II SA/Wa 1163/21

II SA/Wa 1163/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Janusz Walawski
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 82/22 - Postanowienie NSA z 2025-02-04
III OSK 1163/21 - Wyrok NSA z 2022-03-23
II SA/Gl 426/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2018-11-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 708
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant st. sekr. sądowy Maryla Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
J. S. wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu; 9 maja 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie stosowany Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.
J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1535/19) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że "organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument, że "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawcę na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń strony.
Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego. Organ nie ocenił bowiem ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.
Organ rozpatrując ponownie wniosek skarżącego zobowiązany jest wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz ustali i wyjaśni w sposób jasny i wyczerpujący wątpliwości, a w szczególności, czy skarżący faktycznie pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Rozstrzygnięcie organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które musi spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a."
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2021r. ponownie odmówił uwzględnienia wniosku.
W uzasadnieniu podniesiono, że z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] czerwca 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 1 rok, 1 miesiąc i 8 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 27 lat, 1 miesiąc i 5 dni. Do wysługi emerytalnej zaliczono również okres zasadniczej służby wojskowej tj. 2 miesiące i 12 dni. Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...] przekazanych pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pan J. S. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r., (znak: [...]) przekazał informację dotyczącą przebiegu służby Pana J. S. . Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że ww. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służbowe. Wnioskującemu wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. Ww. został również odznaczony Brązową i Złotą Odznaką Zasłużony Policjant. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wymienionemu karach dyscyplinarnych, jednocześnie poinformowano, iż w zgromadzonym materiale brak jest innych dokumentów potwierdzających udział Pana J. S. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
W dalszej części organ przywołał art.8a ustawy zaopatrzeniowej i swój sposób jego rozumienia.
Podniesiono, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.
Podniesiono też, iż w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, należy ocenić jako krótkotrwały. Tym samym uznano, że przesłanka stypizowana w art. 8a ust. I pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej została spełniona.
Odnosząc się do analizy przesłanki uwzględnionej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wskazano, iż organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Pana J. S. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby poddawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawcy. Z zebranej dokumentacji wynika, iż Pan J. S. w toku pełnionej służby w Policji posiadał pozytywne opinie służbowe oraz wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz nagrody finansowe. Ww. został również odznaczony Brązową i Złotą Odznaką Zasłużony Policjant. Uwzględniając powyższe wskazano, iż w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka uwzględniona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.
Podkreślono dalej, że analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię kompletnych akt osobowych o sygn. [...]) dowiodła, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu art.8a. Rozpoczęcie służby przez Pana J. S. w Służbie Bezpieczeństwa nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, lecz wynikało z jego inicjatywy oraz chęci podjęcia jej przez samego zaineresowanego. Nadto wskazano, że wnioskodawca w sposób świadomy rozpoczął naukę w Akademii Spraw Wewnętrznych MSW w [...]. Podkreślono również, iż J. S. był członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, co uznano za zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego.
Reasumując zaznaczono, że wskazane we wniosku przez wnioskodawcę argumenty, dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, otrzymanie nagród, a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie w kontekście świadomości strony co do uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa.
Od powyższej decyzji J. S. wywiódł skargę do tut. Sądu zarzucając organowi naruszenie prawa procesowego jak i materialnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ona prawo.
Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do ustalenia, czy organ wydając skarżoną decyzję, wykonał zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 27 stycznia 2020r. [sygn. akt II SA/Wa 1535/19] uchylającym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w przepisie art.153 p.p.s.a. organ któremu sprawa została przekazana , związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Koniecznym podkreślenia było to, że Sąd w wyroku z 27 stycznia 2020r. stwierdził brak dokonania przez organ wnikliwej analizy, czy zachodzi w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc się do tego sformułowania Sąd administracyjny nie dokonał jednak jego szerszej wykładni. Z uwagi na fakt, iż Sąd administracyjny w swoim wcześniejszym rozstrzygnięciu nie wyjaśnił szczegółowo sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", należało odwołać się do ugruntowanej wykładni w tym zakresie prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd kasacyjny przyjął zaś, że: "Służba "na rzecz" państwa nie musi być tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. (...) Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, niezależnie od krytycznej oceny techniki legislacyjnej operującymi swojego rodzaju domniemaniem tego typu aktywności wszystkich funkcjonariuszy, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego" (patrz sygn. akt I OSK 1895/19).
Powyżej zaprezentowane konkluzje znajdują aktualność również do podniesionej przez organ okoliczności, że skarżący pobierał naukę w Akademii Spraw Wewnętrznych MSW w [...]. Brak jest przesłanek uzasadniających pogląd, by taki fakt per se miał świadczyć o realizowaniu przez funkcjonariusza obowiązków służbowych ze szkodą dla obywateli.
W oderwaniu od realiów prawnych niniejszej sprawy pozostają także uwagi organu dotyczące materii światopoglądu strony, a wysnuwane m.in. z faktu członkostwa w ZSMP. Ta problematyka nijak się ma do treści przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia organu. Jako taka pozostaje więc poza zainteresowaniem Sądu, jak również powinna pozostać poza zainteresowaniem organu. To nie kwestia światopoglądu stała się powodem pozbawienia skarżącego świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości. W konsekwencji więc kwestia światopoglądu nie może przesądzać o możliwości zastosowania wobec skarżącego dobrodziejstwa art.8a ustawy zaopatrzeniowej.
Reasumując, nawiązywanie przez organ przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, do materii światopoglądu strony, czy przynależności do konkretnej organizacji młodzieżowej, zdają się być kolejnym przykładem nieuprawnionej nadinterpretacji stosowanej normy prawnej i wybiórczego odczytywania uzasadnień wyroków wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Biorąc pod uwagę powyższe, jak też przyznaną przez organ w skarżonym rozstrzygnięciu okoliczność, iż służba skarżącego na rzecz państwa tzw. totalitarnego była służbą krótkotrwałą, a służba po dniu 12 września 1989 r. była pełniona przez skarżącego w sposób rzetelny – wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie winien być rozpoznany pozytywnie przez organ. Organ prowadzący postępowanie nie wykazał bowiem tego, aby skarżący, podczas służby na rzecz tzw. Państwa totalitarnego, dopuszczał się nagannych zachowań.
Zwrócić należało też uwagę organowi, że formułowanie w uzasadnieniu decyzji wniosków o świadomym uczestnictwie w strukturach SB, o utożsamianiu się przez stronę z ustrojem totalitarnym, z ideologią ówczesnych władz, czy o zaangażowaniu w działalność charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego, nie znajduje podstaw w przepisie art.8a ustawy zaopatrzeniowej. Także Sąd kasacyjny dokonując wykładni omawianej normy prawnej nie sformułował tego rodzaju przesłanek.
Dodatkowo, niezależnie od wyżej zaprezentowanej konkluzji, oraz wykładni art.8a ustawy zaopatrzeniowej, nie sposób abstrahować od tego, że jeszcze dalej idące wnioski wypływają z wykładni zaprezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 1895/19 w której stwierdzono, że "sam ustawodawca przyjmuje, że legalna definicja "służby na rzecz totalitarnego państwa" ma w istocie konstrukcję obalalnego ustawowego domniemania (...)Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego".(...) "brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".
W świetle powyższego, w ocenie tut. Sądu tym bardziej nieuprawnionym było opieranie przez organ negatywnej decyzji na fakcie, że skarżący rozpoczął służbę w SB z własnej inicjatywy. Organ nie poczynił bowiem żadnych, bardziej szczegółowych ustaleń dotyczących samej służby strony w w/w formacji. Nie zbadał tego, co było przedmiotem podejmowanych przez stronę działań (czy doprowadziły do negatywnych skutków dla działaczy opozycji, czy w ogóle dla obywateli). Brak odniesienia się do powyższych kwestii przez organ sprawiał więc, ze również z tego powodu wnioski organu, o istnieniu przeszkód w zastosowaniu wobec strony dobrodziejstwa omawianego art.8a były co najmniej przedwczesne, bowiem wywiedzione z uwag o charakterze nader ogólnym. Okoliczność, iż skarżący po 1989r. przeszedł jednak pozytywną weryfikację i został przyjęty w szeregi Policji może świadczyć o tym, że wcześniejsze zachowania strony nie miały charakteru nagannego, czy też nie były zachowaniami tego rodzaju, by uzasadnionym było pozbawianie skarżącego możliwości odzyskania utraconych świadczeń emerytalnych, w pełnej należnej wysokości.
Powyższe konkluzje, jak też powyższa wykładnia omawianego przepisu zaprezentowana przez Sąd kasacyjny, jeszcze bardziej wyraziście podkreśla, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Kierując się szacunkiem dla Sądu kasacyjnego, jak również uwzględniając okoliczność, iż posiada on prerogatywę do kształtowania linii orzeczniczej Sądów administracyjnych w celu ujednolicenia orzecznictwa sądowego, dla pełnej realizacji konstytucyjnej zasady równości, Tut. Sąd uwzględniając także w/przywołaną argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ błędnie odkodował bowiem normę art.8a ustawy zaopatrzeniowej. Nadto przywołując okoliczność służby w SB, nie poczynił ustaleń żadnych konkretnych zdarzeń w służbie skarżącego, mogących świadczyć o tym, iż ten epizod w służbie strony stanowi przeszkodę w zastosowaniu normy art.8a wspomnianej wyżej ustawy. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżona decyzja narusza prawo, bowiem wydano ją z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - który to przepis organ wadliwie zinterpretował i przez to niewłaściwie ocenił stan faktyczny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 par.1 pkt.1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do tego, aby wydać decyzję uwzględniającą wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd administracyjny w niniejszym uzasadnieniu.