II SA/Wa 1124/22

II SA/Wa 1124/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Sygn. powiązane
III OSK 358/23 - Wyrok NSA z 2024-03-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga M. F. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] (zwany dalej: KPP) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwany dalej: KWP, organ I instancji) o zwolnienie M. F. (zwany dalej: skarżący, funkcjonariusz, policjant) - wówczas [...] Zespołu do spraw Postępowań [...], pełniącego obowiązki służbowe na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, ze zm., zwana dalej: u.p.).
Jako podstawę wniosku KPP wskazał, iż policjant od 2009 r. do 2022 r. przebywał łącznie 648 dni na zwolnieniach lekarskich, z czego w 2018 r. - 41 dni, 2019 r. - 0 dni, 2020 r. - 225 dni, 2021 r. - 154 dni, 2022 r. - 18 dni. Z uwagi na częstą absencję ww. został skierowany do komisji lekarskiej w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Komisja (orzeczeniem z [...] sierpnia 2021 r.) uznała skarżącego za "Zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem. Zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku''. Następnie, w wyniku badania profilaktycznego (kontrolnego) z dnia [...] stycznia 2022 r., uznano skarżącego (wobec braku przeciwwskazań zdrowotnych) za zdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podał, że częste nieobecności policjanta w służbie wpływają negatywnie na organizację służby (właściwe funkcjonowanie i realizację zadań Zespołu ds. Postępowań [...] w ww. jednostce). Poza dezorganizacją służby w jednostce i obciążeniem obowiązkami innych funkcjonariuszy, nieobecność skarżącego wpływa także demoralizująco na pozostałych policjantów. W takiej sytuacji dalsze jego pozostawienie w służbie nie leży ani w interesie Policji, ani w interesie społecznym.
Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. KWP poinformował funkcjonariusza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. oraz pouczył o uprawnieniach strony związanych z przedmiotowym postępowaniem. Wezwał ponadto do złożenia wyjaśnień w sprawie, a także do wskazania zakładowej organizacji związkowej reprezentującej policjanta.
W odpowiedzi na wezwanie policjant wskazał Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] jako właściwy do wydania opinii w jego sprawie.
Pismem z [...] lutego 2022 r. organ I instancji wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów woj. [...] z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. W odpowiedzi na zapytanie organizacja związkowa (pismem z dnia [...] lutego 2022 r.) negatywnie zaopiniowała zamiar zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.
Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. KWP, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 u.p., orzekł o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] marca 2022 r. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Podstawę stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że długotrwała absencja chorobowa skarżącego, który w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] stycznia 2022 r. przedstawił kilkadziesiąt zwolnień lekarskich na łączny okres 438 dni spowodowała, że zadania, które miały być mu przydzielone, z konieczności obciążały innych policjantów, co w sposób oczywisty miało swoje odzwierciedlenie w jakości ich realizacji. Taki stan rzeczy powoduje napięcia i konflikty, a ponadto skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań przez pozostałych funkcjonariuszy. Interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wymaga zwolnienia skarżącego ze służby, bowiem istotne jest, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię rzetelnego wywiązywania się z nałożonych na tę formację zadań. Spełnione więc zostały przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes.
W wyniku odwołania od w.w. rozkazu personalnego, wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] maja 2022 r. Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy.
W uzasadnieniu podjętego rozkazu, po przedstawieniu stanu sprawy oraz treści art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., organ odwoławczy podkreślił, iż użyte w tym przepisie pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.
Organ odwoławczy za bezsporny znał fakt, że od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2022 r. funkcjonariusz przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 394 dni, co oznacza, że w okresie ostatnich dwóch lat służby, przez ponad rok nie wykonywał obowiązków służbowych. Długotrwała absencja policjanta w służbie we wskazanym okresie wyniosła: w 2020 r. - 226 dni (w tym 11 dni pobytu w szpitalu), 2021 r. - 150 dni, 2022 r. - 18 dni. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich, ani uszczerbku na zdrowiu spowodowanego m. in. wypadkami podczas wykonywania obowiązków służbowych. Nie podważa również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Ocenia natomiast m.in. wpływ absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.
Zdaniem KGP, absencja funkcjonariusza wpływała negatywnie na organizację służby w komórce organizacyjnej Policji, w której skarżący winien pełnić służbę, co przekładało się również na jej prawidłowe funkcjonowanie. Policjant winien realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem jego absencja chorobowa związana z korzystaniem ze zwolnień lekarskich, w ciągu ostatnich dwóch lat wyniosła 394 dni.
Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki, i dezorganizowała tok służby.
Ocenił, że w przedmiotowej sprawie KWP, działając w granicach uznania administracyjnego, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć do niej zastosowanie. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie spełnia też wszelkie wymogi, określone w k.p.a. Organ I instancji słusznie też nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności wskazując, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.
W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe tj., że nieobecność w służbie skarżącego nie pozostawała bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań Zespołu ds. Postępowań [...], wpłynęła na dezorganizację służby w jednostce, była obciążeniem obowiązkami innych funkcjonariuszy, wpłynęła demoralizująco na pozostałych policjantów, nie pozostała bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym, że na wniosek [...] Wydziału [...] KPP w [...] została podjęta decyzja o powierzeniu obowiązków na stanowisku [...] Wydziału [...] KPP w [...], że po przyjęciu rozkazu personalnego o powierzeniu obowiązków służbowych skarżący nie zgłosił chęci powrotu do służby, że jego zachowanie zostało uznane za działanie celowe i ukierunkowane pod kątem planowanego odejścia ze służby.
W piśmie uzupełniającym ww. skargę, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie orzeczeń obu instancji, doprecyzowując zarzuty skargi, wniesionej przez skarżącego osobiście.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Skarga musiała zostać oddalona.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
W sprawie bezsporny był fakt, że absencja policjanta wyniosła: w 2020 r. - 226 dni (w tym 11 dni pobytu w szpitalu), 2021 r. - 150 dni, 2022 r. - 18 dni. Organy nie kwestionowały zasadności wystawienia zwolnień lekarskich ani faktu, że przebywanie na zwolnieniach lekarskich jest usprawiedliwioną nieobecnością w służbie.
Organy miały prawo i obowiązek i dokonały oceny m.in. wpływu absencji w służbie na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Uznały, że opisana sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby i dezorganizuje jej tok.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że długotrwała nieobecność policjanta w służbie zmusza przełożonych do zapewnienia zastępstw za nieobecnego funkcjonariusza, co zwiększa obciążenia pozostałych policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych obecnych w pracy policjantów, prowadzi do realnego obniżenia poziomu ich efektywności i jakości pracy oraz generuje konieczność ich służby w wymiarze ponadnormatywnym. Rodzi to napięcia i konflikty, skutkuje obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, przyczynia się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej. Dla Sądu jest oczywiste, że z punktu widzenia interesu służby istotne jest, aby osoby ją pełniące w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki, absencje chorobowe i innego rodzaju nieobecności policjantów- nawet usprawiedliwione- dezorganizują bowiem pracę jednostki.
Jak trafnie podkreślił organ odwoławczy, użyte w art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na jego podstawie zwalnia się funkcjonariuszy, którzy z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" jest w każdej indywidualnej sprawie konkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę.
Orzekający w sprawie Sąd nie ma wątpliwości, że podstawę zwolnienia mogą stanowić także zdarzenia niezawinione przez policjanta, niezwiązane z jego nagannym zachowaniem lub powstałe wskutek niefortunnego zbiegu zdarzeń, prowadzące do konieczności usunięcia go ze służby. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowana nienaganna służba skarżącego i jego nieposzlakowana opinia, bo stanowiły one warunek sine qua non, umożliwiający jego dalsze pozostawanie w służbie. Niemniej jednak absencja skarżącego była bardzo wysoka i bez wątpienia powodowała dezorganizację pracy jednostki.
Bezsporne było, że nieobecności w służbie były usprawiedliwione, a ich przyczyny, jak też prawidłowość i zasadność wystawienia zwolnień lekarskich, nie mogą być badane w ramach postępowania w sprawie zwolnienia ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p., kwestie te nie należą bowiem do kompetencji organów Policji, a w konsekwencji również Sądu orzekającego w sprawie niniejszej.
Jednakże absencje funkcjonariusza w służbie, niezależnie od przyczyn, a w ich konsekwencji zupełny brak dyspozycyjności funkcjonariusza, spowodowały stan sprzeczny z ważnym interesem służby, i uzasadniały rozwiązanie stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 u.p. Przytoczone wyżej argumenty wypełniają nie tylko pojęcie ważnego interesu służby, ale także ważnego interesu społecznego.
Odnosząc się do zarzutów skargi (pełnomocnika skarżącego, jak i skarżącego) Sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art.7, 77 § 1, 80 oraz 107 §3 k.p.a., gdyż stan faktyczny został ustalony prawidłowo, materiał dowodowy jest kompletny i został wyczerpująco omówiony w uzasadnieniu rozkazów. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły również przepisów art.8 i 10 § 1 k.p.a., gdyż organy nie miały obowiązku uwzględniać treści opinii związku zawodowego.
Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania poprzez nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w tego typu sprawach organ nadaje rygor z urzędu.
Co zarzutu naruszenia art.41 ustawy o Policji, warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 436/16, w którym przyjęto, że ustawa o Policji dopuszcza możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjantów, gdy wymaga tego dobro formacji. Osiągnięciu tego celu ma służyć między innymi instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wyrażenie "ważny interes służby", o jakim mowa w powołanym przepisie, może zatem obejmować różne sytuacje faktyczne, gdy potrzeba ochrony interesu służby (interesu społecznego) - jako interesu nadrzędnego - uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby, a nie jest możliwe rozwiązanie z nim stosunku służbowego na innych podstawach ustawowych.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2018 r., I OSK 716/17, użycie w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zwrotu "można zwolnić" oznacza, iż rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych.
Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni popiera cytowane wyżej poglądy NSA.
Zdaniem Sądu organy, działając w granicach uznania administracyjnego, wyjaśniły wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyły sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć do niej zastosowanie. Przeprowadzone postępowanie spełnia też wszelkie wymogi określone w k.p.a.
Z przedstawionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, mając za podstawę art.151 p.p.s.a.