II SA/Wa 1149/24

II SA/Wa 1149/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 6, art. 4 ust. 1, art. 16 ust 1, art. 14 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 4,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , Protokolant specjalista Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA" lub "organ") decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 w związku z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2024 r. poz. 582, dalej "k.p.a."), odmówił R.G. (dalej "skarżąca"), udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- Ekspertyzy IBDiM dotyczącej powstałej wady oznakowania poziomego na drodze ekspresowej [...] , zrealizowanej w ramach kontraktu "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...] (z węzłem) z podziałem na trzy zadania w zakresie: "Zadanie ,A" od węzła "[...] " (bez węzła) do węzła . "[...] " (bez węzła) o długości ok. 11,5 km" (dalej: "zadanie");
- zgłoszenia gwarancyjnego/z tytułu rękojmi dokonanego przez GDDKiA
i skierowanego do [...] S.A. dotyczącego niespełnienia wymagań
w zakresie współczynnika odblasku RL dla zadania;
- pisma nr [...] r. z 24 lipca 2023 r. przekazanego GDDKiA przez [...] S.A. wraz z wszystkimi załącznikami;
- zgłoszenia [...] S.A. z 28 lipca 2023 r. skierowanego do GDDKiA dotyczącego rozpoczęcia robót związanych z odnowieniem oznakowania poziomego w zakresie zadania w formie wydruku wiadomości e-mail lub do wglądu w formie elektronicznej;
- zgłoszenia [...] S.A. z 9 sierpnia 2023 r. skierowanego do GDDKiA dotyczącego zgłoszenia do odbioru robót związanych z odnowieniem oznakowania poziomego w zakresie zadania - w formie wydruku wiadomości e-mail lub do wglądu w formie elektronicznej,
- dotyczących powstałej wady oznakowania poziomego na drodze ekspresowej [...] , zrealizowanej w ramach kontraktu "Zaprojektowanie i budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku od węzła "[...] " (bez węzła) do węzła "[...] (z węzłem) z podziałem na trzy zadania w zakresie: Zadanie "A" od węzła "[...] " (bez węzła) do węzła "[...] " (bez węzła) o długości ok. 11,5 km".
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 1).
Organ odwołując się do literatury i orzecznictwa zwrócił uwagę, że należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - nie tylko do treści ale także do samego dokumentu, podczas gdy
w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści. Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika
w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji.
Zdaniem GDDKiA w niniejszej sprawie, dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżąca nie są dokumentami urzędowymi.
Ponownie odwołując się do orzecznictwa i literatury organ podniósł, że nie każdy dokument zawierający informację publiczną jest dokumentem urzędowym i nie każdy dokument niebędący dokumentem urzędowym jest dokumentem wewnętrznym. Dokument urzędowy jest wyłącznie jedną z form inkorporacji informacji publicznej. Dowodzi tego struktura treści art. 3 i 6 u.d.i.p., która dokumenty urzędowe traktuje jako jedną z form informacji publicznej - art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Jeśli chodzi o interpretację pojęcia dokumentu urzędowego przez judykaturę, to Sąd Najwyższy stwierdził, że dokumentem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że: "pojęcie «dokumentu urzędowego» [użyte w art. 4 pkt 2 u.p.a.p.p.] należy interpretować w świetle przepisów art. 244 § 1 i 2 k.p.c. oraz art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Definicje zawarte w obu kodeksach są tożsame co do ich treści. Wynika z nich, że dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone lub zaświadczone" (B. Fischer, M. Jabłoński, E. Jarzęcka-Siwik, K. Wygoda, J. Wyporska-Frankiewicz [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 6).
W konsekwencji, Sądy administracyjne przyjmują, że np. opinia biegłego nie jest dokumentem urzędowym lecz dowodem w postępowaniu sądowym (wyrok NSA
w Krakowie z 21 listopada 1996 r., I SA/Kr 829/96, LEX nr 28932) albo, że operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego nie jest dokumentem urzędowym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05),
W ocenie GDDKiA należy przyjąć, że dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżąca, dotyczące przyczyn wad drogi publicznej, zawierają wprawdzie informację publiczną, ale nie stanowią dokumentów urzędowych, które podlegałyby przekazaniu lub udostępnieniu w całości i w postaci w jakiej zostały sporządzone (czego domaga się skarżąca).
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 2 ust, 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie odmówienie skarżącej ustawowego prawa dostępu do informacji publicznej;
b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacja publiczna może dostać udostępniona jedynie
w sytuacji, gdy ma ona formę dokumentu urzędowego.
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz wydanie decyzji w sposób arbitralny, z pominięciem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
i prawnego sprawy;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że wskazywał wnioskodawcy, iż może uzyskać informację publiczną zawartą w dokumentach wytworzonych przez lub na zlecenie firmy [...] (która nie wyraża zgody na udostępnienie), wskazując na konkretną informację, której wnioskodawca żąda (tj. zadając konkretne pytanie). Tymczasem jednak wnioskodawca trwa przy bezzasadnym żądaniu udostępnienia mu całości tych dokumentów w postaci w jakiej zostały one sporządzone. Brak udostępnienie informacji publicznej wnioskodawcy wynika więc z wyboru samego wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji,
o których mowa w tym artykule, określają ustawy.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Podnieść należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Oceniając zaś, czy w niniejszej sprawie spełniony został zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zawrócić uwagę, że organ
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż żądane przez skarżącą dokumenty wprawdzie zawierają informację publiczną, ale nie stanowią one dokumentów urzędowych i w związku z tym nie mogą one zostać udostępnione w całości i postaci,
w jakiej zostały sporządzone. Z tej wypowiedzi organu wynika w istocie, że uznaje on, iż żądane przez skarżącą dokumenty jako całość nie stanowią informacji publicznej.
Słusznie organ zauważa, że należy odróżnić pojęcie informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. W orzecznictwie zwraca się uwagę na potrzebę odróżnienia tych dwóch kategorii pojęciowych. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta, człowiek dysponujący pewną wiedzą, która nie znalazła odzwierciedlenia w materiale pisanym, dyskietka komputerowa" (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 205/04, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17.
Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak
i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Każdy dokument urzędowy jest więc nośnikiem informacji publicznej, ale nie każda informacja publiczna jest zawarta w takim dokumencie (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 738/24).
Podnieść jednak należy, że w przypadku gdy żądane przez wnioskodawcę dane nie stanowią informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania i brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tego rodzaju informacji.
Zauważyć należy, że przepisy u.d.i.p. zawierają specyficzny katalog prawnych form załatwienia wniosków o udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., czyli w przypadku, gdy w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych
w powiadomieniu. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawia się jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., po drugie, w sytuacjach określonych
w art. 5 ust. i ust. 2 u.d.i.p., a więc w przypadkach gdy ograniczenie prawa do informacji publicznej jest uzasadnione ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym
w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie u.d.i.p. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3433/21).
W niniejszej sprawie organ nie powoływał się ani na to, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną (art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.), ani też że zawierają one informacje niejawne lub inne tajemnice ustawowo chronione (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.), czy też, że należy ograniczyć prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p.). Nie zachodziła zatem żadna z sytuacji, która mogłaby uzasadniać wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ błędnie zastosował zatem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Na marginesie należy zwrócić uwagę, że w GDDKiA w podstawie prawnej wydanej przez siebie decyzji obok art. 16 wskazał też art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak już zaakcentowano wyżej przepis ten w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może stanowić podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wydaję się, że wskazanie tego przepisu w podstawie prawnej decyzji stanowi omyłkę. Biorąc bowiem pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji można domniemywać, że organ
w tym miejscu chciał powołać art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. Niemniej jednak nawet ten przepis nie może stanowić podstawy prawnej decyzji
o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Dodatkowo należy podnieść, że samo stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazujące, że nie może on udostępnić żądanych przez skarżącą dokumentów albowiem nie są to dokumenty urzędowe, nie wyczerpuje oceny, czy dokumenty te mogą stanowić informację publiczną.
W tym zakresie należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy
i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. NSA w uzasadnieniu wyroku z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02 wskazał, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywanie przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań, i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą one wprost od nich. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Wyd. 2, s. 17, 18).
Podkreślić należy, że pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko,
a zatem za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18). Innymi słowy, pojęcie informacji publicznej, odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy.
Ponowne rozpatrzenie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag. Organ przede wszystkim oceni, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną. Na dalszym etapie organ ewentualnie oceni, czy zachodzi jakakolwiek podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w myśl przepisów u.d.i.p. i wyda w takim przypadku decyzję administracyjną. Przy braku takich przesłanek organ udostępni skarżącej żądane informacje.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł.