II SA/Wa 1161/24

II SA/Wa 1161/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Ewa Radziszewska-Krupa
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. art. 104 par. 1, 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1136
art. art. 50 ust. 1, 114 ust. 1 i 3, 121 ust. 1
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)
Sentencja
,Sygn. akt II SA/Wa 1161/24 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia uposażenia stwierdza nieważność zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanej nim w mocy decyzji Szafa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozkazem personalnym - przywołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 50 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2023 r. poz. 1136), zwanej dalej "ustawą o ABW" – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej jako "ABW") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2024 r. w przedmiocie podwyższenia p. K. N., zwanej dalej "Funkcjonariuszem", uposażenia z wyrównaniem od [...] marca 2023 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- wnioskiem z [...] stycznia 2024 r. Funkcjonariusz zwrócił się do organu – przywołując § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz.U. z 2024 r. poz. 191) w zw. z art. 41 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) oraz art. 2 pkt 2 i art. 5 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533 ze zm.) - o podwyższenie uposażenia - o kwotę [...] zł z wyrównaniem od [...] marca 2023 r.,
- organ - decyzją z [...] lutego 2024 r. - odmówił Funkcjonariuszowi podwyższenia uposażenia; w uzasadnieniu wskazano, że ustalenie wysokości uposażenia funkcjonariuszy ABW oparto na zasadzie uznaniowości - leży w wyłącznej gestii Szefa ABW, który decyzję w tym zakresie podejmuje w oparciu o przepisy ustawy o ABW i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie grup zaszeregowania i stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. z 2023 r. poz. 1920); pomimo zapisów ustawy budżetowej na rok 2023 i przepisów o realizacji ustawy budżetowej, dotyczących waloryzacji uposażeń funkcjonariuszy, nie istnieje w tym wypadku prawna ekspektatywa podwyższenia uposażenia w drodze rozkazu personalnego Szefa ABW,
- organ orzekał w sprawie wobec wniesienia przez Funkcjonariusza o ponowne rozpatrzenie,
- nie ma przesłanek dla uwzględnienia wniosku Funkcjonariusza; dalej sformułowano szerszą argumentację.
W skardze zarzucono naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz postępowania.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającej go decyzji.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto sformułowane wcześniej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie - ewentualnie o oddalenie. Podnosił, że sprawy dotyczące zaszeregowania, jak i uposażenia funkcjonariuszy należą do wynikających z podległości służbowej. W konsekwencji - wobec art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - wyłączono je spod kognicji sądów administracyjnych.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd - w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Zaskarżony rozkaz personalny, jak i poprzedzającą go decyzję, wydano bez podstawy prawnej. Uzasadnia to stwierdzenie ich nieważności - niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów.
Wobec wniosku organu o odrzucenie skargi trzeba wskazać, że - zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W rozpoznawanej sprawie, organ – przywołując m.in., jako podstawę art. 104 § 1 K.p.a. - wydał decyzję administracyjną z [...] lutego 2024 r. a następnie utrzymał ją w mocy skarżonym aktem. Rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniach strony - prawie do uposażenia. W rozpoznawanej sprawie Funkcjonariusz nie domagał się od organu zmiany wysokości należnego uposażenia w ramach przysługującej przełożonemu kompetencji do kształtowania wysokości tego uposażenia, lecz żądał jego podwyższenia - w związku z należnymi mu, jego zdaniem, uprawnieniami na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to zatem sprawa dotycząca awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy lub podwyższenia uposażenia zasadniczego w danej grupie zaszeregowania. Argumentacja, zawarta w powoływanych przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczeniach sądów administracyjnych, nie ma zatem bezpośredniego zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega kognicji sądu administracyjnego.
Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać co następuje.
Nie są sporne okoliczności faktyczne sprawy - w kontekście żądań Funkcjonariusza oraz podjętych przez organ czynności. Wobec ich przytoczenia – na etapie referowania stanowisk stron - ponowne ich powtarzanie byłoby zbędne.
Trafny jest natomiast pogląd, zaprezentowany już w orzecznictwie tutejszego Sądu (tak: wyroki o sygn. akt II SA/Wa 1061/24 oraz 1163/24, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie wskazano w analogicznych sprawach, że orzeczenia danego organu – Szefa ABW - w przedmiocie samego prawa do uposażenia funkcjonariuszy są dotknięte wadą nieważności.
Na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Wa 1061/24), wydając decyzję wobec żądania Funkcjonariusza - utrzymaną następnie w mocy skarżonym rozkazem personalnym - organ, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 § 1 K.p.a., art. 114 ust. 1 i 3 oraz art. 121 ust. 1 ustawy o ABW. Zgodnie z treścią tych przepisów, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość - ustaloną według odrębnych zasad - określa ustawa budżetowa. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia uzasadniających to okoliczności.
Co jednak istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o ABW, Szef ABW jest właściwy do:
- przyjmowania do służby,
- mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe,
- ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych,
- zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego.
Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). Przy wnioskowaniu a contrario sprawa, dotycząca wyłącznie uregulowania wysokości należnego funkcjonariuszom uposażenia, nie jest załatwiana w formy decyzji administracyjnej (odpowiednio rozkazu personalnego).
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak: postanowienie NSA o sygn akt III OSK 1672/21, dostępne w CBOSA), niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego. Nie ma bowiem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby organom kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie uposażenia funkcjonariuszy ABW - w akcie odrębnym niż dotyczący stosunku służbowego. W rozpoznawanej sprawie tymczasem organ rozstrzygnął decyzją administracyjną - w sposób władczy - wyłącznie o prawie Funkcjonariusza do podwyższenia uposażenia, niezależnie od wydanych uprzednio aktów - kształtujących jego stosunek służbowy.
Decyzjami "bez podstawy prawnej" są wydane, gdy brak było w przepisach powszechnie obowiązującego prawa właściwej, materialnej lub formalnej podstawy rozstrzygnięcia w drodze określonego aktu. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą wydano bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę - wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie tego obligowało Sąd do orzeczenia nieważności obu decyzji - niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów.
Wobec wskazanych uwarunkowań, poza rozważeniami Sądu musiała pozostawać w niniejszej sprawie problematyka, zaistniałego pomiędzy stronami sporu, czy - z mocy przepisów ustawy budżetowej - Funkcjonariuszowi przysługiwało prawo do proporcjonalnego wzrostu uposażenia. Kwestia ta nie może być rozstrzygana przez wydanie decyzji administracyjnej, której legalność podlega kontroli sądów administracyjnych.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 §. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.