II SA/WA 1150/23

II SA/Wa 1150/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Ewa Radziszewska-Krupa /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 99 ust. 1; art. 106 ust. 3; art. 126 ust. 1, art. 121
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154; art. 155; art. 130 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych oddala skargę
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] maja 2023r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku S. L. (zwany dalej: "Skarżącym") z [...] stycznia 2023r. o uchylenie w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. decyzji Ministra z [...] września 2014r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji (zwany dalej "KGP") z [...] lipca 2014r. nr [...], w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych - odmówił uchylenia ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r.
Minister w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Skarżący [...] października 2006r. wystąpił do KGP o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007r. Skarżący [...] stycznia 2007r. ponownie złożył raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] stycznia 2007r.
KGP rozkazem personalnym z [...] stycznia 2007r. zwolnił Skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2007r. W podstawie prawnej wskazując art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2007r., poz. 277, ze zm., zwana dalej "u.P.").
Minister decyzją z [...] kwietnia 2007r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny KGP.
Skarżący wnioskiem z [...] lipca 2007r. zwrócił się do KGP m.in. o naliczenie i wypłatę przysługujących mu należności pieniężnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1038/07 stwierdził nieważność ww. decyzji Ministra z [...] kwietnia 2007r. i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości, gdyż ww. rozkaz personalny KGP z [...] stycznia 2007r. wszedł do obrotu prawnego [...] lutego 2007r. i nie mógł być przed tą datą skutecznie zaskarżony. Wyrok uprawomocnił się 3 lipca 2008r.
Skarżący wraz z odwołaniem z [...] kwietnia 2008r. od ww. rozkazu personalnego KGP z [...] stycznia 2007r. złożył do Ministra wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Minister - po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania - decyzją z [...] września 2008r. nr [...] uchylił ww. rozkaz personalny KGP z [...] stycznia 2007r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby, ustalił nowy termin zwolnienia ze służby Policji na [...] października 2008r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny KGP z [...] stycznia 2007r.
Skarżący w piśmie z [...] listopada 2008r. zwrócił się do KGP m.in. o doręczenie szczegółowych informacji na temat przysługujących mu praw w zakresie dochodzenia roszczeń finansowych od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r., które wynikają z uznania przez Ministra, że ww. rozkaz personalny KGP nie wszedł do obrotu prawnego, a termin zwolnienia ze służby wyznaczono na [...] października 2008r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1681/08) oddalił skargę Skarżącego na ww. decyzję Ministra z [...] września 2008r. NSA wyrokiem z 21 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 749/09 oddalił skargę kasacyjną Skarżącego na ww. wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2009r. Prawomocnie przesądzono więc, że zwolnienie Skarżącego ze służby w Policji nastąpiło [...] października 2008r., a podstawę zwolnienia stanowił art. 41 ust. 3 u.P.
WSA w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2009r. sygn. akt II SAB/Wa 62/09 oddalił skargę Skarżącego na bezczynność KGP w zakresie wydania decyzji o przyznaniu uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r. W uzasadnieniu wskazując, że KGP nie był zobowiązany do wydania wobec Skarżącego decyzji w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r., gdyż Skarżący nie pełnił służby w ww. okresie.
NSA wyrokiem z 5 października 2010r. sygn. akt I OSK 288/10 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2009r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA wyjaśnił, że WSA wyrażając pogląd co do meritum żądania Skarżącego, a tym samym rozstrzygając sprawę za organ, rozstrzygnął sprawę nie w jej granicach, wyznaczonych skargą na bezczynność.
WSA w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2011r. sygn. akt II SAB/Wa 349/10) zobowiązał KGP do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z [...] lipca 2007r. w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r., ponowionego pismem z [...] listopada 2008r. - w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd uznał, że KGP, który nie wydał decyzji administracyjnej wobec ww. żądania Skarżącego, pozostaje w bezczynności. Akta sprawy wpłynęły do KGP [...] czerwca 2011r.
Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2011r., które wpłynęło do KGP [...] czerwca 2011r., m.in. w związku z wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 349/10, wezwał KGP do ponownego naliczenia i wypłaty uposażenia i innych świadczeń pieniężnych za okres [...].01.2007r. - [...].10.2008r., z uwzględnieniem przypadających w tym okresie podwyżek poszczególnych składników uposażenia oraz wydłużenia wysługi.
KGP wydał [...] lipca 2011r. decyzję nr [...] (po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] lipca 2007r. ponowionego pismami z [...] listopada 2008r. i [...] czerwca 2011r. w zakresie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym i innych należności pieniężnych od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r.), na mocy której:
- przyznał Skarżącemu prawo do uposażenia od [...] stycznia do [...] stycznia 2007r. i
- odmówił przyznania prawa do uposażenia od [...] lutego 2007r. do [...] października 2008r. oraz
- odmówił przyznania prawa do innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r. Decyzję doręczono Skarżącemu [...] lipca 2011r.
Skarżący [...] lipca 2011r. (data stempla pocztowego), z zachowaniem ustawowego terminu, złożył odwołanie od ww. decyzji KGP, zarzucając przede wszystkim, że jest ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych.
Minister, na mocy art. 65 § 1 k.p.a., przekazał ww. odwołanie KGP, wskazując, że gdy KGP wyda inną decyzję niż dotyczącą mianowania, przeniesienia, czy zwolnienia funkcjonariusza, to od takiej decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do KGP.
KGP decyzją z [...] września 2011r. nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję własną z [...] lipca 2011r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2012r. sygn. akt II SA/Wa 2443/11 uchylił ww. decyzję KGP z [...] września 2011r., wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Skarżącego z [...] lipca 2011r. był Minister, bo u.P. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, że organem wyższego stopnia wobec KGP jest inny organ niż Minister, bądź, że od decyzji KGP w przedmiocie uposażenia przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, ustawodawca uznał za zbędne wskazywanie innych rodzajów spraw niż wymienione w art. 32 ust. 1 u.P., w których Minister jest organem odwoławczym. Akta z wyrokiem wpłynęły do Ministra 31 lipca 2012r.
Skarżący pismem z [...] lipca 2012r. zwrócił się do Ministra o wyłączenie od udziału w postępowaniu Dyrektora Departamentu Nadzoru Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Zastępcy Dyrektora Departamentu Ratownictwa i Ochrony Ludności ww. Ministerstwa, Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji ww. Ministerstwa, gdyż ww. decyzję Ministra z [...] kwietnia 2007r., wydano z rażącym naruszeniem prawa, podobnie jak postanowienie Ministra z [...] marca 2011r. nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 1994-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Skarżący wnioskował też o zgromadzenie i wnikliwą analizę dokumentacji dotyczącej korespondencji prowadzonej w jego sprawie pomiędzy KGP, a Zakładem Emerytalno-Rentowym MSWiA i Komendą Wojewódzką Policji w [...], w zakresie zasadności przyznania Mu uposażenia za luty i marzec 2007r. Skarżący wniósł też o uwzględnienie prawomocnych wyroków: WSA w Łodzi z 3 marca 2011r. sygn. akt III SA/Łd 15/11; NSA z 8 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 864/09; NSA z 22 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 919/09, gdyż jako osoba niekarana dyscyplinarnie i sądowo nie może być pozbawiona prawa do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r., jak również podwyżki należnego uposażenia wynikającej z przepisu o randze ustawy.
Minister postanowieniem z [...] sierpnia 2012r. nr [...] odmówił wyłączenia od udziału w postępowaniu ww. Dyrektora Departamentu Nadzoru, Zastępcy Dyrektora Departamentu Ratownictwa i Ochrony Ludności oraz Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Organizacji w ww. Ministerstwie. Postanowienie doręczono Skarżącemu [...] września 2012r.
Minister decyzją z [...] sierpnia 2012r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego - utrzymał w mocy ww. KGP z [...] lipca 2011r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 18 marca 2013r. sygn. akt n SA/Wa 1926/12 uchylił ww. decyzje: Ministra z [...] sierpnia 2012r. i KGP z [...] lipca 2011r., podnosząc, że WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2011r. sygn. akt II SAB/Wa 349/10 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w zakresie: a) przyznania uposażenia zasadniczego, b) przyznania dodatków o charakterze stałym, c) przyznania innych należności pieniężnych - za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r. KGP, orzekając w decyzji z [...] lipca 2011r. w zakresie podwyżki innych składników uposażenia za 2007r. wyszedł poza granicę wniosku Skarżącego, do czego nie był uprawniony, czym naruszył art. 61 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 stycznia 2014r. sygn. akt II SA/Wa 1926/12 dokonał wykładni uzasadnienia ww. wyroku z 18 marca 2013r., stwierdzając, że rozstrzygając sprawę ponownie, organ zestawi treść wniosku (żądań Skarżącego), zgodnie z treścią wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2011r. i treścią pkt 3 decyzji nr [...] z [...] lipca 2011r. W uzasadnieniu organ wskaże, jakie elementy uposażenia objęto pkt 3 decyzji nr [...] z [...] lipca 2011r. - przedmiot rozstrzygnięcia z pkt 3 decyzji. Oraz wyjaśni, jakie konkretnie, "inne należności" objęto decyzją - czy objęto w tym sformułowaniu podwyżkę innych składników uposażenia za okres od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r.
Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2014r. wskazał, że jego roszczenia wobec KGP dotyczą m. in.: 1) uposażenia (uposażenia zasadniczego stosownie zwiększonego z tytułu wysługi lat i dodatków do uposażenia, w tym dodatku specjalnego w wysokości 30% kwoty bazowej), 2) nagrody rocznej, 3) innych należności pieniężnych, w tym: a) odprawy, b) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, c) równoważnika mundurowego, d) zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za niewykorzystanie prawa przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego do jednej z obranych przez siebie miejscowości w kraju i z powrotem, e) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i ewentualnie innych należnych z mocy przepisów u.P. i wydanych na jej podstawie rozporządzeń, znanych Organowi z urzędu.
KGP decyzją z [...] lipca 2014r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] lipca 2007r., ponowionego pismem z [...] listopada 2008r. i sprecyzowanego pismem z [...] czerwca 2014r.:
1) przyznał Skarżącemu za okres od [...] do [...] stycznia 2007r. prawo do wypłaty: - uposażenia zasadniczego, wynikającego z zajmowanego stanowiska [...] Zespołu [...] Zarządu w [...] Centralnego Biura Śledczego KGP - w 11 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,84 kwoty bazowej; - dodatku służbowego należnego w wysokości [...] zł; - dodatku za stopień [...] Policji należnego w wysokości [...] zł miesięcznie;
2) odmówił przyznania Skarżącemu za okres od [...] lutego 2007r. do [...] października 2008r. prawa do: - uposażenia zasadniczego, - dodatku służbowego, - dodatku za stopień [...] Policji, - należności pieniężnych: a) odprawy, b) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, c) równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, d) zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za niewykorzystanie prawa przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego do jednej z obranych przez wymienionego miejscowości w kraju i z powrotem, e) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Minister decyzją z [...] września 2014r. w wyniku odwołania Skarżącego utrzymał w mocy ww. decyzję KGP z [...] lipca 2014r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra z [...] września 2014r., zaś NSA wyrokiem z 13 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 3014/15 oddalił skargę kasacyjną Skarżącego od ww. wyroku WSA w Warszawie.
Do Ministra [...] stycznia 2023r. wpłynęło pismo Skarżącego z [...] stycznia 2023r., w którym nawiązał do trwających od 2007r. czynności wynikających z przepisów prawa, prawomocnych orzeczeń Sądów oraz dokumentów urzędowych, a także orzecznictwa TK i Sądów administracyjnych w przedmiocie ustalenia, naliczenia i wypłaty niewypłaconych Skarżącemu należności pieniężnych za okres służby [...].02.2007 - [...].10.2008r. Skarżący wniósł m.in. o uchylenie – w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. – ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r., utrzymującej w mocy ww. decyzję KGP z [...] lipca 2014r.
Minister – uzasadniając decyzję z [...] maja 2023r. – wskazał, że zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Są to sytuacje nadzwyczajne enumeratywnie wymienione. Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z fundamentalnych zasad systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia, bądź wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, winno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych są stosunkami administracyjnoprawnymi. Indywidualny akt administracyjny w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby jest decyzją administracyjną. Do tych postępowań odpowiednie zastosowanie mają przepisy k.p.a. Wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. i odstępstwa od nich mogą być wprowadzone wyłącznie w drodze ustawowej, na zasadzie przepisu szczególnego, przy czym wyjątków od zasad i reguł nie można domniemywać. U.p. nie wprowadziła wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko wówczas, gdy wynika to wprost przepisów k.p.a., bądź przepisów prawnych szczególnych, do których k.p.a. odsyła.
Art. 155 k.p.a. przewiduje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Wówczas decyzja ta może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio). Zarówno ww. decyzja Ministra z [...] września 2014r., jak i ww. decyzja KGP z [...] lipca 2014r. w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych, są decyzjami, na podstawie których Skarżący nabył prawo. Każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawo. Nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym, ale decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez nadanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Skoro decyzja w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych wiąże się z uprawnieniami strony, to przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2023r. należało wykluczyć dopuszczalność zmiany lub uchylenia ww. decyzji na wnioskowanej przez Skarżącego podstawie - art. 154 k.p.a.
Nabycie prawa jest kryterium kwalifikacji decyzji do poddania jej określonemu w przepisach reżimowi procesowemu. NSA, definiując pojęcie "nabycia prawa", w wyroku z 27 maja 2003r. sygn. akt IV SA 3205/01 stwierdził, że nabycie praw użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa.
Zdaniem Ministra na gruncie rozpatrywanej sprawy zastosowanie może mieć jedynie art. 155 k.p.a. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz do zbadania, czy zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem o zmianę lub uchylenie decyzji, prowadzonym na podstawie ww. przepisu. Jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego i stanowi odstępstwo od ww. zasady trwałości decyzji ostatecznych, uregulowanej w art. 16 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. - ustalenie, czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz czy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny.
Minister, rozpatrując wniosek Skarżącego z [...] stycznia 2023r. podniósł, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 155 k.p.a., na mocy której strona nabyła prawo była decyzja Ministra z [...] września 2014r. utrzymująca w mocy ww. decyzję KGP z [...] lipca 2014r. w sprawie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych. Skarżący w sposób jednoznaczny w ww. wniosku wyraził zgodę na uchylenie lub zmianę ww. ostatecznej decyzji, na mocy której nabył prawo, więc pierwszy warunek do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. należało uznać za spełniony.
Minister w odniesieniu do przesłanki z art. 155 k.p.a. - konieczności zajścia w sprawie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, jako elementu determinującego uchylenie lub zmianę decyzji organu administracji publicznej - stwierdził, że w subiektywnie rozumianym przez Skarżącego interesie leży uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych.
Minister uznał, że nie może zmienić zaskarżonej decyzji, gdyż byłoby to niezgodne ze słusznym interesem społecznym, uderzyłoby w przepisy regulujące szczegółowo - w sposób sztywny - zasady przyznawania poszczególnych należności finansowych, przez co byłoby nieuprawnioną ingerencją w przepisy prawa, również w kontekście analogicznych rozstrzygnięć wydawanych w innych sprawach, a w konsekwencji stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w rozstrzygnięcie administracyjne z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa tożsamego z interesem społecznym. Decyzję Ministra z [...] września 2014r. poddano kontroli WSA w Warszawie (wyrok z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14) oraz NSA (wyrok z 13 lipca 2017r. sygn. akt 1OSK3014/15), a Sądy obu instancji oddaliły skargi. Skoro w sprawie nie było podstaw przemawiających za istnieniem interesu społecznego tożsamego z interesem służby przemawiającym za uchyleniem ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r., zasadnym była odmowa uchylenia ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r.
2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2023r. wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] maja 2023r. i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie przez Ministra:
- art. 6-10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez działanie niezgodnie z obowiązującym prawem, bezzasadne pominięcie żądanych dowodów i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, brak wnikliwego działania oraz sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego oraz prawnego postępowania;
- art. 154 k.p.a. - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez odmowę uchylenia ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r. w wyniku błędnego uznania, że jej wydanie jest związane z nabyciem prawa przez Skarżącego przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku;
- art. 155 k.p.a. - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – przez odmowę uchylenia decyzji Ministra z [...] września 2014r. w wyniku błędnego uznania, że samo wydanie decyzji skutkuje nabyciem prawa przez Skarżącego, a w zestawieniu z okolicznościami sprawy nie ma podstaw przemawiających za istnieniem interesu społecznego tożsamego z interesem służby przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;
- art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. - przez wydanie decyzji sprzecznej ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym z pominięciem prawomocnych wyroków Sądu administracyjnego, wbrew zawartym w nich wytycznym, a także błędną oceną powagi rzeczy osądzonej.
Skarżący w uzasadnieniu skargi nie zgodził się z ustaleniami i ocenami Ministra i wskazał, że decyzję oparto na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 154 i art. 155 k.p.a., a także w związku selektywną, tendencyjną i arbitralną oceną właściwego związania prawomocnymi wyrokami, na mocy art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a, istotnymi dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, lecz błędnie pominiętymi przez Ministra i Sądy administracyjne w sprawach sygn. akt II SA/Wa 1851/14 i I OSK 3014/15. Skutkowało to bezzasadnym uznaniem przez Ministra, że ww. wyroki prawidłowo i ostatecznie rozstrzygnęły w żądanym przez Skarżącego przedmiocie - przyznania uposażenia i innych świadczeń pieniężnych – a w konsekwencji Minister nie miał podstaw przemawiających za zaistnieniem interesu społecznego, tożsamego z interesem służby, który przemawiał za uchyleniem ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zdaniem Skarżącego zacytowany przez Ministra pogląd zawarty w wyroku NSA o sygn. akt IV SA 3205/01, dotyczył odmiennego stanu faktycznego (nabycie praw może też nastąpić w decyzji nakładającej obowiązek, np. nakładającej rozbiórki obiektu budowlanego) i nie odpowiadał sytuacji, która zaszła w sprawie.
Zdaniem Skarżącego Minister błędnie przyjął, że w sprawie nie ma zastosowania art. 154 k.p.a. Omawiany przepis nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji, albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony (wyrok NSA z 9 listopada 2007r. sygn. akt I OSK 1531/06, Legalis). Dopuszczalne jest stosowanie art. 154 k.p.a. do decyzji, które zostały uprzednio skontrolowane przez Sąd administracyjny, jak również w stosunku do których przeprowadzono uprzednio postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności. (Duże komentarze Becka. R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2014 r., str. 644). Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji, na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny, słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 6 października 2011r. sygn. akt II OSK1958/10, Legalis). Zdaniem Skarżącego teza Ministra, że wydanie decyzji Ministra z [...] września 2014r. skutkował uznaniem, że nabył on prawo, a przez to należy wykluczyć dopuszczalność zmiany lub uchylenia na mocy art. 154 k.p.a., jest sprzeczna z ww. poglądami judykatury i nie uwzględnia zarzutów Skarżącego o wydaniu tej decyzji, wbrew rzeczywistym żądaniom. Według uzasadnienia wyroku NSA z 30 sierpnia 2022r. sygn. akt I OSK 1959/21, zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza tego przepisu nie daje podstaw do ograniczenia jego zastosowania wyłącznie do decyzji uznaniowych. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzje uznaniowe ze swej istoty są bardziej predestynowane do uchylania lub zmiany na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a., ale brak jest podstaw do kategorycznego wyłączenia takiej możliwości w odniesieniu do decyzji związanych (por. komentarz do art. 154 k.p.a. H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEK on-line, teza 10). W doktrynie prawa administracyjnego można znaleźć stanowiska przemawiające za prowadzeniem ustaleń w zakresie stanu faktycznego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. Okoliczności faktyczne sprawy ustalane w takim postępowaniu mają bowiem wpływ zarówno na ustalenie istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony niezbędnego do przeprowadzenia analizowanego postępowania, ale także ustalenie okoliczności opisanych w hipotezie normy materialnej, podlegającej konkretyzacji (por. komentarz do art. 154 k.p.a. [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, LEX on-Iine, teza 26). Wystarczy przy tym, że przynajmniej jeden z tych interesów przemawiać będzie za uchyleniem lub zmianą decyzji. Trudno zresztą w tym przypadku byłoby stwierdzić, że za uchyleniem decyzji nie przemawia interes strony. Istotne jest jednak dokonanie wyważenia obu wymienionych omawianym przepisie interesów, a razie sprzeczności tych interesów, przedłożenie jednego z nich nad drugi. Zanim jednak do takiego wyważenia dojdzie, niezbędne jest ustalenie, czy w ogóle zachodzi sprzeczność tych interesów. W interesie społecznym leży, aby w obrocie prawnym nie pozostawały ostateczne decyzje, które są decyzjami prawnie wadliwymi. Oczywiście, wobec nadzwyczajnych trybów przewidzianych w art. 145 i art. 156 k.p.a., chodzi tu o decyzje, które są dotknięte innymi, aniżeli kwalifikowane, naruszeniami prawa.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że kontrola legalności decyzji Ministra z [...] września 2014r. przez Sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 i wyrok NSA z 13 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 3014/15) pozwala na odmowę uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Z uzasadnienia uchwały NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA z 2010r. nr 2, poz.18) wynika, m.in., że utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozumowania i orzekania sadu administracyinego - T. Woś [w:] T. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sadowej objętej powagą rzeczy osadzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie, W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzje nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozumowania złożonego do organu administracji zadania. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (wyrok NSA z 15 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8). Z wyroku NSA z 18 września 2008r. sygn. akt II OSK 1789/07 wynika, że gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenie nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Nie można zakładać, że interes społeczny i słuszny interes strony nie przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, która jest prawnie wadliwa, jeżeli wadliwość ta nie stanowi uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji albo do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 22 września 2016r. sygn. akt I OSK 3065/15).
WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 i NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 3014/15 błędnie pominęły i nie rozpatrzyły właściwie zarzutów Skarżącego o naruszeniu w ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r. przepisów postępowania oraz prawa materialnego, orzekając m.in. wbrew związaniu art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. w zw. z pozostającymi w obrocie prawnym prawomocnymi orzeczeniami (WSA w Warszawie z: 16 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Wa 1038/07; 5 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1681/08; NSA z: 5 października 2010r., sygn. akt I OSK 287/10 i I OSK 288/10; WSA w Warszawie z 20 stycznia 2011r., sygn. akt II SAB/Wa 348/10 i II SAB/Wa 349/10, NSA z 14 kwietnia 2011r. sygn. akt 1821/10; WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11; NSA z 8 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 247/12; WSA w Warszawie z 18 marca 2013r. sygn. akt II SA/Wa 1926/12), które odmiennie ustaliły stan faktyczny i jego ocenę prawną m.in. w przedmiocie określenia faktycznych żądań Skarżącego, przyczyny niepełnienia służby od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r.; oceny stanu jego zdrowia i daty ustalenia świadczenia emerytalnego, a w konsekwencji uprawnienia do ustalenia, naliczenia i wypłaty należnego mu uposażenia i innych świadczeń pieniężnych. Dokonana w ww. wyrokach ocena prawna nie dotyczyła właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ich rozstrzygnięcia, lecz faktycznie była oceną przybierającą postać pośrednich, dowolnych oraz nieadekwatnych i błędnych wniosków. Wyroki WSA w Warszawie z 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1200/11 i NSA z 14 kwietnia 2011r. sygn. akt I OSK 1821/10 oraz z 8 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 247/12 ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie uposażenia i nagrody rocznej i rozstrzygnęły ostatecznie, m.in. że błędem WSA było przyjęcie, że zwolnienie Skarżącego ze służby nastąpiło [...] stycznia 2007r. Ustalenie to Sąd oparł na nieostatecznym rozkazie personalnym z [...] stycznia 2007r., od którego Skarżącemu przysługiwał środek prawny, a który to rozkaz zmieniono decyzją Ministra z [...] września 2008r., ustalającą datę zwolnienia ze służby na [...] października 2008r. Prawomocnie przesadzono wiec, że zwolnienie ze służby nastąpiło [...] października 2008r. Materialnoprawną podstawę przyznania policjantowi nagrody rocznej stanowi art. 110 ust. 1 i 2 u.P., który stanowi, że policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna do wysokości jednomiesięcznego uposażenia. Wysokość nagrody rocznej ustala się w relacji do okresu służby pełnionej w roku kalendarzowym, za który przysługuje nagroda, z wyłączeniem okresów niewykonywania zadań służbowych z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 u.P. (w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz, w okresie pozostawania bez przydziału służbowego - policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość). Szczegółowe zasady przyznawania policjantom nagród rocznych określa rozporządzenie Ministra z 21 grudnia 2006r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859), które w § 3 ust. 1 określa, że do okresu służby dla celów obliczania nagrody rocznej nie wlicza się okresów: 1) korzystania z urlopu bezpłatnego lub wychowawczego; 2) przerw w wykonywaniu obowiązków służbowych. za które policjant nie zachował prawa do uposażenia, wymienionych w art. 126 ust. 1-3 u.P.; 3) zawieszenia w czynnościach służbowych albo tymczasowego aresztowania. NSA w wyroku z 14 kwietnia 2011r. dokonał wykładni tych przepisów stwierdzając, że ustawodawca przyznał prawo do nagrody nie tylko za okres faktycznie pełnionej służby (do czego ograniczył się organ, a co zaaprobował Sąd pierwszej instancji), lecz także za okresy pozostawania w służbie w sytuacjach, o których stanowi art. 121 ust. 1 u.P. Przepis ten odnosi się wprawdzie do prawa do uposażenia zasadniczego, do którego policjant zachowuje uprawnienie razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału, lecz z racji odesłania zawartego w art. 110 ust. 2 u.P. ma zastosowanie także przy przyznawaniu nagród rocznych. Organy Policji, jak i Sąd I instancji, nie uwzględniły, że stosunek służbowy Skarżącego wygasł dopiero [...] października 2008r., a w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia lekarskie, stwierdzające niezdolność Skarżącego do służby już od [...] stycznia 2007r., potwierdzone prawomocnym orzeczeniem Komisji Lekarskiej z [...] czerwca 2007r. Twierdzenie Skarżącego co do przyczyny niewykonywania obowiązków służbowych we wskazanym okresie (choroba), znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym oraz załączonych zaświadczeniach i orzeczeniach komisji lekarskich. § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wymienia okresy, których nie wlicza się do okresów służby dla celów obliczania nagrody rocznej. Żaden z wymienionych tam przypadków (urlop bezpłatny lub wychowawczy przerwy w wykonywaniu obowiązków bez prawa do uposażenia, zawieszenie w czynnościach służbowych albo tymczasowe aresztowanie) nie odpowiada sytuacji, jaka miała miejsce w sprawie. W postępowaniu zmierzającym do ustalenia Skarżącemu ww. świadczenia, nie wykazano wystąpienia którejkolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-3 ww. rozporządzenia, a co się z tym wiąże, zapadłe w sprawie rozstrzygniecie jest niezgodne z prawem – w sprawie nie zmienił się stan faktyczny ani, stan prawny, które pozwalałyby WSA w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku NSA. Skarżący podkreślił, że nie wypełnił przesłanki skutkującej możliwością pozbawienia go przez KGP tych świadczeń. KGP podwyższył Skarżącemu dodatek służbowy do [...] zł miesięcznie, decyzją nr [...] z [...] lipca 2011r. KGP ustalił Skarżącemu na dzień [...] stycznia 2007r. mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia miesięcznej stawki kwotowej uposażenia zasadniczego w wysokości 1.84. Skarżący nabył od [...] stycznia 2007r. prawo do uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł. Zwolnienia lekarskie od [...] stycznia 2007r., orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA z [...] czerwca 2007r. o całkowitej niezdolności do służby w Policji od [...] stycznia 2007r. na okres 3 lat (do 2010r.) oraz posiadana przez KGP dokumentacja - potwierdzają, że Skarżący od [...] stycznia 2007r. do kwietnia 2010r. był zwolniony z obowiązku wykonywania czynności służbowych z powodu chorób związanych z warunkami pełnionej służby, a także określano w nich stan jego zdrowia jako funkcjonariusza Policji, a nie emeryta. Pismo z [...] października 2008r. L.dz. [...] potwierdza, że KGP pismem z [...] lutego 2007r. wstrzymał wykonanie rozkazu personalnego KGP nr [...] i wypłacił uposażenie za luty i marzec 2007r. Postanowienie Ministra z [...] września 2008r. nr [...] o przywróceniu Skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego KGP nr [...], potwierdza, że zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. ten rozkaz doręczony [...] lutego 2007r. nie mógł być wykonany z datą wsteczną - [...] stycznia 2007r., ale także nie podlegał wykonaniu do dnia zwolnienia określonego w ostatecznej decyzji Ministra – do [...] października 2008r. Dodatkowo Minister w decyzji z [...] września 2008r. uchylił ww. rozkaz personalny KGP nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił nowy termin zwolnienia ze służby - [...] października 2008r. oraz potwierdził, że doręczona [...] stycznia 2007r. kopia ww. rozkazu nie wywołała skutków prawnych.
Skarżący powołał się też na opinię służbową z [...] sierpnia 2010r., która potwierdziła, że był wyróżniającym się policjantem, niekaranym sądowo i dyscyplinarnie ale także, że pełnił służbę w Policji od [...] kwietnia 1985r. do [...] października 2008r. Posiadana przez KGP dokumentacja, potwierdza więc, że na podstawie wadliwych pouczeń i potwierdzających nieprawdę zaświadczeń ustalono błędnie prawo do emerytury Skarżącego od [...] lutego 2007r. i do 2010r. Nikt tego nie zweryfikował. Przesłana przez KGP dopiero w 2010r. korekta zaświadczenia o przebiegu służby dla celów emerytalnych z [...] sierpnia 2010r., skutkowała wydaniem decyzji z [...] października 2010r. o zmianie emerytury policyjnej, która potwierdza uznanie przez organ emerytalny zwolnienia ze służby [...] października 2008r., a nie [...] stycznia 2007r. i ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego od [...] listopada 2008r.
Składane od stycznia 2007r. pisma (m.in. odwołanie z [...] kwietnia 2008r., raport z [...] września 2008r.) potwierdzają, że Skarżący zwracał się do KGP i Ministra o szczegółowe poinformowanie o prawach i obowiązkach i o umożliwieniu kontynuacji służby, lecz do dnia ostatecznego zwolnienia nie uzyskał odpowiedzi zgodnej z prawem. Nie pełnił więc służby nie tylko z powodu choroby, ale dlatego, że przełożeni zwolnili go od obowiązku jej pełnienia i pozbawili go atrybutów policjanta. Skarżący przytoczył ponadto wiążące się ze sprawą orzecznictwo i wskazał, że w pismach z [...] września i [...] listopada 2022r., [...] stycznia i [...] lutego 2023r. nie tylko wskazał podstawy do uchylenia i zmiany ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r., ale także właściwie je uzasadnił.
Organy w postępowaniu dotyczącym uposażenia i innych świadczeń pieniężnych, mimo faktów i okoliczności, poddały ponownej ocenie wiążące je ww. ustalenia Sądów i wydały rozstrzygnięcia całkowicie z nimi sprzeczne. KGP w ww. decyzji z [...] lipca 2014r. potwierdził nieprawdę, bo Skarżącego zwolniono ze służby [...] stycznia 2007r., a rozkaz personalny KGP nr [...] był zgodny z jego żądaniami i podlegał wykonaniu przed upływem terminu do złożenia odwołania, a Skarżący wykonał go dobrowolnie; Skarżący nie pełnił służby od [...] stycznia 2007r. do [...] października 2008r. z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 u.P., Skarżący od [...] stycznia 2007r. miał ustalone prawo do emerytury policyjnej, a od [...] sierpnia 2008r. do [...] października 2009r. jako przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą; dotyczące Skarżącego zaświadczenia lekarskie stwierdzają czasową niezdolność do pracy wystawiane były wobec emeryta policyjnego. W związku z tym przyznano Skarżącemu prawo do wypłaty uposażenia (zasadniczego, dodatku służbowego i dodatku za stopień) od [...] do [...] stycznia 2007r. (pkt 1-3 ww. decyzji), odmówiono przyznania Skarżącemu prawa do wypłaty uposażenia (zasadniczego, dodatku służbowego i dodatku za stopień [...] Policji) od [...] lutego 2007r. do [...] października 2008r. (pkt 4-6 ww. decyzji) i do innych świadczeń pieniężnych (odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowo i dodatkowe, równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, zryczałtowanego równoważnika pieniężnego za niewykorzystanie prawa przejazdu na koszt właściwego organu Policji środkami publicznego transportu zbiorowego do jednej z obranych miejscowości w kraju i z powrotem, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) od [...] lutego 2007r. do [...] października 2008r. (pkt 7 a-e ww. decyzji). Minister ww. decyzją z [...] września 2014r. utrzymał w mocy ww. decyzję KGP, a WSA w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 oraz NSA wyrokiem z 13 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 3014/15 oddalił skargi na ww. decyzję Ministra i KGP, choć tożsame wcześniejsze decyzje uchylono w całości prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1926/12 (KGP nr [...] i Ministra nr [...]) i nie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy. Organy i Sądy ponownie rozpoznając sprawę nie były uprawnione do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w ww. wcześniejszych prawomocnych wyrokach, w tym w wyroku NSA z 8 listopada 2012r. sygn. akt I OSK 247/12. Ustalenie, że Skarżący nie pełnił służby z innych przyczyn niż wymienione w art. 121 ust. 1 u.P. jest nie tylko sprzeczne z wiążącymi ocenami prawnym zawartymi w ww. wyrokach, faktyczną treścią zwolnień lekarskich, które potwierdzają, że określano w nich stan zdrowia Skarżącego jako policjanta, a nie emeryta (II SA/Wa 1851/14 i I OSK 3014/15) dokonano odmiennej ich oceny, choć nie było ich w aktach sprawy, ale także są one sprzeczne z uchwałą NSA z 26 czerwca 2014r. sygn. akt I OPS 16/13, wg. której zaprzestanie służby z powodu choroby może wynikać zarówno z zaświadczenia lekarskiego, jak i orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby z powodu choroby.
Zdaniem Skarżącego zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA oddalając skargę kasacyjną nie mogły uzupełnić ani zmienić sentencji decyzji. Nie wzruszyły także w prawnie przewidzianym trybie prawomocnych decyzji wcześniej wydanych w przedmiocie uposażenia i nagrody rocznej, gdyż całkowicie je pominęły, a wynikająca z nich moc wiążąca i oceny prawne nie były przedmiotem jakichkolwiek rozważań. Sądy te stwierdziły legalność ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r. i KGP z [...] lipca 2014r. w przedmiocie m.in. odmowy przyznania Skarżącemu prawa do uposażenia za okres od [...] lutego 2007r. do [...] października 2008r. Sądy w ww. wyrokach powinny dostrzec, że ww. decyzje dotknięte były wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem przez Sąd jej nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. - co nie miało miejsca.
3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
2. Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 1634, zwana dalej: "P.p.s.a.") sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Możliwe jest zatem wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej (np. decyzji), po stwierdzeniu, że narusza ona bądź przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepis prawa dający podstawę do wznowienia postępowania, lub po ustaleniu, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd administracyjny innymi słowy, kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Sąd, stosownie do art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Sąd administracyjny nie orzeka zatem co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje ponadto, że stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie natomiast do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W doktrynie podkreśla się, że ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999r. sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Warto ponadto zauważyć, że Sąd podzielił pogląd wyrażony przez NSA w jednym z orzeczeń, że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020r. sygn. akt II FSK 1014/19, LEX nr 3109066). Analogiczne stanowisko było prezentowane przez Bogusława Dauter w Komentarzu Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa A. Kabata M. Niezgódki-Medek B. Dautera (wyd. II, Opublikowano: LEX/el. 2021).
Warto ponadto podkreślić, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a., do których Minister odwoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wprowadzają możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem (wyrok NSA z 13 grudnia 1996r. sygn. akt III SA 1214/95, LEX nr 27429). Podstawowe znaczenie dla zastosowania trybu określonego w art. 154 i 155 k.p.a. ma stwierdzenie, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji. Przesłanki te mogą wystąpić razem lub oddzielnie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009r. sygn. akt. II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 4).
Nie można jednak pomijać, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu administracyjnego wyraża się w tym, że także inne Sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (art. 170 P.p.s.a.). Do prawidłowego odczytania treści sentencji należy kierować się treścią uzasadnienia, gdyż z art. 153 P.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe działanie były przedmiotem zaskarżenia. Tym samym po uprawomocnieniu orzeczenia Sądu administracyjnego stanowisko w zawarte uzasadnieniu orzeczenia będzie wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., lecz również wobec podmiotów wskazanych w art. 170 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2006r. sygn. akt I FSK 505/05 wskazał, że niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (dostępny na cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej "CBOIS").
Związanie Sądu - w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. - oznacza zatem, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z 22 marca 1999r. sygn. akt IV SA 527/97).
W doktrynie podkreśla się ponadto, że "Jeżeli zatem sąd w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na decyzję sformułował określoną ocenę prawną, w wyniku czego skarga została oddalona, to nie można później formułować takiej nowej oceny prawnej, która – gdyby została przyjęta w prawomocnym wyroku, to obligowałaby sąd do uwzględnienia skargi. Nie jest więc dopuszczalne wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 lub art. 155 w celu weryfikacji prawomocnej decyzji w zakresie, w jakim – zgodnie z wnioskiem o zmianę tej decyzji – prowadzi ono do naruszenia związania oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku oddalającego skargę na powyższą decyzję. Nie można podważać takiej oceny prawnej również powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą po dniu wydania prawomocnego wyroku (wyrok NSA z 9 marca 2018 r., I OSK 1057/16, LEX nr 2486260) – P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany (opublikowano: LEX/el. 2024).
Z poglądów wyrażanych w judykaturze wynika też, że organ administracji rozpoznający sprawę w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia - bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z 13 sierpnia 1997r. sygn. akt III SA 854/96, LEX nr 30615). Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (zob. np. wyroki NSA z: 24 października 2000r. sygn. akt III SA 2468/99, LEX nr 48003; 2 czerwca 2000r. sygn. akt III SA 1854/99, LEX nr 43956; 28 kwietnia 2000r. sygn. akt I SA 819/99, LEX nr 55302; 12 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1388/99, LEX nr 47229; 4 maja 1999r. sygn. akt III SA 5695/98, LEX nr 47432).
Nie można też tracić z pola widzenia, że w art. 155 k.p.a. wskazano, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Warto też wskazać, że w doktrynie wyraźnie wskazano, że przyjęty w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, oraz decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej (A. Wróbel w komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, opublikowany LEX/el. 2024). Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 691).
3. Sąd w związku z tym stwierdza, że skarga wniesiona przez Skarżącego, analizowana z uwzględnieniem ww. przepisów i ich wykładni nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra z [...] maja 2023r. odpowiadała prawu, a żaden z wskazanych w skardze przepisów nie został przez Ministra naruszony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu analiza ww. przepisów art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oraz ich wykładnia wskazuje, że ani organ administracyjny - ww. Minister, który wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 155 k.p.a., ani Sąd administracyjny, który kontrolował ww. decyzję z punktu widzenia jej legalności, ani Skarżący, który wniósł skargę na ww. decyzję Ministra z [...] maja 2023r., nie mogły dokonywać w rozpoznawanej sprawie ocen odmiennych od wyrażonych przez składy orzekające: Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 3014/15 oraz Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14.
Tym samym Sąd nie mógł za zasadną uznać szerokiej argumentacji Skarżącego zawartej w uzasadnieniu skargi, która wiązała się odmienną oceną faktów, do dokonanej przez składy orzekające w prawomocnych wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 3014/15 oraz Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14.
Warto podkreślić, że WSA w Warszawie w prawomocnym i wiążącym w sprawie - na mocy art. 170 i art. 153 P.p.s.a. - wyroku, oddalając skargę na ww. decyzję Ministra z [...] września 2014r., wyraźnie wskazał, że "W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jakichkolwiek wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym otrzymywanie uposażenia i innych świadczeń pieniężnych przez policjanta jest ściśle związane z pełnieniem przez niego służby. O pełnieniu służby można natomiast mówić tylko wówczas, gdy policjant jest uprawniony oraz zobowiązany do wykonywania obowiązków służbowych i obowiązki takie faktycznie wykonuje. Inaczej mówiąc samo podejmowanie służby należy rozumieć jako czynności i działania wykonywane przez funkcjonariusza związane z pełnieniem służby, jak również gotowość do podejmowania tych czynności i zadań. Samo bowiem pozostawanie funkcjonariusza w stosunku służbowym nie wystarcza, by tylko z tego tytułu przysługiwało mu uposażenie."
Skoro zatem funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w u.P. z tytułu pełnienia służby, a prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 u.P.) i wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3 u.P.), to należało przyjąć, że prawo do uposażenia winno wiązać się z pozostawaniem w gotowości do pełnienia służby, przy czym chodzi o gotowość rozumianą jako nie tylko subiektywny zamiar podjęcia służby, ale i obiektywna możliwość wykonywania czynności funkcjonariusza (por. wyroki NSA z: 15 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 926/09; 7 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 158/10 – dostępne na CBOSA).
Możliwe było w związku z tym przyjęcie w zaskarżonej decyzji Ministra z [...] maja 2023r., z uwagi na ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie - wiążący w sprawie, na mocy art. 170 i art. 153 P.p.s.a., że należy odmówić uchylenia ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r., gdyż mimo zajścia interesu Skarżącego do uchylenie ww. ostatecznej decyzji Ministra w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych, sprzeciwia się uchyleniu ww. decyzji słuszny interes społeczny – decyzja taka uderzyłaby w przepisy regulujące szczegółowo - w sposób sztywny - zasady przyznawania poszczególnych należności finansowych, przez co byłoby nieuprawnioną ingerencją w przepisy prawa.
Warto także podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww., prawomocnym wyroku z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 podniósł, że "poza sporem pozostaje, że skarżący nie wykonywał zadań funkcjonariusza Policji od [...] stycznia 2007r. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2007 r., mocą którego skarżący został zwolniony z Policji z [...] stycznia 2007 r., podlegał bowiem wykonaniu – zgodnie z art. 130 § 4 K.p.a. – przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Był bowiem zgodny z żądaniem strony. Co więcej skarżący zadań tych wykonywać nie mógł, gdyż jak wynika z zawiadomienia Nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] z [...] kwietnia 2007 r. skarżący został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, za inwalidę i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od [...] stycznia 2007r. Jak wynika z karty zwolnienia otrzymanej przez skarżącego [...] stycznia 2007 r. i zwróconej [...] stycznia 2007 r. skarżący rozliczył się z obowiązków służbowych i po tej dacie obowiązków tych nigdy nie podjął. Z tak ukształtowanych okoliczności faktycznych wynika, że skarżącemu nie przysługiwało uposażenie za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww., prawomocnym i wiążącym Skarżącego, Sąd i Ministra, na mocy art. 152 i art. 170 P.p.s.a., wyroku z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 podniósł też, że "Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, iż wobec stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego, zmieniona została data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i nowy termin zwolnienia został ustalony na [...] października 2008 r., skoro w ramach istniejącego stosunku służbowego skarżący nie wykonywał zadań funkcjonariusza Policji od [...] stycznia 2007 r., gdyż w tej dacie rozkaz o zwolnieniu został już wykonany."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ww., prawomocnym wyroku z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 przyjął ponadto, że "Wbrew stanowisku skarżącego w sprawie nie znajdował zastosowania art. 121 ustawy o Policji. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu policjant otrzymuje w okresie choroby uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżący – co wynika z przywołanego powyżej zawiadomienia – był od [...] stycznia 2007 r. niezdolny do służby, którego to stanu nie można utożsamiać z chorobą, stanowiącą zasadniczo przemijającą przeszkodę w wykonywaniu zadań służbowych. Skarżący wskazuje wprawdzie, iż przebywał na zwolnieniach lekarskich, ale zwolnień tych w aktach nie ma, gdyż z uwagi na upływ czasu zostały zniszczone. Podzielić należy jednak stanowisko organy, iż zaświadczenia lekarskie wystawiane emerytowi policyjnemu nie mogą przesądzać o czasowej niezdolności do służby. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wystawienia zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby należy brać pod uwagę stan zdrowia ubezpieczonego, z uwzględnieniem rodzaju i warunków pracy. Nie wymaga bowiem szerszej argumentacji, iż w przypadku emeryta nie pozostającego w zatrudnieniu nie ma mowy o rodzaju i warunkach pracy uwzględnianych przy wystawianiu zaświadczenia lekarskiego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia okoliczności, że do dnia wydania wyroku w sprawie o sygn.. akt II SA/Wa 1038/07, czyli do 16 kwietnia 2008 r., skarżący był poza służbą wobec ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2007 r. Nie mógł zatem ubiegać się o wystawienie zaświadczeń lekarskich stwierdzających czasową niezdolność do pracy, skoro pracy tej nie świadczył. Wbrew stanowisku skarżącego organ nie był uprawniony do wszczynania procedury określonej w art. 126 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż stany faktyczne regulowane tym przepisem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły."
Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w ww., prawomocnym wyroku z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 potwierdza zatem tezę Ministra wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] maja 2023r. (wydanej w trybie art. 155 k.p.a.), w której odmówiono uchylenia ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r. w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych – że organ administracyjny nie może zmienić zaskarżonej decyzji, gdyż byłoby to niezgodne ze słusznym interesem społecznym, uderzyłoby w przepisy regulujące szczegółowo - w sposób sztywny - zasady przyznawania poszczególnych należności finansowych, przez co byłoby nieuprawnioną ingerencją w przepisy prawa, również w kontekście analogicznych rozstrzygnięć wydawanych w innych sprawach. W konsekwencji doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w rozstrzygnięcie administracyjne z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa tożsamego z interesem społecznym.
Warto też podkreślić, że WSA w Warszawie w ww. orzeczeniu o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 nie podzielił poglądu Skarżącego o naruszeniu przez organ art. 153 i 170 P.p.s.a. i wskazał, że organ był "zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r., co w sposób jednoznaczny wynika z wyroku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt. IISAB/Wa 349/10. Jednocześnie w wyroku tym Sąd nie przesądził, gdyż nie był do tego uprawniony, czy żądania skarżącego w powyższym zakresie są uprawnione."
WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 podniósł ponadto, że "Po sprecyzowaniu żądań przez skarżącego, wypełniając ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1926/12, organ orzekł co do żądań skarżącego. Wyjaśnił jakie konkretnie "inne należności" zostały objęte skarżonym rozstrzygnięciem, uwzględniając stanowisko Sądu wyrażone w powyższym wyroku, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie nie powinno obejmować podwyżki innych składników uposażenia za okres od [...] stycznia 2007 r. do [...] października 2008 r. Te "inne należności" szczegółowo określone w decyzji nie mogły być skarżącemu przyznane w sytuacji gdy w okresie tym nie przysługiwało skarżącemu uposażenie. Pozostają one bowiem bądź w ścisłym związku z faktycznym pełnieniem przez funkcjonariusza w danym okresie służby, bądź też wynikają z wysokości należnego w tym przedziale czasowym uposażenia. W swojej skardze skarżący nie precyzuje jakie jeszcze inne należności niż te, o których mowa w pkt 7 decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2014 r. przysługują mu. Sąd uznał zatem, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest kompletne."
Z ww. prawomocnego wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 wynika ponadto, że podstawę do przyznania Skarżącemu prawa do wypłaty uposażenia, prawa do wypłaty dodatku służbowego i prawa do wypłaty dodatku za stopień za okres od [...] do [...] stycznia 2007r. stanowił art. 106 ust. 3 u.P., skoro ostatnim dniem faktycznego wykonywania obowiązków służbowych przez Skarżącego był [...] stycznia 2007r. Stosownie do art. 106 ust.3 u.P. prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14, odnosząc się do żądania Skarżącego dotyczącego nagrody rocznej wskazał, że "jest rozpoznawana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie wynika ze skarżonej decyzji oraz z wyroku z 20 stycznia 2007 r. II SAB/Wa 349/10. O powyższych należnościach organ nie mógł zatem rozstrzygać w skarżonej decyzji."
Tym samym kwestia nagrody rocznej, o której mowa w uzasadnieniu niniejszej skargi, jako okoliczność wskazująca na ważny interes Skarżącego w uchyleniu ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r., nie mogła być uwzględniona przez Ministra w zaskarżonej decyzji z [...] maja 2023r., gdyż pozostawała poza granicami sprawy. Sąd argumentację skargi z tego zakresu uznaje zatem za oczywiście niezasadną.
Warto też wskazać, że WSA w Warszawie w prawomocnym i wiążącym w sprawie wyroku z 25 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1851/14 wyraźnie wskazał, że Minister rozstrzygając o prawie Skarżącego do wypłaty uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego oraz dodatku za stopień za okres od [...] do [...] stycznia 2007r. "zasadnie odmówił tego prawa do powyższych należności finansowych za okres od [...] lutego 2007 r. do [...] października 2008 r. Skarżący w okresie tym pozostawał wprawdzie w stosunku służbowym, ale obowiązków służbowych nie wykonywał z przyczyn innych niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji."
WSA w Warszawie w ww. orzeczeniu o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 przyjął również, że "W sprawie niniejszej organ ustalił wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia żądań skarżącego i zgromadził taki materiał dowodowy, który pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Pominięcie dowodów zgłoszonych przez skarżącego, czy też nieodniesienie się do wszystkich jego żądań, wniosków i zarzutów nie może zostać ocenione jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ujęte w skardze, w tym zarzut sprzeczności decyzji z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów urzędowych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku."
WSA w Warszawie w ww. prawomocnym wyroku o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 podkreślił ponadto, że "Organ do przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) odwołał się jedynie dla wzmocnienia swojej argumentacji o niemożności wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych po [...] stycznia 2007 r.. Jak zostało wskazane powyżej skarżący obowiązków tych wykonywać nie mógł nie tylko dlatego, że był emerytem, ale z powodu niezdolności do służby istniejącej od [...] stycznia 2007 r. To właśnie z powodu niewykonywania zadań i obowiązków skarżącemu od [...] lutego 2007 r. nie należało się uposażenie zasadnicze, dodatki stałe i w konsekwencji inne należności związane z pełnieniem służby.
Z motywów ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 3014/15 wynika, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też poprawność konkluzji Sądu pierwszej instancji, że uposażenie przysługuje policjantowi faktycznie pełniącemu służbę (wykonującemu obowiązki służbowe), a ponadto wskazał, że policjant może otrzymywać tylko jedno uposażenie (art. 99 ust. 2 u.P.), zatem nie może równocześnie pobierać emerytury i uposażenia, które po myśli art. 106 ust. 3 u.P. wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby.
Na tej podstawie NSA wyjaśnił, że zasadnie przyznano Skarżącemu uposażenie zasadnicze, dodatek służbowy i dodatek za stopień do [...] stycznia 2007r. NSA podniósł też, że Skarżący nie wykazał, aby pełnił służbę w późniejszym okresie, nie neguje też braku możliwości pełnienia służby, zaś rzekome wykonywanie czynności w [...] stycznia 2007r. nie może przekonać do jego (szerszych czasowo) racji, pomijając już kwestię nieudowodnienia tego faktu. NSA wskazał, że "Niepodobna też nie dostrzec niespójności w jego wywodach w tej materii, gdy zważyć na sprzeczność twierdzenia, że stosunek służbowy wygasł [...] października 2008 r., z twierdzeniem iż raport o zwolnieniu wszedł do obrotu prawnego [...] lutego 2007 r. Zresztą raport ten uwzględnił jego żądanie zwolnienia po [...] stycznia. Nota bene data ta koreluje też z datą powstania niezdolności do służby. Poza tym jak wynika z pisma organu emerytalno-rentowego z [...] maja 2012r. przyznano mu prawo do emerytury z dniem [...] stycznia 2007 r., nadto w dniu [...] kwietnia 2007 r. orzeczono wobec niego całkowitą niezdolność do służby od dnia [...] stycznia 2007 r."
NSA nie podzielił też odmiennych wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgadzając się w pełni z przekonującą argumentacją zaprezentowaną przez Sąd I instancji. Niepełnienie służby potwierdza też karta obiegowa, zaś zwolnienia lekarskie w tej sytuacji nie mają znaczenia dla tej sprawy, bo nie dotyczą funkcjonariusza w służbie (co wyklucza trafność zarzutu naruszenia 121 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 lipca 1999r.).
Zdaniem Sądu polemizowanie w skardze z ww., prawomocnymi i wiążącymi w sprawie - na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a. - wyrokami NSA o sygn. akt I OSK 3014/15 i WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14, w kontekście prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] maja 2023r. o odmowie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] września 2014r., nie mogły uzasadniać wystąpienia po stronie Skarżącego przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a.: interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Warto też wskazać, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na ww. prawomocne, ww. wyroki Sądów administracyjnych ocenił, że jakkolwiek istnieje w sprawie słuszny interes strony, to jednak nie występuje w sprawie interes społeczny w uchyleniu ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] września 2014r., utrzymującej w mocy ww. decyzję KGP z [...] lipca 2014r. w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych Zdaniem Ministra uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r. byłoby niezgodne ze słusznym interesem społecznym, bowiem uderzyłoby w przepisy regulujące szczegółowo - w sposób sztywny - zasady przyznawania poszczególnych należności finansowych, przez co byłoby nieuprawnioną ingerencją w przepisy prawa, również w kontekście analogicznych rozstrzygnięć wydawanych w innych sprawach, a w konsekwencji stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w rozstrzygnięcie administracyjne z punktu widzenia interesu Skarbu Państwa tożsamego z interesem społecznym.
Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście ww. wiążących w sprawie wyroków NSA o sygn. akt I OSK 3014/15 i WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14 jest przekonywujące i odpowiada treści zarówno art. 11 i art. 8 § 1 k.p.a., jak również spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Minister w sposób obszerny przedstawił stan sprawy i podał motywy, które przemawiały w jego ocenie za wydaniem decyzji odmownej w trybie art. 155 k.p.a. Powołanie się przez Ministra na ww. prawomocne wyroki nie stanowiło też o wadliwości ww. decyzji. Skoro bowiem w orzeczeniach tych Sądy administracyjne obu instancji wyraźnie wskazały, że Minister wydając ww. decyzję z [...] września 2014r. działał zgodnie z obowiązującym prawem (wskazano konkretne przepisy u.P. i rozporządzeń wykonawczych), a Skarżącemu od [...] lutego 2007r. nie należało się uposażenie zasadnicze, dodatki stałe i w konsekwencji inne należności związane z pełnieniem służby, z powodu niewykonywania zadań i obowiązków, nie tylko dlatego, że był emerytem, ale i z powodu niezdolności do służby istniejącej od [...] stycznia 2007r., to Minister w zaskarżonej decyzji należycie wykazał na brak słusznego interesu społecznego i chęć nie uchylania decyzji ostatecznej, zgodnej z obowiązującymi przepisami.
Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,
3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest zatem stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Skoro Minister wykazał na brak istnienia jednej z ww. przesłanek – interesu społecznego - możliwe było wydanie zaskarżonej decyzji. Minister wyjaśnił też, że zachodzi ważny interes strony, ale mimo to dał pierwszeństwo interesowi społecznemu. Było to działanie zgodne z art. 155 k.p.a. Niezasadny jest zatem zarzut skargi o braku wyważenia obu interesów wymienionych w przepisie. Minister w związku ze sprzecznością ww. interesów, przedłożył interes społeczny nad interes Skarżącego.
Sąd wskazuje ponadto, że wbrew stanowisku Skarżącego o potrzebie prowadzenia przez Ministra dodatkowego postępowania dowodowego i ponownej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach, w judykaturze utrwalony jest pogląd, że postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2007r. sygn. akt I OSK 586/06, LEX nr 320845). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (por. wyrok NSA z 25 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1810/09, LEX nr 746810).
Sąd stanowisko to podziela i uznaje za własne, wskazując, że nieuzasadnione w związku z tym były podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 6-10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez działanie Ministra niezgodnie z obowiązującym prawem, bezzasadne pominięcie żądanych dowodów i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, brak wnikliwego działania oraz sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego oraz prawnego postępowania. Minister, wydając zaskarżoną decyzję z [...] maja 2023r. działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa i wziął pod rozwagę – z uwagi na wniosek Skarżącego z [...] stycznia 2023r. – zarówno art. 154 k.p.a., jak i art. 155 k.p.a.
Sąd podkreśla, że wbrew stanowisku Skarżącego wyrażonemu w uzasadnieniu skargi Minister prawidłowo wskazał, że postępowanie mogło być prowadzone jedynie na podstawie art. 155 k.p.a., a nie na podstawie art. 154 k.p.a. Uzasadniała to literalna wykładnia art. 155 k.p.a. W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, o czym mowa wyżej, że przyjęty w przepisach art. 154 i art. 155 k.p.a. podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, oraz decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej (A. Wróbel w komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, opublikowany LEX/el. 2024). Organ administracyjny decyduje, który z ww. przepisów może zastosować: art. 154 czy art. 155 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie rację miał Minister, że należało rozważać uchylenie ostatecznej decyzji Ministra z [...] września 2014r., na mocy art. 155 k.p.a., gdyż decyzje w przedmiocie przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych, są decyzjami, na podstawie których Skarżący nabył prawo. Każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Słusznie wskazał też Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym (przyznanie prawa) lub negatywnym (odmowa przyznania prawa), ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. Tym samym, zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skargi o naruszeniu przez Ministra w zaskarżonej decyzji art. 154 k.p.a.
Minister w zaskarżonej decyzji nie naruszył też, wbrew zarzutom skargi, art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Z uzasadnienie tej decyzji wynika bowiem, że organ uwzględnił stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania ww., ostatecznej decyzji Ministra z [...] września 2014r., mając na względzie prawomocne orzeczenia Sądów administracyjnych, które wydano w odniesieniu do tej decyzji Ministra z [...] września 2014r. (wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 3014/15 i wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14). Minister wziął przy tym pod rozwagę oceny prawne wyrażone w tych orzeczenia. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej - z materialnego punktu widzenia - sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne. W związku z tym Minister w zaskarżonej decyzji, mając na względzie dokonaną w prawomocnych, ww. wyrokach Sądów ocenę prawną ww. decyzji Ministra z [...] września 2014r. trafnie przyjął, że za możliwością usunięcia z obrotu prawnego ww. decyzji ostatecznej nie przemawiał interes społeczny, rozumiany jako brak możliwości działania wbrew obowiązującym przepisom prawa i wbrew interesowi Skarbu Państwa. Minister prawidłowo wskazał też, że ostateczna decyzja Ministra z [...] września 2014r. nie była sprzeczna z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Decyzja ta dotyczyła bowiem przyznania/odmowy przyznania uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym, jak również innych należności pieniężnych. Tym samym Minister w tych właśnie przesłankach upatrywał decyzję o niecelowym uchylaniu ww. ostatecznej decyzji Ministra z [...] września 2014r., w trybie art. 155 k.p.a., a nie w tym czy ww., ostateczna decyzja jest zgodna, czy sprzeczna z prawem. Kwestię tę bowiem przesądziły prawomocne wyroki: NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 3014/15 i WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1851/14, które wiązały w sprawie na mocy art. 153 i art. 170 P.p.s.a.
4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.