II SA/Wa 114/19

II SA/Wa 114/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Joanna Kube
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1853/22 - Postanowienie NSA z 2022-10-14
III OSK 1945/21 - Wyrok NSA z 2022-03-24
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 631
art. 177 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Sprawiedliwości (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2017 r. o numerze [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przydzieleniu lokalu mieszkalnego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej (zwany dalej: "Dyrektorem Generalnym") przydzielił A. P. (zwanemu dalej: "Skarżącym") lokal mieszkalny zlokalizowany w [...] przy ul. [...].
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Burmistrz Dzielnicy [...] (zwany dalej: "Burmistrzem") wystąpił do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2011 r. o przydzieleniu lokalu mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Generalnego o przydzieleniu lokalu, a następnie utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie – decyzją z dnia [...] lutego 2013 r.
Miasto [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na decyzję Ministra z dnia [...] grudnia 2012 r., który wyrokiem z dnia 11 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 757/13, uchylił tę decyzję.
Na skutek skarg kasacyjnych obu stron, Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 27 listopada 2015 r. wyrok o sygn. akt I OSK 1506/14, którym je oddalił.
Rozpatrując ponownie wniosek Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2012 r., Minister wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. decyzję o stwierdzeniu nieważność decyzji Dyrektora Generalnego z dnia [...] października 2011 r. o przydzieleniu Skarżącemu lokalu mieszkalnego, powołując w podstawie prawnej przepis art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, iż Dyrektor Generalny nie był uprawniony do podjęcia decyzji o przydziale spornego lokalu, bowiem nie miał prawa do dysponowania tym lokalem. Zdaniem organu, Dyrektor Generalny wydając decyzję o przydziale naruszył art. 177 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1542 ze zm.), bowiem przydzielony lokal nie był własnością Skarbu Państwa ani nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej. Organ wskazał przy tym, iż taka ocena prawna wynika z wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r.
Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie decyzji Ministra oraz orzeczenie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przydzieleniu mu lokalu mieszkalnego. Jednocześnie wystąpił z wnioskami o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz o przesłuchanie wskazanych świadków. W obszernym uzasadnieniu Skarżący wyprowadził generalny zarzut, zgodnie z którym, organ w żaden sposób nie wykazał, że Dyrektor Generalny w rzeczywistości nie miał prawa by zadysponować przydzielonym mu lokalem. Jego zdaniem zasadnicze znaczenie dla sprawy ma treść porozumienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., którego organ nie przeanalizował, natomiast oparł się wyłącznie na stanowisku wyrażonym przez WSA i NSA.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 177 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, bowiem sporny lokal mieszkalny nie został uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej. Lokal ten pozostawał jedynie w dyspozycji Służby Więziennej od 1951 r., jednakże do dnia, w którym właściciel tego lokalu wezwał Dyrektora Generalnego do zwrotu pustych lokali położonych na terenie Dzielnicy [...]. Wezwanie to było zawarte w piśmie Burmistrza z dnia [...] listopada 2010 r. Wprawdzie w tej dacie lokal ten nie był "pusty", bowiem był zajmowany bez tytułu prawnego, jednakże jego wydanie Centralnemu Zarządowi Służby Więziennej nastąpiło faktycznie w dniu [...] września 2011 r.
W konsekwencji organ uznał, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Generalny nie mógł zadysponować tym lokalem, co stanowiło oczywiste naruszenie przepisów o właściwości.
Odnosząc się do wniosków Skarżącego Minister wskazał, iż większość z nich została oddalona postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. z uwagi na ich bezprzedmiotowość. Natomiast w odniesieniu do wniosków dotyczących przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci: porozumienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., a także wykazu lokali przydzielonych innym funkcjonariuszom, organ zauważył, iż nie mają one wpływu na zgodność z prawem decyzji, której nieważność stwierdzono.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., a także zasadzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 i art. 177 ust. 1 w zw. z art. 192 pkt 2 lit a ustawy o Służbie Więziennej;
3) przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Rozwijając postawione zarzuty Skarżący ponowił argumentację prezentowaną w toku całego postępowania, zgodnie z którą, w sprawie nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przydzieleniu mu lokalu, wobec czego organ błędnie zastosował przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jego zdaniem Minister nie dokonał żadnych ustaleń czy sporny lokal w dacie wydania decyzji pozostawał w dyspozycji Dyrektora Generalnego, co w jego ocenie miało miejsce, a tym samym mógł on zadysponować tym lokalem. Istotne w sprawie – zdaniem Skarżącego – było wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ zaniechał, a nadto nie przeprowadził wnioskowanych przez niego dowodów, które doprowadziłyby do przyjęcia prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2011 r.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Wa 621/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu Sąd ten podniósł, iż w podstawie prawnej decyzji Ministra przywołano przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który dotyczy przesłanki stwierdzenia nieważności z uwagi na wydanie decyzji przez organ niewłaściwy sprawie. Natomiast jak to przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w dniu 11 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 757/13, którym to wyrokiem Sąd ten był związany, organ winien zbadać czy wydanie decyzji z dnia [...] października 2011 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na skutek skargi kasacyjnej Ministra, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1413/18 uchylił wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, iż organ wiązał nieważność decyzji Dyrektora Generalnego z nieprawidłowym zastosowaniem w niej prawa materialnego. W związku z tym, wprawdzie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, istotnie wskazał na art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ale uchybienie to nie mogło dowodzić, jak wadliwie przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., skoro z treści ich uzasadnień wynikało, iż organ nie orzekał w tym przypadku na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Pismem procesowym z dnia 20 marca 2019 r. Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do wytycznych zaprezentowanych w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 27 listopada 2018 r. podniósł, iż w jego ocenie powołanie nieprawidłowej podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi istotne uchybienie, które miało wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak to polecił NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 1413/18 – Sąd ponownie rozpoznający sprawę musiał w pierwszej kolejności dokonać oceny tego, czy uchybienie o charakterze formalnym polegające na powołaniu przez Ministra nieprawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miało wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Realizując powyższe zalecenie Sąd w składzie orzekającym w dniu 25 marca 2018 r. uznał, iż uchybienie to nie miało charakteru istotnego. Sąd podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje wadliwości decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Ponadto przyjmuje się, że błędne bądź niepełne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 1997 r. o sygn. akt I SA/Kr 970/96; z dnia 6 maja 1999 r. o sygn. akt II SA/Gd 134/97; z dnia 27 czerwca 2000 r. o sygn. akt III SA 1422/99; z dnia 26 stycznia 2001 r. o sygn. akt I SA 1425/99; z dnia 14 sierpnia 2001 r. o sygn. akt I SA 556/00; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji powyższego stwierdzenia, Sąd zobowiązany był – zgodnie z zaleceniem NSA – rozpoznać skargę odnosząc ją do rzeczywistej podstawy prawnej decyzji Ministra. Podstawą tą był niewątpliwie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem nie ulega wątpliwości to, że Minister wiązał nieważność decyzji Dyrektora Generalnego z nieprawidłowym zastosowaniem w niej prawa materialnego.
Kontrolując niniejszą sprawę w świetle przesłanki rażącego naruszenia prawa, Sąd związany był z kolei oceną prawną wyrażoną w wyrokach zapadłych uprzednio w niniejszej sprawie, to jest w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 757/13 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 1506/14, o czym stanowią przepisy art. 153 i art. 170 p.p.s.a.
Wskazać zatem należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., iż Dyrektor Generalny wydając decyzję z dnia [...] października 2011 r. naruszył art. 177 ust. 1 ustawy o Straży Więziennej, bowiem przydzielił Skarżącemu lokal mieszkalny, który nie został ani uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej Służby Więziennej, ani też nie pozostawał w dyspozycji tej Służby. NSA podzielił pogląd sądu I instancji, iż uprawnienie Dyrektora Generalnego nie mogło wynikać ani z okoliczności faktycznych, ani z wydanych uprzednio decyzji o przydziale, ani również z zasiedzenia. Niezależnie jednak od tego, czy organ dysponował spornym lokalem na zasadzie wyrażonej w sposób dorozumiany, istotne znaczenie miała okoliczność, iż pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Burmistrz wystąpił do Dyrektora Generalnego o zwrot pustych lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w tej dzielnicy. Za oczywisty uznać zatem należało zamiar właściciela lokalu jego odzyskania. W konsekwencji, nabyte w drodze fatycznej prawo dysponowania lokalem z tym dniem wygasło. Co prawda pismo to nie precyzuje konkretnych mieszkania, lecz chodzi w nim o wszystkie niezamieszkałe lokale zlokalizowane w Dzielnicy [...]. Przedmiotowe mieszkanie, położone w tej dzielnicy, zostało opuszczone najpóźniej w dniu [...] września 2011 r., stąd też żądanie właściciela się w tym momencie zmaterializowało.
Reasumując stwierdzić należało, iż w dacie wydania decyzji Dyrektora Generalnego z dnia [...] października 2011 r., sporny lokal nie pozostawał w dyspozycji Służby Więziennej, co prowadzi do przyjęcia, iż doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego, a w konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów nie można było uznać podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Organ działał w warunkach związania oceną prawna i wykładnią dokonaną przez WSA i NSA, a Sąd orzekający w dniu 25 marca 2018 r. stwierdza, że nie uchybił on normie z art. 153 p.p.s.a. Minister nie naruszył również wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, bowiem wszystkie konieczne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, a organ dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podnieść przy tym należy, iż wskazywane przez Skarżącego środki dowodowe nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem dotyczyły one okoliczności już przesądzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, mianowicie kwestii związanej z brakiem uprawnienia do dysponowania przez Dyrektora Generalnego sporym lokalem w dacie jego przydziału.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.