II SA/Wa 1159/19

II SA/Wa 1159/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
III OSK 2547/21 - Wyrok NSA z 2023-09-27
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska –Grońska, Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia (...) lutego 2019 r. S. D. (dalej także: skarżący) wystąpił o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, zwanej dalej także "u.d.i.p.").
Skarżący wniósł o informację na temat realizacji zamówienia "Zapewnienie, opracowanie i publikację tekstów prasowych o charakterze artykułów sponsorowanych w mediach. Części 1-5." (znak: (...)), część 5, udzielonego w ramach działań Narodowego Programu Zwalczania Chorób Nowotworowych. Część 5 zamówienia dotyczyła przygotowania i publikacji w portalach internetowych tekstów prasowych przez wykonawcę. Skarżący sprecyzował, iż wnosi o wskazanie portali internetowych, za publikację w których Ministerstwo Zdrowia zapłaciło (lub zapłaci) wykonawcy.
Minister Zdrowia wystąpił w dniu (...) lutego 2019 r. z zapytaniem do wykonawcy zamówienia publicznego - Polskiej Agencji Prasowej S.A. z siedzibą w W. (dalej: PAP) - o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na ujawnienie adresów portali internetowych, wskazanych w załączniku nr 7 do umowy, zawartej w dniu (...) października 2018 r., mającej za przedmiot realizację ww. zamówienia publicznego. Ww. załącznik nr 7 do umowy z dnia (...) października 2018 r. wskazuje adresy portali internetowych, zgodnie z którym realizowana była umowa dystrybucji treści na portale internetowe.
PAP nie wyraziła zgody na udostępnienie załącznika nr 7 ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, posiadającą wartość gospodarczą, jak i stanowiącą o przewadze konkurencyjnej. PAP podkreślił, iż jej głównym przedmiotem działalności - jako spółki prawa handlowego - jest dostarczanie informacji do mediów. Przychody PAP uzyskiwane są poprzez pozyskiwanie abonentów serwisów informacyjnych, płacących za dostęp do informacji agencyjnych oraz świadczenie usług komunikacyjnych, oferowanych podmiotom komercyjnym i instytucjom, zainteresowanym dotarciem do bazy mediów i bazy dziennikarzy. Udostępnienie załącznika nr 7 osobom trzecim mogłoby mieć negatywny wpływ na sytuację ekonomiczną PAP i tym samym prowadzić do powstania wymiernych strat materialnych. Ponadto uznanie, że informacje te są jawne i podlegają nieograniczonemu udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, oznaczałoby w praktyce umożliwienie dostępu do tych danych podmiotom, które stanowią na rynku potencjalną konkurencję PAP w zakresie części świadczonych usług tj. zbliżonych zakresem do usług objętych przedmiotem umowy z dnia (...) października 2018 r. Baza adresowa jest istotnym czynnikiem przewagi konkurencyjnej PAP zarówno w aspekcie dotarcia do abonentów, jak i w aspekcie zasięgu dystrybuowania treści. Baza jest też wynikiem wieloletniej pracy PAP, zbudowana została zarówno poprzez indywidualne kontakty handlowe, jak również poprzez zbieranie danych w formie elektronicznej, głównie poprzez formularze zamówień usług lub newslettery.
Minister Zdrowia dnia (...) kwietnia 2019 r. wydał decyzję nr (...) o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Jako podstawę prawną wskazał art. 16 ust.1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. wzgląd na tajemnicę przedsiębiorcy - Polskiej Agencji Prasowej S.A. z siedzibą w W.. W uzasadnieniu powołał się na poufność informacji, tajemnicę przedsiębiorstwa (PAP) i jej wolę utajnienia w.w. informacji.
Od powyższej decyzji S. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2006 r. poz. 1764 ze zm.) poprzez brak udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej;
2. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2006 r. poz. 1764 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 419 ze zm.), art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm.) oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne stwierdzenie przez Ministra Zdrowia, iż informacja publiczna, o którą wnioskował Skarżący we wniosku z dnia (...) lutego 2019 r., podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, a także błędne uznanie, że Polska Agencja Prasowa S.A. podjęła działania mające na celu utrzymanie poufności informacji objętych wnioskiem Skarżącego, w sytuacji gdy Spółka nie zastrzegła poufności tych informacji w trybie przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, co było podstawą do wydania przez Organ błędnej decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej.
W konsekwencji Skarżący wniósł o:
1. Zobowiązanie Ministra Zdrowia do udostępnienia mu informacji żądanej we wniosku z dnia (...) kwietnia 2019 r., ewentualnie: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
2. Zasądzenie od Ministra Zdrowia na jego rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, Sąd podziela stanowisko organu, iż nie naruszono tego przepisu. Przewidziane w art. 61 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom, przewidzianym w obowiązujących ustawach z uwagi na potrzebę innych dóbr prawnych (art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Nadto ograniczenia w zakresie możliwości udostępnienia informacji publicznej wprowadza ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz. 419, zwanej dalej "u.z.n.k."). Przepis art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności".
W wyroku z dnia 7 marca 2019 r. I OSK 1092/17 NSA wyjaśnił, że z przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wynika, że aby można było powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy i na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówić udostępnienia informacji, konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) informacje nie mogą być ujawnione do wiadomości publicznej, 2) muszą mieć charakter określony w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i posiadać wartość gospodarczą, 3) przedsiębiorca musi podjąć niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się (chociaż pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy i tajemnicy przedsiębiorstwa nie są tożsame), że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 12.04.2017 r., I OSK 1522/15).
Dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia przez przedsiębiorcę działań, mających zachować informację w poufności. Nie jest też wystarczające spełnienie przesłanki materialnej, w postaci wartości gospodarczej informacji. Konieczne jest również, aby informacje były nieujawnione do wiadomości publicznej.
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie: PAP zachowuje informację w poufności, informacja ta ma wartość gospodarczą i nie jest ujawniana/ podawana do wiadomości publicznej. W związku z tym zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 5 ust.2 u.d.i.p. i w konsekwencji prawidłowo zastosowano art.16 u.d.i.p. i odmówiono udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej.
Sąd podziela stanowisko, wyrażone w przywołanym przez organ wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2007 roku, I CSK 444/06. Zarówno art. 39 ust. 2 TRIPS (Porozumienia w Sprawie Handlowych Aspektów Praw Własności Intelektualne), jak i art. 11 ust. 4 u.z.n.k. nie precyzują dokładnie, jakim konkretnie działaniom ochronnym muszą być poddane tajemnice przedsiębiorstwa (informacje nieujawnione), aby można było traktować je jako poufne. W unormowaniach tych mówi się jedynie, że działania te muszą być "odpowiednie" (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.), "rozsądne wdanych okolicznościach" (art. 39 ust. 2 TRIPS). Ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się rożnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku.
W sprawie niniejszej Polska Agencja Prasowa dwukrotnie wskazała, iż wnioskowane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy i swoje stanowisko szczegółowo uzasadniła. Jej działania były zatem odpowiednie do rangi informacji.
Sąd podziela również stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, posiada wartość gospodarczą, podjęto w stosunku do niej niezbędne działania, w celu zachowania jej poufności. Polska Agencja Prasowa wskazała, iż nie ujawniała publicznie wnioskowanych informacji właśnie z uwagi na ochronę swoich interesów gospodarczych, finansowych. W konsekwencji należy uznać, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, ujawnienie ich narażałoby PAP na straty finansowe. Wnioskowane informacje bez wątpienia mogłyby zostać wykorzystane przez podmioty prowadzące konkurencyjną wobec PAP działalność.
Dlatego zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową. Sąd nie dopatrzył się uchybień, które nakazywałyby wyeliminować ją z porządku prawnego. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, w szczególności zgodnie z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.