II SA/Wa 114/17

II SA/Wa 114/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Iwona Dąbrowska
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 900
art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Kwiecińska, , Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie 8 ust. 1 w związku z art. 11 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], utrzymał mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., odmawiającą przyznania D.S. świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku.
W uzasadnieniu organ podniósł, że D.S. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej także "Ministrem") w dniu [...] sierpnia 2016 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o przyznanie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku, o którą uprzednio wnioskował w dniu [...] lutego 2016 r. Wniosek swój umotywował faktem znajdowania się w ciężkiej sytuacji materialnej, swoim wiekiem i stwierdzonym inwalidztwem oraz przedwczesną rezygnacją ze służby z powodu prześladowania przez przełożonych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lipca 2016 r., decyzją nr [...] (doręczoną Wnioskodawcy w dniu [...] sierpnia 2016 r.), odmówił przyznania Wnioskodawcy świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku stwierdzając, iż w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wnioskodawca powtórzył argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., przy czym w sposób bardziej szczegółowy opisał okoliczności związane z pełnieniem służby w Milicji Obywatelskiej (następnie Policji) oraz jej zakończenia. Przedstawił swoje zaangażowanie oraz przykładne wykonywanie obowiązków, a także wyjaśnił, w jaki sposób traktowany był przez swoich przełożonych, w tym jak jednocześnie obarczano go wieloma różnymi zadaniami. Tłumaczył, że "ten czas w Referacie Dzielnicowych odebrał mi zapał i chęć do pracy." Podkreślił swoją religijność i odwagę do jej publicznego manifestowania w czasie stanu wojennego, a także negatywne konsekwencje, jakich doznał wskutek prezentowanej przez siebie postawy.
Pismem z dnia [...] września 2016 r., dostarczonym w dniu [...] października 2016 r., Wnioskodawca został powiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. W dniu [...] października 2016 r. Wnioskodawca skorzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu, po czym w piśmie datowanym na [...] października 2016 r. (data wpływu do organu: [...] października 2016 r.) wypowiedział się co do zebranego w sprawie materiału.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozważeniu okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazał, że orzekał w głównej mierze na podstawie stanowiska Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (zwanego dalej "Dyrektorem ZER MSW") z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz przekazanych przez niego dokumentów w postaci: pism Wnioskodawcy z dnia [...] lutego 2016 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r., pisma Przewodniczącego Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji nr [...] Centralnej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] kwietnia 2016 r., decyzji Dyrektora ZER MSW z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie przyznania prawa do policyjnej renty inwalidzkiej oraz z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie przyznania prawa do emerytury, rozkazu o ukaranie nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r., wyroku Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem, orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] lutego 2016 r. Z uwagi na wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek podejmowania przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego Minister w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy postanowił uzupełnić ww. materiał dowodowy o akta osobowe Wnioskodawcy. Organ stwierdził, iż z wymienionych dokumentów wynika, że D.S. pełnił zasadniczą służbę wojskową w okresie od dnia [...] kwietnia 1979 r. do dnia [...] lipca 1979 r., a następnego dnia po upływie tego okresu rozpoczął służbę w Milicji Obywatelskiej. Po rozwiązaniu MO Wnioskodawca kontynuował swoją służbę w Policji, z której zwolnił się na własną prośbę z dniem [...] września 1990 r. Łączny staż służby Wnioskodawcy równy jest zatem 11 lat, 5 miesięcy i 5 dni, z czego 11 lat, 2 miesiące i 18 dni przypada na służbę w MO i Policji.
Organ podniósł, że w otrzymanych od Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] aktach osobowych D.S. znajduje się podpisany przez niego raport z dnia [...] września 1990 r., w którym zwraca się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z prośbą o "zwolnienie z Organów Policji z dniem 1990.10. [...]" (rozdział III, k. [...]). W dalszej części raportu Wnioskodawca uzasadnia swoją prośbę tym, że uzyskał wizę na wyjazd do [...] oraz że ma już zakupiony bilet lotniczy z datą wylotu w październiku 1990 r. Dodaje także, że "decyzja o zwolnieniu się jest przemyślaną, gdyż nie możliwe jest wzięcie urlopu w Policji w takiej sprawie /urlop bezpłatny/". Pod raportem znajduje się odręczna notatka Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia [...] września 1990 r., zgodnie z którą D.S. potwierdził w rozmowie z tymże Komendantem, że jego decyzja jest ostateczna, ponieważ "ma załatwione wszelkie formalności na wyjazd do [...]"
Minister wyjaśnił, że znajdująca się w aktach osobowych indywidualna karta przeglądu kadrowego (rozdział III, k. [...]) zawiera ponadto informacje o rocznych ocenach Wnioskodawcy dokonanych za lata 1982-1987 i za rok 1989. W ww. ocenach podkreśla się sumienność i zdyscyplinowanie Wnioskodawcy oraz chwali się jego zaangażowanie i pracowitość. W ocenie za 1983 r. wskazuje się także, iż zawarł on związek małżeński z obrzędami katolickimi, za co został ukarany w dniu [...] grudnia 1983 r. ostrzeżeniem o niepełnej przydatności do służby w MO, przy czym zaznaczył, że orzeczenie o ukaraniu zostało usunięte z akt osobowych. W ocenach za następne lata nie stwierdza się uprawiania praktyk religijnych oraz zastrzeżeń natury polityczno-moralnej, a także wskazuje się na członkostwo w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. W ocenie za 1989 r. zawarto ponadto wniosek o nadanie brązowej odznaki "Zasługi w ochronie porządku publicznego" w 1990 r.
Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, funkcjonariuszom oraz członkom rodzin pozostałym po zmarłych funkcjonariuszach, jeżeli osoby te wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, odpowiednio Ministrowie: właściwy do spraw wewnętrznych, Obrony Narodowej oraz Sprawiedliwości, każdy w zakresie swojego działania, mogą przyznać w drodze wyjątku zaopatrzenie emerytalne w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W ocenie organu, z przytoczonego przepisu wynika, że funkcjonariusz, aby otrzymać świadczenie, spełnić musi dwie przesłanki. Po pierwsze nie może nabyć prawa do zaopatrzenia emerytalnego przewidzianego w ustawie, a po wtóre nienabycie tego prawa musi nastąpić wskutek szczególnych okoliczności.
Zdaniem organu, na podstawie przedstawionego stanu faktycznego i prawnego nie sposób uznać, aby w niniejszej sprawie zaistniały szczególne okoliczności, wskutek których Wnioskodawca nie nabył prawa do zaopatrzenia emerytalnego w trybie ustawowym. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie prowadzi bowiem do wniosku, aby służba Wnioskodawcy w Milicji Obywatelskiej wiązała się ze szczególnymi dolegliwościami ani aby był on represjonowany w służbie z powodu swoich przekonań religijnych. Został on co prawda ukarany dyscyplinarnie za zawarcie ślubu kościelnego, jednakże miało to miejsce w 1983 r., tj. aż 7 lat przed jego zwolnieniem ze służby i pozostawało bez związku z zakończeniem służby. Z akt osobowych nie wynika bowiem, aby po orzeczeniu kary sytuacja Wnioskodawcy w służbie uległa zasadniczym zmianom. Nie można przy tym pominąć także tego, że w roku 1989 rozpoczął się proces przemian politycznych, społecznych i gospodarczych, skutkujących m.in. rozwiązaniem w 1990 r. MO i powstaniem w jej miejsce Policji oraz zmianą postrzegania przez władze publiczne Kościoła Katolickiego oraz jego członków.
Odnosząc się do stanowiska Wnioskodawcy wyrażonego w piśmie z dnia [...] października 2016 r. organ wyjaśnił, że minister właściwy do spraw wewnętrznych w ramach postępowania dotyczącego przyznania zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku nie ocenia przebiegu służby jako takiej, lecz bada przyczyny, dla których funkcjonariusz nie nabył zaopatrzenia emerytalnego w trybie ustawowym. W związku z tym bez znaczenia dla sprawy pozostają podnoszone przez Wnioskodawcę kwestie braku poszczególnych kart w jego aktach osobowych oraz wymierzonych mu kar dyscyplinarnych w pierwszej połowie lat 80., szczególnie że ich skutkiem nie było wydalenie ze służby. Organ zauważył, że na spisie treści rozdziału III akt osobowych w odniesieniu do kart [...] widnieje adnotacja "Postępowanie dyscyplinarne – zatarto kary (przedawnienie)". Dodatkowo na karcie [...] w pierwszym wierszu tabeli "5. Kary dyscyplinarne" skreślona została informacja o wydaniu wobec Wnioskodawcy rozkazu o ukaranie nr [...] z dnia [...] grudnia 1983 r. ostrzeżeniem o niepełnej przydatności do służby w MO, przy czym zamieszczono adnotację "ZATARTO". Wskazał, że przepisy obowiązujące w czasie pełnienia przez Wnioskodawcę służby regulaminu dyscyplinarnego przewidywały, że zatarcie kary dyscyplinarnej skutkowało usunięciem z akt osobowych milicjanta orzeczenia o ukaraniu.
Ze względu na powyższe organ nie zgodził się z podnoszonymi przez Wnioskodawcę argumentami. W ocenie Ministra, główną przyczyną rezygnacji przez Wnioskodawcę ze służby - mimo nienabycia prawa do emerytury policyjnej - była chęć wylotu do [...]. Co znamienne, Wnioskodawca w żadnym ze swoich pism nie poinformował Ministra o tej bezpośredniej przyczynie rozwiązania stosunku służbowego. W sprawie nie zostało zatem udowodnione, aby w przypadku D.S. występowały szczególne okoliczności, których zaistnienie skutkowało nienabyciem przez niego prawa do emerytury lub renty policyjnej, a tym samym nie została spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek ustawowych. W ocenie Ministra, rezygnacja ze służby w Policji z własnej inicjatywy, z powodu wyjazdu za granicę, na niemal 4 lata przed nabyciem uprawnień do emerytury policyjnej, nie stanowi podstawy do udzielenia Wnioskodawcy zaopatrzenia emerytalnego w trybie szczególnym. Trwałe inwalidztwo Wnioskodawcy oraz jego ciężka sytuacja materialna pozostaje bez związku ze sprawą, ponieważ wskazany powyżej przepis wyraźnie uzależnia przyznanie emerytury policyjnej od okoliczności, wskutek których Wnioskodawca nie nabył prawa do zaopatrzenia emerytalnego, a nie od jego obecnej sytuacji życiowej.
W dniu [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył D.S. Zarzucił on Ministrowi Spraw wewnętrznych i Administracji:
I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 127 § 3 K.p.a., przez oddalenie wniosku i utrzymanie decyzji MSWiA z dnia [...] lipca 2016 r. w mocy;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej ,Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez przyjęcie, że nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 8 w/w ustawy, ponieważ nienabycie prawa do zaopatrzenia emerytalnego nie nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności, w sytuacji gdy rezygnacja ze służby na niecałe 4 lata przed nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury spowodowana była szykanami ze strony bezpośrednich przełożonych z powodu przekonań religijnych, skutkujących brakiem nagradzania i awansowania zarówno w 1983 r., jak i w latach "po zatarciu skazania", co organ pominął,
2. przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i bezzasadne, dowolne przyjęcie braku znaczenia dla sprawy brakujących 9 kart z teczki akt osobowych oraz braku znaczenia dla sprawy prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, podczas gdy skutkowało to brakiem awansowania i premiowania, nadto stosowania art. 6 Kodeksu Dyscyplinarnego, przymuszającego go w konsekwencji do rezygnacji ze służby.
W ocenie skarżącego, organ bezzasadnie i dowolnie przyjął, iż:
- jego rezygnacja ze służby nastąpiła z powodu wyjazdu do [...], podczas, gdy był do tego przymuszony przez ówczesnych zwierzchników,
- pominięcie 9 kart z akt osobowych nie ma znaczenia dla sprawy, w sytuacji gdy kary za przekonania religijne były w stosunku do niego stosowane, a mimo "zatarcia ukarania" nadal brak było w aktach osobowych przyznawania premii i awansowania, mimo pozytywnych opinii, co organ pominął również przy ponownym rozpatrywaniu mojego wniosku.
Zdaniem skarżącego, oznacza to, że organ nie zbadał dokładnie sprawy, a nadto że był on poddany represjom za swoje przekonania religijne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r,. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że materialnoprawną podstawą przyznania świadczenia, o które wnioskuje skarżący jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.), wedle którego uprawnienie do zaopatrzenia emerytalnego w drodze wyjątku przysługiwać może jedynie takiemu funkcjonariuszowi ww. służb, który spełnia łącznie dwa poniższe warunki:
1) nie nabył prawa do zaopatrzenia emerytalnego, o którym mowa w art. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby;
2) nienabycie powyższego prawa nastąpiło z powodu szczególnych okoliczności.
Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że przyznane w takim trybie świadczenie nosi znamiona wyjątkowości, ponieważ umożliwia otrzymanie zaopatrzenia emerytalnego osobom, którym nie przysługuje ono z mocy ustawy. Wyjątkowość tego świadczenia wynika także z tego, że nie ma ono charakteru roszczeniowego, a jego udzielenie następuje w drodze uznaniowej decyzji Ministra.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że D.S. spełnia pierwszy z warunków, ponieważ łączny staż jego służby wynosi 11 lat, 5 miesięcy i 5 dni i jest o prawie 3 i pół roku za krótki, aby otrzymać świadczenie w trybie zwykłym, dla którego koniecznym jest legitymowanie się 15-letnim okresem służby.
Natomiast sporna jest kwestia spełnienia przez wnioskodawcę nie nabycia świadczenia trybie zwykłym z powodu wystąpienia "szczególnych okoliczności". Podnieść należy, że szczególne okoliczności, o których mowa w przepisie, mają charakter obiektywnych zdarzeń, niezależnych od woli danej osoby, które spowodowały, że nie nabyła ona świadczenia w trybie zwykłym. Okoliczności te nie mogą przy tym być zawinione przez samego wnioskodawcę.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wnioskodawca jako podstawę przyznania świadczenia wskazuje fakt ukarania go karą dyscyplinarną – ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby - z powodu manifestowania swoich przekonań religijnych. Nie mniej jednak trzeba podkreślić, że orzeczona kara uległa zatarciu, i jak wynika z akt sprawy, w okresie Polski Ludowej skarżący systematycznie awansował, od stopnia kaprala do stopnia młodszego chorążego. Jednocześnie, jak wynika z przeglądów kadrowych z lat osiemdziesiątych, był on oceniany pozytywnie. W sprawie, jak słusznie zwrócił uwagę organ, podstawą zwolnienia ze służby była chęć wyjazdu do [...], przy czym skarżący wyjechał już w końcu 1990 r., gdy została rozwiązana Milicja Obywatelska i na jej miejsce powołano nową formację – Policję. W tej sytuacji twierdzenia skarżącego, że zrezygnował ze służby na skutek prześladowań religijnych należy uznać za gołosłowne. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, nie chciał wziąć urlopu bezpłatnego na wyjazd, co oznacza, że wiązał swoją przyszłość z pobytem za granicą. W tej sytuacji żądanie przyzna świadczenia w drodze wyjątku oznacza, że chce on przerzucić skutki swoich niekorzystnych decyzji życiowych (zbyt wczesnego odejścia ze służby - co uniemożliwiło mu nabycie świadczenia w drodze zwyklej) na barki Państwa, co jest nie do pogodzenia z treścią art. 8 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, którego celem jest zabezpieczenie potrzeb funkcjonariuszy i ich rodzin w nadzwyczajnych, niezawinionych przez nich sytuacjach życiowych.
Podnoszona przez skarżącego obecna trudna sytuacja materialna nie może być przesłanką przyznania świadczenia, ponieważ nie ma ono charakteru socjalnego. Natomiast wskazanie przez skarżącego dobre wyniki podczas wykonywania zadań służbowych również same w sobie nie stanowią podstawy do nabycia świadczenia, ponieważ nie ma ono charakteru swego rodzaju nagrody za dobrą służbę.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.