konstytucją RP pozostaje - w świetle art. 188 pkt 1 danego aktu – w wyłącznej kompetencji wyspecjalizowanego sądu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. W wyrażonej natomiast w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP regule stosowania tego aktu wprost zawarto in fine istotne ograniczenie - przez odesłanie do dalszych postanowień danego aktu, a więc także wyrażonego w m.in. art. 188 – gdzie zakreślono wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego. Wskazany art. 8 ust. 2 dotyczy więc przypadków, gdy:
- brzmienie stosownych – zawartych w Konstytucji RP - przepisów pozwala precyzyjnie zrekonstruować zakres praw bądź powinności jednostki, niedeterminowanych w określonym zakresie w ustawach szczególnych, lub
- wola prawodawcy budzi – wobec brzmienia przepisu - istotne wątpliwości (zasada tzw. "prokonstytucyjnej wykładni").
Nie kreuje on natomiast na rzecz sądów (czy także stosujących prawo organów administracji) kompetencji do oceny wszelkich norm szczególnych – także rangi ustawowej - z ogólnymi, wyrażonymi w Konstytucji RP, zasadami – jak przywoływane w skardze: domniemania niewinności czy demokratycznego państwa prawa. Ten trafny pogląd prezentowany jest także w judykaturze (patrz np. postanowienia NSA sygn. akt III OZ 283/21 oraz 370/21, wraz z przywołanymi w ich uzasadnieniach stanowiskami sądów i doktryny – dostępne w CBOSA). Odmienne odczytanie wyrażonych Konstytucją RP zasad ustrojowych wymagałoby zaaprobowania możliwości rozstrzygania spraw indywidualnych w oparciu o ogólnie sformułowane – nierzadko (w kontekście realiów sprawy) pozostające równocześnie w pewnej opozycji - normy konstytucyjne, z pominięciem woli prawodawcy - deklarowanej nawet jednoznacznie w przepisach rangi ustawowej. Prowadziłoby to do naruszenia jednej z podstawowych, stanowionej w części wstępnej Konstytucji RP (rozdział I: "Rzeczpospolita") reguły - trójpodziału władzy - w myśl art. 10 ust. 2. Skutkowałoby też wprost naruszeniem zasady "równowagi" władz – w rozumieniu art. 10 ust. 1 - przez przypisanie sądom (oraz odpowiednio innym, stosującym prawo organom) nieograniczonej w istocie kompetencji do niejako "kreowania" systemu prawnego - wedle rozumienia i ważenia znaczenia poszczególnych zasad konstytucyjnych - w ramach poszczególnych składów orzekających (odpowiednio piastujących funkcje organu osób).
Brak intencji prawodawcy przypisania sądom (w tym administracyjnym) kompetencji dla samodzielnego oceniania zgodności z Konstytucją RP aktów rangi ustawowej potwierdza wprost przyznanie im - bezpośrednio danym aktem - uprawnienia do kierowania stosownych pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego - gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie toczącej się sprawy (tak art. 193).
W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek skorzystania z danej instytucji. W polskim systemie prawnym bowiem ugruntowaną praktyką jest wiązanie określonej sytuacji osób, wykonujących szczególne funkcje publiczne (w tym funkcjonariuszy służb mundurowych), ze znajdowaniem się ich w określonej sytuacji prawnej. Przykładowo wyłącznie wobec wszczęcia postępowania karnego możliwe jest zawieszenie w czynnościach służbowych (tak przepisy pragmatyczne w Policji). Przyjęcie takich rozwiązań nie godzi w zasadę domniemania niewinności, jeżeli przemawiają za tym racjonalne przesłanki (znajduje to oparcie w stosownych wyrażonych Konstytucją RP wartościach) zaś - w razie oczyszczenia z zarzutów - ograniczono wobec zainteresowanych negatywne konsekwencje uprzednich zdarzeń (na etapie postawienia mu zarzutów).
W rozpatrywanej sprawie świadczenie, którego Funkcjonariusz nie uzyskuje ma w istocie - ze swej istoty - zachęcać do pozostania w służbie osoby z dużym doświadczeniem. Potwierdza to sama jego nazwa – "motywacyjne" - oraz warunki przyznawania - po wielu latach służby. Może nie być wolą racjonalnego prawodawcy, aby daną zachętę kierować także do osób, którym postawiono określone zarzuty. Odrębną zaś kwestią - poza granicami rozpoznawanej sprawy - jest, czy - w razie uznania w stosownej formie procesowej zarzutów wobec Funkcjonariusza za bezzasadne (w uzasadnieniu skargi dowodzono, że wiele postępowań dyscyplinarnych, nie kończy się uznaniem za winnego) – jego uprawnienia nie będą ograniczone nadmiernie w porównaniu z osobami, którym bezzasadnych zarzutów nie postawiono. Wykracza to poza przedmiot niniejszej sprawy, która dotyczy samej odmowy przyznania prawa do świadczenia - na dzień, gdy wobec Funkcjonariusza zarzuty postawiono, zaś postępowania prawomocnie nie zakończono.
Sąd nie dopatrzył się więc przesłanek skierowania pytania prawnego - w myśl art. 193 Konstytucji RP. Nie ogranicza praw strony - reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - do wywiedzenia skargi konstytucyjnej - wedle art. 79 wskazanego aktu.
Orzekając w sprawie organ nie naruszył więc przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy uprawnienia do uzyskania świadczenia - w myśl art. 117d ust. 1, wobec wystąpienia przesłanki negatywnej wymienionej w ust. 6 pkt 2 ustawy pragmatycznej. Nie ulubiono też przepisom postępowania, co do powinności właściwego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia - stan faktyczny nie jest w istocie sporny. Zarzuty dotyczyły wyłącznie domniemanej sprzeczności z Konstytucją RP przepisów. statuujących podstawę uzyskania świadczenia - jednej z enumeratywnie wymienionych wprost przez prawodawcę przesłanek negatywnych.
Sąd nie spostrzegł więc - wobec argumentacji skargi ani też z urzędu - wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Skargę więc oddalono.
Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - orzeczono w sentencji.