II SA/WA 1162/24

II SA/Wa 1162/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust.1 pkt 2, art. 5 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 63, art. 64 § 2, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi I. F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego I. F. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, dalej: "Prezydium NRA", "organ", uchwałą z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - po rozpoznaniu wniosku I. F. z dnia [...] marca 2024 r. - odmówiło udostępnienia uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłaty szkoleniowej oraz składek członkowskich, o której mowa w poście na portalu [...] (...).
Uzasadniając uchwałę organ wskazał, że wobec faktu, iż wnioskowane orzeczenie wraz z uzasadnieniem zawiera w swej osnowie okoliczności, których ujawnienie prowadziłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej, która co również istotne, nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a co za tym idzie żądana informacja nie ma związku z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia
i wykonywania funkcji, jak też osoba wymieniona w treści orzeczenia oraz w jego uzasadnieniu nie zrezygnowała, wg wiedzy organu, z przysługującego jej prawa do zachowania prywatności - brak jest możliwości udostępnienia żądanej przez wnioskodawcę informacji.
Organ zaznaczył, że cała uchwała (poza sentencją) zawiera obszerne, szczegółowe dane dotyczące zdrowia osoby zainteresowanej i jej dziecka, o których to danych mowa w artykule 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego
i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych
w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z 4.05.2016 L119/1), a osoba, która jest stroną i której dane są ujawnione w uchwale, nie wyraziła zgody na przetworzenie tych danych przez ich udostępnienie - w trybie dostępu do informacji publicznej - radcy prawnemu I. F., zgodnie z art. 9 ust. 2 litera "a" rozporządzenia.
Skarżący pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
• art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (w części przed wyliczeniem) - poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bez uprzedniego wezwania go do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez odmówienie udostępnienia, objętej wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r., uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej - z uwagi na prywatność osoby fizycznej – w całości, podczas gdy wskazana uchwała zawiera informacje nieobjęte ochroną ze względu na prywatność osoby fizycznej, w oparciu
o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to jest takie, które nie opisują sytuacji zdrowotnej czy osobistej aplikantki i jej córki, zwłaszcza rozstrzygnięcie (sentencja) uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. podniesiono, że przepis art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do k.p.a. wyłącznie co do wymogów decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, a nie co do wniosku poprzedzającego tę decyzję. Skoro jednak skarżący domaga się złożenia wniosku podpisanego, a nie w formie elektronicznej - organ żądaniu temu nie sprzeciwia się.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ wskazał, że należy zastosować przepis art. 47 Konstytucji RP. Słusznie bowiem podkreślił skarżący, że sprawa stała się sprawą medialną. Osoba, której decyzja dotyczy i jej córka nie są osobami publicznymi. Wyraźnie zasygnalizowały, że nie życzą sobie udostępniania radcy prawnemu I. F. dotyczącej ich uchwały, o czym skarżący został poinformowany e-mailem z dnia [...] kwietnia 2024 r. godz. [...].
Wyjaśnił, że bezsporne między stronami jest, iż uchwała dotyczy bardzo osobistych i bolesnych tematów - sytuacji majątkowej i stanu zdrowia osoby, której uchwała dotyczy oraz jej córki. Oczywistym jest zatem, że nie chcą rozpowszechniania tych wiadomości, które można nie tylko wyczytać z treści uzasadnienia, lecz także domniemywać na podstawie wyrywkowych zdań
z uzasadnienia, nawet jeżeli w tych zdaniach nie ma bezpośrednio informacji o stanie majątkowym, czy stanie zdrowia.
W tym przypadku dobro indywidualne, chronione art. 47 Konstytucji RP, ma pierwszeństwo przed dobrem ogólnym wynikającym z art. 61 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935
z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnia wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. Skutkiem tego, jeżeli zaistnieją okoliczności z art. 156 k.p.a., stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części.
Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej (uchwały) musi przebiegać w określonej kolejności, bowiem stwierdzenie istnienia danego typu naruszeń może eliminować potrzebę ustalania istnienia innych wad. Stąd,
w pierwszej kolejności sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia istotnych wad powodujących jej nieważność. Ustalenie istnienia wady powodującej nieważność decyzji czyni bowiem dalszą kontrolę zbędną.
Przeprowadzona według wskazanych kryteriów ocena zaskarżonej uchwały wykazała, że obarczona jest ona wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wedle tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zaskarżoną decyzją (uchwałą) Prezydium NRA odmówiło skarżącemu udostępnienia informacji publicznej żądanej przez niego we wniosku z dnia [...] marca 2024 r.
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Prezydium NRA jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") będącej w jego posiadaniu. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji
o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz
o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.
Mając na względzie treść powołanych przepisów, należy zauważyć, że na gruncie u.d.i.p. należy wyróżnić dwa etapy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o różnym charakterze sformalizowania.
W chwili wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej aktualizuje się obowiązek ustalenia, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną, a także, czy jej udostępnienie nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ustalenia te determinują dalszy tok postępowania oraz prawną formę załatwiania wniosku.
Jeżeli bowiem wniosek dotyczy informacji publicznej, a nie ma ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., jako że na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi, dotyczące takiego wniosku, muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Sytuacja zmienia się jednak w momencie "przejścia" do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Od tej chwili wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a.
Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), skutkuje więc koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji (uchwały), a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego,
w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz umarzająca postępowanie), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usunięty w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
Zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku
o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku
o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu
z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt
I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli zatem, tak jak w przedmiotowej sprawie, Prezydium NRA zamierzało wydać decyzję (uchwałę), to wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił podanie, o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a., które to podanie (niezależnie od tego, czy utrwalone w postaci papierowej, czy elektronicznej) powinno zostać podpisane - zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. - podpisem własnoręcznym, kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 14 § 1a i § 1d k.p.a.).
Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek z dnia [...] marca 2024 r. został wysłany pocztą elektroniczną w formie wiadomości e-mail. Wniosek ten,
z oczywistych względów, nie został więc własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Akta sprawy nie zawierają wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, skierowanego do strony w trybie art. 64 § 2 k.p.a.
Wydanie decyzji administracyjnej (uchwały) w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo – art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je
w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt
I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt
I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy ponadto zaznaczyć, że, jak już wyżej podniesiono, w świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udostępnienie informacji publicznej można złożyć, kierując go
w formie wiadomości e-mail na adres poczty elektronicznej, a walor podania
w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. zyskuje on dopiero z chwilą powzięcia przez organ zamiaru wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Do wniosku takiego nie znajduje jednak zastosowania art. 63 § 1 zd. 3 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania.
Stwierdzone przez Sąd rażące naruszenie prawa uniemożliwiło dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji (uchwały), a tym samym odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy prawidłowo organ odmówił udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych
w zaskarżonej decyzji (uchwale).
Rozpoznając zatem ponownie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (zamieszczony w wiadomości e-mail z dnia [...] marca 2024 r.),
w przypadku, gdy Prezydium NRA ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji (uchwały) o odmowie jej udostępnienia, w pierwszej kolejności jego obowiązkiem będzie wezwanie skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku
o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego podpisanie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi – 200 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku.
W związku z wnioskiem skarżącego, zawartym w skardze, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.