II SA/Wa 1137/20

II SA/Wa 1137/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Karolina Kisielewicz
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 5256/21 - Wyrok NSA z 2024-10-23
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1643
art. 45 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej – oddala skargę –
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej (dalej jako "organ I instancji" lub "KGSG") rozkazem personalnym z [...] lutego 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 147 ze zm., dalej jako "ustawa o Straży Granicznej" lub "ustawa pragmatyczna") zwolnił A. M. (dalej jako "funkcjonariusz" lub "strona") z dniem [...] marca 2020 r. ze służby w Straży Granicznej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej skierował do KGSG wniosek
o zwolnienie funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Przedmiotowy wniosek jest motywowany długotrwałymi i licznymi absencjami chorobowymi funkcjonariusza. W okresie od [...] marca 2017 r. do końca 2019 r. funkcjonariusz przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 653 dni kalendarzowych. W związku z dużą liczbą nieobecności w służbie
z powodu choroby strona była skierowana do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], która orzeczeniem z [...] października 2018 r. orzekła, że funkcjonariusz jest zdolny do służby w Straży Granicznej.
We wniosku o zwolnienie ze służby Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał na dezorganizujący wpływ na funkcjonowanie komórki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, negatywne oddziaływanie na postawę pozostałych funkcjonariuszy, co uzasadnia zwolnienie strony ze służby stałej
w Straży Granicznej z uwagi na ważny interes służby.
W związku z powyższym, w dniu [...] października 2019 r. KGSG wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby stałej
w Straży Granicznej. W dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik strony złożył wniosek do organu I instancji o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej oraz dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu Stowarzyszenia Społecznej Kontroli Legalności Administracji Publicznej, w celu ochrony interesu ww. funkcjonariusza.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. KGSG odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia Społecznej Kontroli Legalności Administracji Publicznej z siedzibą
w [...] do udziału w postępowaniu w sprawie zwolnienia strony ze służby
w Straży Granicznej. Kolejnym postanowieniem organ I instancji odmówił również zawieszenia tego postępowania.
KGSG wykonując dyspozycję art. 47 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej w dniu [...] października 2019 r. skierował do Przewodniczącego Zarządu Oddziałowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej [...] Oddziału Straży Granicznej prośbę o wyrażenie opinii w kwestii zwolnienia strony ze służby stałej w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. W stanowisku wyrażonym w dniu [...] listopada 2019 r. Zarząd Oddziałowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej zawarł opinię, że przed przystąpieniem z wnioskiem o zwolnienie ze służby funkcjonariusza, powinny zostać podjęte wszelkie możliwe czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mające na względzie ważny interes służby, jak również dobro strony.
W ocenie organu I instancji przeprowadzone postępowanie potwierdziło argumenty zawarte we wniosku Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Analiza przedstawionej argumentacji wskazuje, że nie jest możliwe kontynuowanie służby w Straży Granicznej przez funkcjonariusza bez uszczerbku dla jej ważnego interesu. W analizowanym okresie od [...] marca 2017 r. do [...] lutego 2020 r. funkcjonariusz przebywał bowiem na zwolnieniach lekarskich łącznie 704 dni (co daje ponad 2 lata nieobecności). Liczne i niejednokrotnie długotrwałe absencje chorobowe spowodowały, że nie jest on funkcjonariuszem dyspozycyjnym. Funkcjonariusz permanentnie unika wykonywania zadań służbowych, przebywając przede wszystkim na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Pomimo posiadania zdolności do służby potwierdzanej w orzeczeniu komisji lekarskiej funkcjonariusz służby jednak nie podejmuje. Od [...] stycznia 2019 r. do chwili obecnej przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Ostatnie dostarczone przez funkcjonariusza zwolnienie lekarskie obejmuje okres od [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r. Niezdolność strony do pełnienia służby ma charakter przewlekły, a stan zdrowia funkcjonariusza nadal uniemożliwia mu powrót do obowiązków służbowych.
W związku z powyższym, KGSG stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka umożliwiająca zwolnienie funkcjonariusza ze służby w trybie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej, tj. ważny interes służby. Postawa strony stanowi negatywny i wyjątkowo demoralizujący przykład dla pozostałych funkcjonariuszy. W interesie Straży Granicznej, jako instytucji profesjonalnie wykonującej nałożone na nią zadania, nie leży pozostawienie w służbie osoby, która
w związku z permanentnym przebywaniem na zwolnieniach lekarskich nie wykonuje obowiązków służbowych. Przedłużająca się nieobecność funkcjonariusza w służbie
i związane z tym niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, powoduje dezorganizację pracy, a także negatywnie wpływa na morale pozostałych funkcjonariuszy.
Organ I instancji wyjaśnił nadto, że wziął pod uwagę dyspozycję art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, z którego wynika, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Funkcjonariusz od [...] grudnia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r.,
a następnie od [...] stycznia 2019 r. do [...] lutego 2020 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, co oznacza, że upłynął okres ochronny przewidziany w art. 47 ust. 1
w związku z ust. 2a ustawy pragmatycznej. Powyższemu rozkazowi nadano zaś rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który nie wykonuje obowiązków służbowych. Ponadto interes społeczny niezbędny do nadania decyzji trybu wykonalności należy utożsamiać z występującym w niniejszej sprawie interesem służbowym, gdyż
w interesie służby nie leży pozostawienie funkcjonariusza, który nie realizuje zadań służbowych.
Pismem z [...] marca 2020 r. pełnomocnik strony - radca prawny złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji KGSG w całości, względnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się pod sygn. akt II SA/Wa 384/20 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, w jakim Minister ma aktualnie wydać decyzję, z uwagi na ewentualną wadę decyzji uzasadniającą wznowienie postępowania, w wypadku gdy zgodnie z oceną Sądu, organizacja ta powinna brać udział w postępowaniu na prawach strony.
W odwołaniu pełnomocnik strony zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
- art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej poprzez przyjęcie, że podstawą zwolnienia ze służby z uwagi na ważny interes służby może być zaprzestanie służby
z powodu choroby trwającej ponad 12 miesięcy, podczas gdy dokładnie taką przesłankę zwolnienia przewiduje art. 45 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, wyłączający w tym zakresie właściwość rzeczową KGSG przez art. 49 ust. 1 i art. 49 ust. 2 pkt 3 tej ustawy;
- art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędne przyjęcie, że zakres odesłania określonego tam zwrotu - zwolnienie nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby obejmuje art. 45 ust. 2 pkt 3-7 w części dotyczącej art. 45 ust. 2 pkt 5 konsumującego przesłankę z art. 45 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, podczas gdy zastrzeżenie to może mieć znaczenie jurydyczne tylko podczas kumulatywnego występowania podstaw zwolnienia ze służby z art. 45 ust. 2 pkt 8 i innej (pkt 3-7), jeżeli organ wybrał tą inną podstawę jako przyczynę (współistniejącą
z chorobą) rozwiązania stosunku służbowego;
2. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
w postaci:
a) art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji w I instancji przez KGSG jako organ niewłaściwy rzeczowo w wypadkach, w których o zwolnieniu ze służby przesądza przesłanka «zaprzestania służby przez co najmniej 12 miesięcy z powodu choroby», wykazana właśnie przez organ, odpowiadająca podstawie zwolnienia z art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej;
b) art. 45 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby pomimo: pominięcia obligatoryjnego wezwania funkcjonariusza zagrożonego zwolnieniem do wskazania wybranej przez siebie organizacji związkowej umocowanej do wyrażenia opinii określonej w art. 47 ust. 3 tej ustawy;
c) art. 47 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. polegające na niewydaniu w toku postępowania postanowienia w przedmiocie opinii przez właściwy organ związku zawodowego;
d) § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1470, zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA z dnia 14 czerwca 2002 r.") w zw. z art. 67 § 1 k.p.a., polegające na pominięciu etapu informacyjnego postępowania
w przedmiocie zwolnienia ze służby w postaci przeprowadzenia z zagrożonym zwolnieniem funkcjonariuszem ustnej rozmowy kadrowej, umożliwienie mu zapoznania się z werbalną prezentacją powodów zwolnienia i przewidywaną datą zwolnienia ze służby, bez zachowania prawa do wypowiedzenia się co do tych motywów projektowanej decyzji, a także niepoinformowanie w trakcie tej czynności procesowej
o uprawnieniach związanych ze zwolnieniem ze służby, jak również nieutrwalenie tych ustaleń w obligatoryjnym protokole podlegającym włączeniu do akt postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy co do zasady podzielił argumentację KGSG. Wyjaśnił, że decyzja wydana przez organ I instancji w niniejszej sprawie, na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej, ma charakter uznaniowy, co stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji w swej istocie oznacza, że jej kontrola sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Ministra okoliczności przedmiotowej sprawy w pełni zaś uzasadniają zaistnienie przesłanki ważnego interesu służby o której mowa w ww. przepisie. Cechą, jaką bowiem powinien posiadać każdy funkcjonariusz jest dyspozycyjność. W momencie kiedy funkcjonariusz traci tę cechę, gdyż z powodu częstych zwolnień lekarskich nie wykonuje zadań służbowych, niezależnie od oczywistych negatywnych skutków dla służby jakie niesie za sobą nieobecność funkcjonariusza, zostaje zachwiana fundamentalna zasada konstrukcji każdego stosunku służbowego opartego na podporządkowaniu i dyspozycyjności funkcjonariusza. Nie oznacza to jednak, że każda absencja chorobowa funkcjonariusza uzasadnia jego zwolnienie z powołaniem się na ważny interes służby. Ocena zasadności zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej wymaga bowiem indywidualnej oceny i jest każdorazowo uzależniona od okoliczności konkretnej sprawy.
Minister zauważył, że jak wynika z rozkazu personalnego KGSG, funkcjonariusz w okresie od [...] marca 2017 r. do końca 2019 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 653 dni kalendarzowych. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że jak wynika z rozstrzygnięcia organu I instancji przez ostatnie trzy lata absencja chorobowa funkcjonariusza w służbie wyglądała następująco: w 2017 r. - 77 dni; w 2018 r. - 246 dni; w 2019 r. - 330 dni; w 2020 r. (do [...] marca 2020 r.) - 73 dni. Wobec powyższego
stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie absencja chorobowa odwołującego się - jak wynika z akt sprawy w analizowanym przez KGSG okresie, tj. od [...] marca 2017 r. do [...] marca 2020 r - była częsta i dotyczyła długiego czasu. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że w związku ze znaczną liczbą nieobecności w służbie
z powodu choroby, funkcjonariusz został skierowany do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], która orzeczeniem z [...] października 2018 r. orzekła, iż funkcjonariusz jest zdolny do służby w Straży Granicznej. Wobec powyższego odwołujący się, pomimo zdolności do służby z uwagi na liczne zwolnienia nie jest przydatny do służby, ponieważ utracił walor dyspozycyjności. Analiza akt sprawy potwierdziła, że organ I instancji miał uzasadnione powody, aby przypuszczać, że sytuacja ta nie ulegnie zmianie. Organ I instancji mógł uznać, że z jego punktu widzenia pozostawienie w służbie funkcjonariusza, który przestał być dyspozycyjny i efektywny byłoby działaniem ze szkodą dla dobra służby.
Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z wniosku Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z [...] września 2019 r. o zwolnienie ze służby strony -
w okresie od [...] października 2018 r. do [...] lutego 2019 r. funkcjonariusz naprzemiennie: podejmował służbę, korzystał ze zwolnienia od zajęć służbowych w celu sprawowania opieki nad chorym dzieckiem, korzystał z zaległego i aktualnego urlopu wypoczynkowego, korzystał z opieki nad zdrowym dzieckiem, korzystał ze zwolnienia od zajęć służbowych w celu załatwienia ważnych spraw rodzinnych lub osobistych oraz był nieobecny w służbie z powodu choroby. Bezsprzecznie zatem stwierdzić należy, że służba funkcjonariusza z tak znacznym stopniem absencji nie zapewniała ciągłości realizacji zadań na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, co doprowadziło do sytuacji, w której pozostali funkcjonariusze niezależnie od obowiązku realizacji swoich zadań służbowych wykonywali dodatkowo zadania służbowe odwołującego się.
Tak długa absencja skarżącego w służbie spowodowała ponad wszelką wątpliwość konieczność zmierzenia się przez Komendanta [...] Oddział Straży Granicznej z przeorganizowaniem służby, tak aby zapewnić wykonywanie zadań służbowych leżących w zakresie obowiązków strony przez innych funkcjonariuszy. To z kolei musiało rzutować na poziom i terminowość czynności realizowanych przez pozostałych funkcjonariuszy. Skutki zaś takiego stanu są oczywiste.
W ocenie Ministra, w przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, to interes służby musi górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza. Odbiór społeczny tego rodzaju zachowania funkcjonariusza - co do zasady - jest zawsze negatywny. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że we wniosku z [...] września 2019 r. o zwolnienie strony ze służby, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał, iż
w opinii bezpośrednich przełożonych odwołujący się jest funkcjonariuszem niesolidnym i nieterminowym, nie dającym gwarancji realizacji stawianych mu zadań w sposób rzetelny. Na dowód powyższego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej we wspomnianym wniosku wskazał na kilka sytuacji z udziałem funkcjonariusza, które obrazują jego lekceważący stosunek do służby. Prezentowana w ostatnim czasie - na wskazanych przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej przykładach - postawa funkcjonariusza w służbie daje podstawę do przyjęcia, że wykazuje on lekceważący stosunek do służby.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister uznał je za niezasadne. Przede wszystkim nie podzielił zarzutu pełnomocnika odwołującego się, że nadużyta została instytucja uznania administracyjnego, bowiem decyzja o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza została wydana po uwzględnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut pełnomocnika strony o niewłaściwość rzeczową na gruncie rozpatrywanej sprawy uznał za chybiony, bowiem KGSG na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej jest organem posiadającym wyłączną kompetencję do zwolnienia funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej z uwagi na jej ważny interes. Bezzasadnym także pozostaje zarzut pełnomocnika strony dotyczący naruszenia art. 47 ust. 1 ww. ustawy. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej z uwagi na ważny interes służby, nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby chyba, że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Powyżej wskazany okres ochronny został zachowany, a funkcjonariusz nie zgłosił pisemnego wystąpienia ze służby. Norma prawna wyrażona przez ustawodawcę w art. 47 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi normę ochroną dla funkcjonariusza przed zwolnieniem ze służby m.in. z uwagi na ważny interes służby, które nie może nastąpić wcześniej niż przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby.
Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że jakkolwiek na podstawie art. 72 ustawy
o Straży Granicznej funkcjonariusze mogą się zrzeszać w związkach zawodowych, to niemniej jednak brzmienie powyżej wskazanego przepisu obowiązuje od dnia [...] października 2019 r. Przed tą datą bowiem ustawodawca dopuszczał możliwość zrzeszania się tylko w jednym związku zawodowym funkcjonariuszy, którym był Niezależny Związek Zawodowy Funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie przewidując instytucji wezwania funkcjonariusza do wskazania reprezentującej go organizacji związkowej. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że zgodnie z art. 5 ustawy
z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej oraz ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. poz. 1608), wprowadzającej zmienione brzmienie art. 72 i art. 47 ustawy o Straży Granicznej, zastrzeżono, że do postępowań dotyczących zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Podkreślić zaś należy, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby strony wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie znowelizowanych przepisów, tj. w dniu [...] października 2019 r.
Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut pełnomocnika strony, że wyrażenie stanowiska przez organizację związkową winno nastąpić w trybie art. 106 § 5 k.p.a., bowiem ustawa pragmatyczna w art. 47 ust. 3 określa formę wypowiedzenia się, w jakiej zakładowa organizacja związkowa wyraża stanowisko, określając ją jako opinię, nie zaś postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 342/12). Wobec powyższego KGSG bezsprzecznie uczynił zadość obowiązkowi,
o którym mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.
Odnośnie zaś zarzutu pełnomocnika strony dotyczącego naruszenia § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 czerwca 2002 r. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie § 8 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia, istotnie,
w związku z zamiarem rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego przeprowadza się rozmowę kadrową, wskazując powody rozwiązania stosunku służbowego, podstawę i tryb zwolnienia, ustala datę zwolnienia, wysłuchuje wniosków funkcjonariusza i informuje o możliwości ich realizacji, a także o uprawnieniach przysługujących mu po zwolnieniu ze służby z której to czynności sporządza się protokół, który po zapoznaniu z nim funkcjonariusza włącza się do jego akt osobowych. Niemniej jednak, jak podkreślił Minister, na podstawie § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia powyżej wskazany sposób procedowania znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie wobec zamiaru rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który nabył prawo do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Wobec powyższego § 8 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia ze względów wywiedzionych powyżej wobec funkcjonariusza zwalnianego w trybie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej nie znajduje zastosowania.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o zawieszenie postępowania odwoławczego toczącego się w przedmiocie odwołania funkcjonariusza od rozkazu personalnego KGSG dotyczącego zwolnienia strony ze służby w Straży Granicznej, organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta została rozpatrzona przez Ministra
w odrębnym trybie. W zakresie zaś zawartego w przedmiotowym wniosku pełnomocnika strony złożonego jako pełnomocnik organizacji społecznej - Stowarzyszenia Społecznej Kontroli Legalności Działalności Administracji Publicznej
z siedzibą w [...] - zwanego dalej "Stowarzyszeniem", na okoliczność wszczęcia postępowania odwoławczego, z jednoczesnym złożeniem odwołania, a także żądaniem o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w kolejnych fazach postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza, organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie Ministra w tym zakresie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a przedmiotowe postępowanie jest w toku. Wobec powyższego kwestia dopuszczenia do udziału w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej została już - w administracyjnym toku postępowania - rozpatrzona. W pierwszej instancji przez KGSG, zaś w drugiej przez Ministra. Obecnie zasadność odmowy dopuszczenia organizacji społecznej zostanie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach odrębnej procedury.
Z kolei w odniesieniu do wniosku pełnomocnika Stowarzyszenia w części żądania wszczęcia postępowania odwoławczego, z jednoczesnym złożeniem odwołania, Minister stwierdził, że przedmiotowe postępowanie odwoławcze - zainicjowane złożonym przez pełnomocnika strony odwołaniem - toczy się. Jednocześnie wskazania wymaga, że na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, tylko wówczas gdy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 485). A contrario jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona również legitymacji do złożenia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2655/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 525/11 z 20 czerwca 2012 r.). Mając na względzie, że Stowarzyszenie nie złożyło odwołania, a jedynie złożyło żądanie o wszczęcie postępowania odwoławczego
z jednoczesnym dopuszczeniem do jego udziału, brak jest podstaw faktycznych do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.
Reasumując powyższe, Minister w konkluzji swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że KGSG zasadnie przyjął, iż istnieje podstawa do zwolnienia ze służby. Zasadne jest więc również utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
Pismem z [...] czerwca 2020 r. funkcjonariusz (dalej także jako "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł skargę na ww. decyzję Ministra z [...] maja 2020 r. Autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie tych samych przepisów prawa które wskazano w uprzednio złożonym odwołaniu.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że orzekające w sprawie organy wydały decyzję jeszcze przed prawomocnym zakończeniem sporu sądowego
o dopuszczenie do toczącego się postępowania administracyjnego organizacji społecznej na zasadach określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Aktualnie bowiem pod sygn. akt II SA/Wa 384/20 toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym
w Warszawie postępowanie sądowe w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, w jakim wydano już ostateczną decyzję. Niewstrzymanie się z wydaniem decyzji ostatecznej do daty orzekania przez Sąd (w wypadku oceny o zasadności żądania dopuszczenia organizacji do udziału
w postępowaniu) obciąży decyzję wadę uzasadniającą wznowienie postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie skarżącego wydając zaskarżoną decyzję naruszono art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej poprzez przyjęcie, że podstawą zwolnienia ze służby
z uwagi na ważny interes służby może być zaprzestanie służby z powodu choroby trwającej ponad 12 miesięcy. Tak ujęta przesłanka zwolnienia funkcjonariusza ze służby została przewidziana w zupełnie innym przepisie, tj. w art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy
o Straży Granicznej. Ulokowanie takiej, szczególnej podstawy odrębnie, w samoistnej jednostce systematyki wewnętrznej ustawy (w art. 45 ust. 2 pkt 8) oznacza zakaz podciągania jej w drodze wykładni pod przesłankę bardziej pojemną semantycznie, zawartą w art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Skutki takiego zabiegu są doniosłe; rodzą nieważność decyzji z uwagi na naruszenie przez orzekający organ I instancji przepisów o właściwości rzeczowej. Kompetencję zwolnienia ze służby z uwagi na ważny interes służby przypisano KGSG w art. 49 ust. 2 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej; gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że podstawą zwolnienia jest zaprzestanie pełnienia służby z uwagi na trwającą 12 miesięcy chorobę (co nominalnie stanowi podstawę zwolnienia z art. 45 ust. 2 pkt 8 tej ustawy), właściwym jest inny organ - przełożony służbowy określony w jej art. 49 ust. 1. Taka wada decyzji obciąża ją w sposób kwalifikowany, gdyż generuje cechę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naturalnie bez podstawy prawnej podjęto w decyzji I instancji próbę oderwania przesłanki zwolnienia
w postaci upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby od przepisu art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy o Straży Granicznej i wkomponowania jej w drodze wykładni do konstrukcji ważnego interesu służby z art. 45 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.
Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza też art. 47 ust. 1 ustawy
o Straży Granicznej poprzez błędne przyjęcie, że zakres odesłania określonego tam zwrotu «zwolnienie ... nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby» nawiązuje do «art. 45 ust. 2 pkt 3-7» w taki sposób, że pozwala przesłankę z art. 45 ust. 2 pkt 8 traktować jako jedną z podstaw zwolnienia w oparciu o art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Zupełnie zapomniano, że rolą art. 47 ust. 1 tej ustawy jest ochrona prawna funkcjonariusza, który równocześnie wypełnia dwie przesłanki zwolnienia: z art. 45 ust. 2 pkt 8 ustawy
o Straży Granicznej (długotrwałą chorobę tamującą pełnienie służby) i inną, niestanowiącą choroby, którą organ akurat wybrał jako decydującą o rozwiązaniu stosunku służbowego w toczącym się postępowaniu. Zupełnie zapomniano, że taki układ regulacji nie zwalnia organu z wykazania tej innej, działającej z pierwszeństwem przed chorobą, przesłanki. W badanej sprawie obie podstawy ze sobą utożsamiono, podciągając absencję chorobową pod ważny interes służby, a więc podstawy z art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej w ogóle nie wskazano. Zupełnie pominięto wyłożoną tu funkcję ochronną art. 1 pkt 42 i 45 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r.
o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 498).
W ocenie skarżącego w sprawie naruszono też przepisy procesowe. Naruszeniu uległ art. 45 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 47 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby pomimo pominięcia obligatoryjnego wezwania funkcjonariusza zagrożonego zwolnieniem do wskazania wybranej przez siebie organizacji związkowej umocowanej do wyrażenia opinii określonej w art. 47 ust. 3 tej ustawy. W toku postępowania zwolniony funkcjonariusz nie był wzywany do dopełnienia takiej czynności, a zatem wyzuto go z prawa do jakiejkolwiek ochrony prawnej ze strony organizacji związkowej zajmującej się ochroną interesów funkcjonariuszy. Wpisuje się to w politykę orzeczniczą wybraną przez KGSG, który nie tylko pozbawił stronę ochrony stowarzyszenia (aspirującego do statusu uczestnika postępowania), ale i wyłączył przewidziany obligatoryjnie w ustawie mechanizm ochrony instytucjonalnej w postaci zapewnienia prawa do wskazania organizacji, jaka wyrażać ma pogląd o zasadności zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W sprawie pominięto również, że art. 47 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. wymagał, aby organ organizacji związkowej działał w prawnej formie postanowienia, jaką przewidziano dla niego jako organu współdziałającego, zobowiązanego do wydania opinii z art. 106 § 1 k.p.a. Zapomniano, że organ organizacji związkowej jest w tym procesie organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Jego akt przyjmuje formę władczą, która wiąże się z prawem do kontroli instancyjnej, a następnie sądowej, jakiej skarżącego - w tej fazie postępowania - również pozbawiono. W toku postępowania naruszeniu uległy też przepisy § 8 ust. 4 i 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 czerwca 2002 r." w zw. z art. 67 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się w szczegółowy sposób do zarzutów skargi uznał je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadają prawu. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego w stopniu, który miałby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Tylko zaś takie naruszenie prawa stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny.
Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra z [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny organu I instancji z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zwolnienia
skarżącego z dniem [...] marca 2020 r. ze służby w Straży Granicznej.
Na wstępie zauważyć należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KGSG był art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w ww. przepisie posłużono się określeniem "można", należy stwierdzić, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby wydawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, ponieważ sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych w sprawie.
Kontrola sądowa może zatem dotyczyć procesu wydania decyzji: sprawdzenia czy organ, który wydawał decyzję w ramach uznania administracyjnego spełnił wymogi proceduralne, czy ustalił stan faktyczny sprawy z zachowaniem reguł przewidzianych
w k.p.a. oraz czy dokonał ocen faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Kontrola dokonywana przez Sąd dotyczy zatem tej części decyzji uznaniowej, która jest powiązana
z określonymi i uchwytnymi kryteriami. Kontrola sądowa nie obejmuje natomiast tej części decyzji - rozkazu personalnego, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniono, zawartą w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Analogiczne stanowisko było wielokrotnie i konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 464/15, dostępny na www.nsa.gov.pl).
Sąd, stwierdza, że sądy administracyjne w sprawach, których przedmiotem jest uznanie administracyjne badają jedynie, czy organy administracyjne nie przekroczyły granic tego uznania, tzn. czy ich decyzje nie są arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Ustawodawca postanowił tym samym, że sądy administracyjne nie mogą wkraczać w kompetencje organów administracyjnych
i oceniać słuszności realizowanej przez nie, w tej konkretnej sprawie, "polityki" kadrowej.
Sąd, badając zaskarżoną decyzję Ministra i poprzedzający ją rozkaz personalny KGSG, nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego, ponieważ organy obu instancji, działały na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie kierowały się w jakiejkolwiek mierze dowolnością. Materiał dowodowy znajdujący się
w aktach sprawy zgromadzono i rozpatrzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a oceny dokonano z uwzględnieniem swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a. w kontekście uprawnień organów wynikających z art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Straży Granicznej.
Rację mają przede wszystkim organy obu instancji, wskazując w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, że stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej charakteryzuje się pewnymi specyficznymi elementami, których brak w konstrukcjach czysto cywilnoprawnych. Jednym z nich jest dyspozycyjność funkcjonariusza w służbie, która najpełniej oddaje przyjęta nazwa tego rodzaju więzi prawnej - "stosunek służbowy", który ma w sposób najbardziej pełny i najbardziej efektywny umożliwiać realizację ustawowych zadań Straży Granicznej. Ustawodawca nie przypadkowo potraktował tę konstrukcję w sposób odrębny (nadając poszczególnym pojęciom odrębne znaczenie). Służba nie jest zwykłą pracą najemną, a funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Nie otrzymuje wynagrodzenia, a uposażenie, które ma stanowić ekwiwalent za czas poświęcony służbie oraz rekompensować permanentną dyspozycyjność i gotowość do podjęcia działań, nawet z narażeniem własnego życia czy zdrowia. Służba w Straży Granicznej nie miała bowiem nigdy i nie ma wyłącznie waloru socjalnego.
W konsekwencji oznacza to, że w przypadku zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej, z uwagi na ważny interes służby, w rachubę może wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności, czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie funkcjonariusza w służbie koliduje z interesami Straży Granicznej, a zatem że funkcjonariusz z określonych przyczyn, dla dobra tej formacji, nie powinien kontynuować w niej służby. Przy czym ta przesłanka zwolnienia powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.
Sąd stwierdza raz jeszcze, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej stanowi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Choć prawodawca w ww. ustawie nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", na co prawidłowo zwrócił uwagę Minister
w zaskarżonej decyzji, to nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zajść, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie doktryny "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie - może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).
Ustawodawca, używając sformułowania "ważny interes służby", pozwala zatem organowi administracji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organ ten mógł zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca dostrzega więc potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt II SA 426/99 w sprawie dotyczącej funkcjonariusza, wprawdzie innej służby mundurowej, wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (publ. LEX nr 47389). Z kolei w wyroku z 4 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1607/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że długotrwałe okresy nieobecności funkcjonariusza w służbie spowodowane chorobą lub opieką, pomiędzy którymi funkcjonariusz wykorzystywał urlopy wypoczynkowe, doprowadziły do zwolnienia go ze służby.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej, z uwagi na ważny interes służby, została wystarczająco wykazana i racjonalnie oceniona. Organy obu instancji, wskazując w swoich rozstrzygnięciach na częstą i dotyczącą długiego czasu absencję chorobową skarżącego (w okresie od [...] marca 2017 r. do końca 2019 r. - 653 dni), podniosły również inne okoliczności, które wskazują, że skarżący wykazuje lekceważący stosunek do służby (brak poinformowania bezpośredniego przełożonego ani zastępującego go funkcjonariusza o swojej absencji w służbie z powodu choroby dziecka, co zdezorganizowało planowane działania). Dodatkowo organy podniosły, że nie bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że w związku ze znaczną liczbą nieobecności
w służbie z powodu choroby, skarżący został skierowany do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...], która orzeczeniem z [...] października 2018 r. orzekła, iż funkcjonariusz jest zdolny do służby w Straży Granicznej. Wobec powyższego słusznie organy uznały, że skarżący, pomimo zdolności do służby, z uwagi na liczne zwolnienia lekarskie, nie jest jednak przydatny do służby, ponieważ utracił walor dyspozycyjności.
W kontekście powyższych okoliczności należy stwierdzić, że stanowisko organów obu instancji o potrzebie zastosowania w sprawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy
o Straży Granicznej było prawidłowe. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że jakkolwiek korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby, czy też korzystanie
z prawa do opieki nad dzieckiem samo w sobie nie musi i nie powinno przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, ze względu na ważny interes służby, tym niemniej, gdy ww. absencje są długotrwałe, a funkcjonariusz, mimo podejmowanych przez przełożonych prób zmiany organizacji pracy, nie zmienia swojej postawy, możliwe jest uruchomienie przez organy procedury wynikającej z ww. przepisu. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Straży Granicznej nie może zostać niezauważone przez przełożonych w aspekcie interesu służby, który - mierzony interesem społecznym - jako ważny powinien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w sprawie. Nieobecność w pracy, co jest oczywiste
i nie wymaga dowodzenia, wymusza bowiem na przełożonych potrzebę zapewnienia zastępstwa osoby nieobecnej i powoduje, co do zasady, że inni funkcjonariusze są bardziej obciążeni. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki oraz najefektywniejsze wykorzystanie przydzielonych etatów, gdy jeden z funkcjonariuszy często korzysta ze zwolnień lekarskich, pomimo tego, że zgodnie z orzeczeniem właściwej komisji lekarskiej jest zdolny pełnienia służby.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest ponadto pogląd, że długotrwała absencja funkcjonariusza, np. trwająca ponad 570 dni, w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę i w takiej sytuacji nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 733/12 dostępny na www.nsa.gov.pl).
Powyższe odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku częstych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia służby, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym - co do zasady - negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie rozkazowi personalnemu KGSG rygoru natychmiastowej wykonalności i brak naruszenia przez ww. organ art. 108 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego w wystarczający sposób wykazano, że zachodziła przesłanka "niezbędności" niezwłocznego wprowadzenia
w życie ww. rozkazu personalnego organu I instancji. Organy obu instancji wykazały też, odwołując się do okoliczności wynikających z akt sprawy i mających potwierdzenie
w doświadczeniu życiowym, że w sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony i dopuszczalne było wykonywanie rozkazu personalnego KGSG bez zbędnej zwłoki.
Zgodzić się należy z organami obu instancji, że długotrwałe absencje skarżącego godziły w okolicznościach faktycznych sprawy w "ważny interes służby" i mogły wywoływać negatywne konsekwencje w zakresie motywacji pozostałych funkcjonariuszy i ich zaangażowania w realizację zadań, co może mieć wpływ na brak utrzymania dyscypliny służbowej.
W ocenie Sądu niezasadne są też zarzuty procesowe podniesione w skardze.
W tym zakresie należy Sąd podziela w całości stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji i uznaje je za własne. Przede wszystkim brak było podstaw do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego organu I instancji z uwagi na niewłaściwość rzeczową, bowiem KGSG na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy
o Straży Granicznej jest organem posiadającym wyłączną kompetencję do zwolnienia funkcjonariuszy ze służby w Straży Granicznej z uwagi na jej ważny interes. Nie było również przeszkód do wydania przedmiotowej decyzji przed prawomocnym zakończeniem sporu sądowego o dopuszczenie do toczącego się postępowania administracyjnego organizacji społecznej na zasadach określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 384/20 toczyło się postępowanie sądowe w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, w jakim wydano już ostateczną decyzję. Ubocznie zauważyć w tym miejscu tylko należy, że ww. Sąd wyrokiem z 8 lipca 2020 r. oddalił skargę Stowarzyszenia i skarżącego
w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało skonstruowane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji rozważyły wszelkie przesłanki, odwołując się do wszelkich okoliczności faktycznych, mających odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i biorąc pod uwagę jasną treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Wzięły pod rozwagę zarówno okoliczności, że absencje skarżącego miały charakter usprawiedliwiony, jak również i to, że postawę skarżącego do służby trudno określić, jako prawidłowe podejście do wykonywania obowiązków służbowych, tym bardziej, że długotrwałe niepełnie służby przez skarżącego wpływało na obciążenie dodatkowymi obowiązkami innych funkcjonariuszy w jednostce, w której pełnił służbę.
Sąd tym samym podziela stanowisko organów obu instancji, że brak dyspozycyjności skarżącego i jego postawa powodowały, że prawidłowe było przyjęcie przez organy administracyjne, że wypełniona została przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten umożliwia zaś organowi zwolnienie policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, a taki w sprawie zaszedł z uwagi na ww. okoliczności faktyczne prawidłowe zinterpretowane i ocenione. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśnił dlaczego, należało skorzystać
z możliwości rozwiązania stosunku służbowego, w trybie ww. przepisu. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada więc kryteriom uznania administracyjnego. Zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, odwołując się do dokumentacji zgromadzonej w aktach postępowania oraz precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia i przesłanki, którymi kierował się przy rozpatrywaniu sprawy, jak również w bardzo szczegółowy sposób odniósł się do podniesionych przez skarżącego zarzutów. Tym samym zaskarżona decyzja, jak i poprzedzający ją rozkaz personalny nie nosi znamion dowolności,
a przytoczona w nich argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, co czyni zarzuty podniesione w skardze nieuzasadnionymi. W sprawie zachowano warunki do wydania decyzji uznaniowej, stwierdzając, że słuszny interes skarżącego nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza kwestionująca ww. decyzję, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym).
Sąd, reasumując stwierdza, że organ administracyjny mógł zwolnić skarżącego ze służby w Straży Granicznej Policji, z uwagi na okoliczności podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd uznał, że zasadne było oddalenie skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a.