II SA/WA 1121/22

II SA/Wa 1121/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 412
art. 1, art. 5
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant specjalista, Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia[...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: Szef SKW, organ), decyzją
z [...] maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2
w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r.
poz. 735 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu wniosku G. R. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z [...] lutego 2018 r. o udzielenie informacji publicznej, odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w następującym zakresie:
1) czy prawdą jest, że w okresie sprawowania przez P. B. stanowiska [...] SKW, z rekomendacji M. L., została zatrudniona w SKW
na stanowisku [...] Biura [...] M. L.?
2) czy prawdą jest, iż SKW za rekomendacją M. L. wszczęła
z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia M. L. ze służby
w SKW, które nastąpiło w 2008 lub 2009 r.? czy przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej o stwierdzeniu nieważności decyzji SKW w przedmiocie zwolnienia M. L. ze służby w SKW?
3) jakie korzyści finansowe z tytułu wydanej decyzji administracyjnej uzyskał M. L.?
4) czy prawdą jest, że SKW wszczęła w ostatnich 2 latach - 2,5 roku postępowanie administracyjne zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia P. B. ze służby w SKW, które nastąpiło w 2008 lub 2009 r.? czy przedmiotowe postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej o stwierdzeniu nieważności decyzji SKW w przedmiocie zwolnienia P. B. ze służby w SKW?
5) jakie korzyści finansowe z tytułu wydanej decyzji administracyjnej uzyskał P. B.?
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.
Organ decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r. odmówił na podstawie
art. 104 § 1 i art. 107 § 2 Kpa. oraz art. 5 ust. 1 u.d.i.p., udzielenia żądanej
w ww. wniosku z [...] lutego 2018 r. informacji.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, iż z treści tych przepisów wynika, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być ograniczone zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności. Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Jednak ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli.
Następnie organ stwierdził, że zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące informacje niejawne, uregulowane zostały w ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1167 ze zm.; dalej "u.o.i.n."). Natomiast pojęcie "informacji niejawnej" należy wywodzić z brzmienia art. 1 ust. 1 u.o.i.n., zgodnie z którym, informacje niejawne to informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 u.o.i.n.).
Powołując poglądy piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że niejawny charakter informacji wynika z jej cech materialnych,
a nie z tego, czy dana informacja została poddana procedurze określonej w art. 5 u.o.i.n..
Dalej organ wskazał, że posługiwanie się definicją informacji niejawnej
w oparciu o elementy materialne wskazane w art. 1 ust. 1 u.o.i.n., nie oznacza braku możliwości wykorzystania w ramach wykładni systemowej innych norm regulujących ochronę informacji niejawnych. Wśród nich zdaje się pozostawać art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1978, ze zm.; dalej "ustawa o SKW oraz SWW". Przepis ten nie wprowadza odrębnej, w stosunku od art. 1 ust. 1 u.o.i.n., kategorii informacji niejawnych, ale wskazuje informacje związane z działalnością obu służb, które spełniają kryteria z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Są to informacje
o środkach, formach i metodach realizacji zadań, zgromadzonych informacjach oraz własnych obiektach i danych identyfikujących funkcjonariuszy tych służb. Wobec treści art. 23 ustawy o SKW i SWW, zgodnie z którym w SKW mogą być zatrudnieni pracownicy, obowiązek wynikający z art. 39 ust. 1 ustawy należy stosować również wobec tych osób. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe zrealizowanie przez SKW obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW, co
w konsekwencji uniemożliwiałoby prawidłowe wykonywanie ustawowych zadań SKW określonych w art. 5 tej ustawy.
Szef SKW wyjaśnił, że ochrona wymienionych informacji, jak stanowi we wstępie art. 39 ust. 1, występuje "w związku z wykonywaniem zadań". Zadania SKW zostały zdefiniowane w art. 1 i art. 5 ustawy o SKW oraz SWW. Służba Kontrwywiadu Wojskowego jest służbą specjalną, właściwą w sprawach ochrony przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności Państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej (art. 1 ww. ustawy). Zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa Państwa zostały skonkretyzowane w przepisach art. 5 ww. ustawy. Informacje wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o SKW i SWW stanowią informacje podlegające i wymagające ochrony nie tylko z uwagi na objęcie ich dodatkową ochroną przewidzianą w przepisach tej ustawy, ale również z tego względu, że wyczerpują pojęcie informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że zakwalifikowanie informacji z zakresu ochrony obronności i bezpieczeństwa Państwa, jako tych których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost z brzmienia art. 1 ust. 1 wyłożonego z zastosowaniem katalogu z art. 5 u.o.i.n. W tym sensie również przepis art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW powinien być powiązany z regulacjami ustawy o ochronie informacji niejawnych.
Następnie organ wskazał, iż z zestawienia przepisów art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW należy wyprowadzić wniosek, że ustawowy obowiązek ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy, żołnierzy i pracowników tych służb rozciąga się również na okres po ustaniu stosunku służbowego lub pracowniczego. Organ podkreślił, że ochrona tożsamości funkcjonariusza (żołnierza albo pracownika) jest niezbędna dla prawidłowej i niezakłóconej realizacji zadań SKW, dlatego też nie może ona być iluzoryczna. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby SKW potwierdzała lub zaprzeczała, że w stosunku do wskazanej przez wnioskodawcę osoby (funkcjonariusza, żołnierza lub pracownika) toczy się lub toczyło się postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, czy też SKW informowałaby wnioskodawcę o skutkach finansowych wynikających z rozstrzygnięć wydanych w indywidualnych sprawach tych osób,
a w konsekwencji przekazanie powyższych informacji skutkowałoby naruszeniem ciążącego na Służbie obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 1 ustawy o SKW. Samo bowiem potwierdzenie faktu posiadania danej informacji uznać należy za udostępnienie informacji w określonym zakresie. Taki sposób rozumowania przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 214/16.
Z powyższych względów organ uznał, że żądane przez wnioskodawcę informacje, określone we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., należy zakwalifikować jako informacje wskazane w art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW, odnoszące się do tożsamości funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników SKW, a przez to nie podlegające ujawnieniu w trybie art. 5 ust. 1 u.d.i.p..
Pismem z [...] maja 2018 r. wnioskodawca, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa SKW z [...] marca 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 902/18, uchylił zaskarżoną decyzję.
W ocenie Sądu wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2018 r. nie dotyczył zadań wykonywanych przez SKW, czy też danych "odnoszących się do tożsamości osób" podlegających ochronie w związku z wykonywaniem zadań SKW w rozumieniu przytoczonych w uzasadnieniu przepisów. Wniosek ten odnosił się do kwestii organizacyjnych i administracyjnych SKW, tj. zatrudnienia określonej osoby na stanowisku kierowniczym – [...] Biura [...] SKW, wszczęcia określonych postępowań administracyjnych wobec wskazanych osób, wydanych
w ramach tych postępowań decyzji administracyjnych oraz skutków finansowych podjętych przez organ decyzji. Przedmiotowy wniosek obejmował więc pytania o to, czy w SKW zostały podjęte określone czynności w sferze zatrudnienia oraz w sferze stosunków służbowych, a także jakie były konsekwencje finansowe tychże czynności. Żądanie wniosku nie obejmowało więc informacji na temat danych identyfikujących funkcjonariuszy (osób nie będących funkcjonariuszami) podlegających ochronie
"w związku z wykonywaniem zadań SKW", o których mowa w art. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW.
Sąd nie zgodził się z organem, że podstawę odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej mógł stanowić art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie znajduje zastosowania w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Powyższe stanowisko wzmacnia treść art. 39 ust. 2 ww. ustawy, wskazującego wyłącznie na czynności operacyjno-rozpoznawcze, przy wykonywaniu których funkcjonariusze SKW mogą posługiwać się dokumentami uniemożliwiającymi ustalenie ich danych identyfikujących oraz środków, którymi posługują się przy wykonywaniu zadań służbowych. Z przepisu tego wynika, że ochrona tożsamości funkcjonariusza SKW jest związana przede wszystkim
z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych w ramach realizowanych zadań SKW. Nie ma więc charakteru ogólnego, lecz odnosi się do konkretnych czynności w ramach realizowanych zadań.
Zdaniem Sądu nie jest również trafne stanowisko organu, iż z zestawienia
art. 39 ust. 1 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW można wyprowadzić wniosek, że ustawowy obowiązek ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy (pracowników) SKW rozciąga się również na okres po ustaniu stosunku służbowego (pracowniczego). Zgodnie z treścią art. 43 ust. 1 ww. ustawy, Szef SKW w ramach swojego działania może zezwalać funkcjonariuszom i pracownikom SKW oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom, po ustaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy w SKW, a także osobom udzielającym im pomocy w wykonywaniu czynności operacyjno-rozpoznawczych, na udzielenie informacji niejawnej określonej osobie lub instytucji.
Wbrew stanowisku organu przepisy art. 39 ust. 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW dotyczą całkowicie odrębnych kwestii. Pierwszy z powołanych przepisów dotyczy obowiązku ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy w związku
z wykonywaniem zadań SKW określonych w art. 1 oraz art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, natomiast drugi z nich określa uprawienie organu do udzielenia zezwolenia funkcjonariuszom i pracownikom SKW oraz byłym funkcjonariuszom i pracownikom tej Służby na udzielenie informacji niejawnych będących w ich posiadaniu określonej osobie bądź instytucji. Przepisów tych, jak trafnie w opinii Sądu podniesiono
w skardze, nie można powiązać w sposób uzasadniający twierdzenie, że obowiązek ochrony danych identyfikujących funkcjonariuszy SKW odnosi się również do byłych funkcjonariuszy. Co istotne, przepis art. 43 ust. 1 ww. ustawy nie ma zastosowania
w stanie faktycznym niniejszej sprawy, bowiem dotyczy zupełnie innej materii, nieobjętej treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd zobowiązał organ przy ponownym rozpatrywaniu wniosku z [...] lutego 2018 r. do uwzględnienia oceny prawnej dokonanej w wydanym orzeczeniu, w tym do zbadania innych podstaw wymienionych w art. 5 u.d.i.p. uzasadniających ograniczenie dostępu do wnioskowanych informacji. W tym względzie Sąd wypowiedział się, iż: "nie można wykluczyć, że istnieją inne podstawy uzasadniające ograniczenie dostępu do wnioskowanych informacji wymienione w art. 5 ustawy
o dostępie do informacji publicznej, które jednak nie zostały przedstawione przez Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Sąd wskazał, aby organ wziął przy tym pod uwagę, że w przypadku ewentualnego wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej jej uzasadnienie przedstawiać powinno pełną
i zindywidualizowaną ocenę okoliczności faktycznych sprawy w odniesieniu do art. 5 u.d.i.p. i stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 Kpa. Sąd zważył, że organ winien mieć na uwadze, iż w świetle przywołanych w ww. wyroku zasad konstytucyjnych oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy przyjąć domniemanie dostępu do informacji publicznej, a odstępstwa od tej zasady winny stanowić wyjątek, co nakłada na podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek rzetelnego, szczególnie wnikliwego uzasadnienia decyzji odmownej.
Szef SKW wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia
23 listopada 2018 r.
Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 973/21 oddalił skargę kasacyjną organu. Zdaniem NSA wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. "nie ogranicza pola działania Organu przy ponownym rozpatrywaniu żądania strony, także w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie
do informacji publicznej’.
Jak wynika z uzasadnienia wskazanej na wstępie decyzji, organ ponownie zbadał sprawę w zakresie dopuszczalności udostępnienia żądanych przez wnioskodawcę we wniosku z [...] lutego 2018 r. danych i ustalił, że stanowią one informację publiczną, zaś organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Powyższe wynika z tego, że adresat ww. wniosku, tj. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, jest centralnym organem administracji rządowej,
co wprost wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW. Tym samym, jako organ władzy publicznej, Szef SKW jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto wniosek obejmuje dane, które należy rozumieć, jako informacje publiczne
w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacje odnoszą się bowiem do organizacji organu, w tym działań administracyjnych Szefa SKW, w szczególności do sfery stosunków pracowniczych i stosunków służbowych określonych osób, prowadzonych postępowań administracyjnych, ewentualnie wydanych w ramach tych postępowań decyzji administracyjnych oraz korzyści finansowych dla konkretnych osób związanych z podjęciem decyzji administracyjnych.
Zdaniem Szefa SKW zachodzą uzasadnione podstawy do odmowy udzielenia wnioskodawcy żądanych informacji. Jednocześnie ustalono, że wniosek o udzielenie informacji publicznej prowadzi do zbiegu różnych podstaw ograniczenia prawa
do informacji i jej ujawnienie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 oraz
ust. 2 u.d.i.p..
W pierwszej kolejności Szef SKW wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania zawarte w pkt. od 1 do 5 wniosku
z [...] lutego 2018 r., nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p..
Organ ustalił, że wnioskowane informacje mają charakter publiczny, a ich nośniki to dokumenty o nr [...] oraz [...] Niemniej jednak stwierdzono, że wskazane dokumenty opatrzone zostały klauzulą "ZASTRZEŻONE".
W związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. informacja ta podlega ograniczeniu
w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Element materialny informacji niejawnej został określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (u.o.i.n.). Uzasadnienie decyzji w zakresie wyjaśnienia powiązania treści konkretnej poszukiwanej informacji z definicją informacji niejawnej zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem podlega ograniczeniu, ponieważ samo określenie zagrożeń sprzeciwiających się udostępnieniu informacji w niektórych przypadkach może prowadzić do ujawnienia informacji objętej odmową (wyrok NSA z 27.09.2019 r., sygn. akt. I OSK 2687/17, Legalis).
Z powodu powołanych okoliczności Szef SKW wskazał, że wnioskowane informacje nie podlegają ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p..
Ponadto Szef SKW wskazał, że udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania zawarte w pkt. od 1 do 5 wniosku, nie jest również możliwe na podstawie drugiej przesłanki, która określona została w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p..
Zarówno działania administracyjne Szefa SKW, w szczególności dotyczące sfery stosunków pracowniczych i stosunków służbowych określonych osób, a także informacje o ewentualnych środkach wypłacanych na podstawie decyzji administracyjnych, stanowią informację o podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w tym o jego organizacji oraz zasadach funkcjonowania. Należy mieć jednak na względzie, jak podał organ, treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu
do prawa do prywatności jako podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, który musi być odczytywany całościowo, czyli ściśle w powiązaniu z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., który wskazuje na istnienie dwóch grup osób fizycznych: osób pełniących funkcje publiczne oraz osób niepełniących funkcji publicznych. "Ochrona życia prywatnego, o której stanowi art. 47 Konstytucji, obejmuje między innymi autonomię informacyjną, która oznacza prawo do samodzielnego decydowania o ujawnianiu innym informacji dotyczących swojej osoby, jak również prawo do kontrolowania tych informacji, jeżeli znajdują się w dyspozycji innych podmiotów, przy tym tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności
i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości" (wyrok NSA z 8.03.2019 r., sygn. akt.
I OSK 2496/16, LEX nr 2693762). W obu jednak przypadkach podstawą odmowy udostępnienia informacji będzie zawsze art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Osoby niepełniące funkcji publicznych mają pełną autonomię w zakresie decydowania o prawie ujawnienia informacji ich dotyczących osobom trzecim w trybie prawa do informacji. Natomiast osoby pełniące funkcje publiczne zachowują autonomię informacyjną jedynie w odniesieniu do tej sfery swojego życia prywatnego, która nie wykazuje związku z pełnieniem przez nie funkcji publicznej.
Zdaniem organu przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będzie stanowił podstawę prawną do odmowy udostępnienia informacji w zakresie, w jakim:
a) wobec osób pełniących funkcje publiczne przewiduje zachowanie prawa
do prywatności przez zapewnienie autonomii decydowania o ujawnieniu informacji, jakie nie wykazują związku z pełnieniem funkcji publicznej,
b) wobec osób niepełniących funkcji publicznej zapewnia im prawo do autonomii decydowania o ujawnieniu informacji ich dotyczących.
Organ ustalił, że prawo do informacji publicznej w niniejszej sprawie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych.
Jednocześnie organ stwierdził, że uzasadnienie decyzji w powyższym zakresie nie może być jednak zawarte w jej części jawnej, gdyż organ poddał analizie dokumentację, która została oznaczona klauzulą TAJNE, POUFNE i ZASTRZEŻONE zgodnie z art. 5 ust. 2, 3 i 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Szefa SKW, jedyną formą zakończenia postępowania zainicjowanego wskazanym wcześniej wnioskiem może być tylko wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa SKW z [...] maja
2022 r., zarzucając:
1) naruszenie art. 11 Kpa. poprzez uznanie, że samo opatrzenie klauzulą "ZASTRZEŻONE" wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokumentów źródłowych jest wystarczające do odmowy udostępnienia skarżącemu informacji objętych wnioskiem, co spowodowało niewyjaśnienie materialnych przesłanek uzasadniających niejawny charakter żądanych informacji i mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie art. 7 w związku z art. 80 Kpa. poprzez dowolne uznanie osób wskazanych przez skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej za osoby niepełniące funkcje publiczne, mimo dostępnych informacji o zakresie obowiązków służbowych tych osób, co spowodowało nieprawidłową odmowę udostępnienia żądanych informacji skarżącemu ze względu na ochronę życia prywatnego tych osób, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Szefa SKW z [...] maja 2022 r., nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej skarżącemu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem skarżącego na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić, czy dostęp do wskazanych przez organ dokumentów źródłowych jest ograniczony ze względu na materialny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącego, czy może ze względu na inne informacje zawarte w tych dokumentach. Wyjaśnienie tej kwestii przez organ jest o tyle istotne, że skarżący bynajmniej nie żąda udostępnienia mu całości wymienionych dokumentów, a konkretnych informacji zawartych, według organu, w tych dokumentach. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika również, że podanie żądanych informacji nie jest możliwe bez ujawnienia skarżącemu przedmiotowych dokumentów. Szef SKW w uzasadnieniu swojej decyzji nie przedstawił równocześnie żadnych innych okoliczności uzasadniających twierdzenie, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.
Jak stwierdził skarżący, fakt, że w danym stanie faktycznym rzeczywiście podanie zagrożeń uzasadniających utajnienie informacji może doprowadzić do jej ujawnienia, nie oznacza, że taka sytuacja ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Żaden przepis prawa nie statuuje w tym zakresie jakiegokolwiek domniemania. To na organie spoczywa obowiązek wykazania, że w danym przypadku zachodzi tego typu ryzyko. Zważywszy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do treści pytań objętych wnioskiem skarżącego, to nie wiadomo z jakich okoliczności związanych z żądanymi informacjami Szef SKW wywodzi wnioski
o ewentualnych zagrożeniach. Jest to zaniedbanie organu w istocie uniemożliwiające poddanie zaskarżonej decyzji kontroli sądowej.
Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił podstaw swych ustaleń, że osoby wymienione przez skarżącego w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznych nie sprawują funkcji publicznych. Zważywszy, że pytania skarżącego dotyczą m.in. [...] biura [...] SKW oraz osoby negocjującej umieszczenie w Polsce elementów tzw. tarczy antyrakietowej (patrz str. 8 uzasadnienia wyroku
II SA/Wa 902/18), ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za całkowicie dowolne i dokonane z naruszeniem obowiązków spoczywających na Szefie SKW
na podstawie art. 7 i art. 80 Kpa., co w pełni uzasadnia, w ocenie skarżącego, uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś
art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem
art. 57a.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje
na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 902/18. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z [...] marca 2018 r. Sąd zobowiązał organ przy ponownym rozpatrywaniu wniosku z [...] lutego 2018 r. do uwzględnienia oceny prawnej dokonanej w wydanym orzeczeniu, w tym do zbadania innych podstaw wymienionych w art. 5 u.d.i.p. uzasadniających ograniczenie dostępu
do wnioskowanych informacji.
Jak wyżej wskazano wyrok ten został poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 973/21 oddalił skargę kasacyjna Szefa SKW.
Tym samym niemożliwe było pominięcie przez Szefa SKW przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, wskazań i ocen prawnych wyrażonych we wspomnianym wyżej orzeczeniu.
Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego
i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych
i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, dostępne
w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).
Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały
po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 902/18.
W sprawie zastosowanie miał również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Wspomniane orzeczenie WSA w Warszawie było bowiem prawomocne.
Oceniając zaskarżoną decyzję Szefa SKW z dnia [...] maja 2022 r. należy wskazać, że przy jej wydaniu, rozpoznając wniosek G. R.
z [...] lutego 2018 r., organ kierował się wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia
23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 902/18.
Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Tym samym obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego i organ powinien respektować konieczność ważenia zasady (dostępu do informacji publicznej) oraz innych wartości (np. wskazanych w art. 1 i 5 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (u.o.i.n.) jako dopuszczalnych przesłanek ograniczenia dostępności informacji publicznej. Jednocześnie ograniczenie dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Ustawa
o ochronie informacji niejawnych określa "zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania" (in principio art. 1 ust. 1 u.o.i.n.).
W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji sporządzonej przez organ składa się z części jawnej oraz z części niejawnej opatrzonej klauzulą "TAJNE". Jak wynika
z części jawnej uzasadnienia, wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak wskazał organ uzasadnienie decyzji
w powyższym zakresie nie może być zawarte w części jawnej, gdyż analizie organu poddane zostały dokumenty oznaczone klauzulą TAJNE, POUFNE, ZASTRZEŻONE. Sąd stanowisko organu w pełni podziela i wskazuje, że analiza uzasadnienia decyzji w części opatrzonej klauzulą "TAJNE" wykazała, że organ szczegółowo odniósł się do poszczególnych punktów wniosku z dnia [...] lutego
2018 r., wskazując na materialne przesłanki rozstrzygnięcia. Część niejawna uzasadnienia opatrzona klauzulą "TAJNE" została przekazana do Sądu przy piśmie przewodnim SKW. W tej części uzasadnienia Szef SKW przywołał informacje
i dokumenty, którym nadano klauzule TAJNE, POUFNE, ZASTRZEŻONE, i które zdaniem składu orzekającego zasadnie zostały uznane przez Szefa SKW jako stanowiące przeszkodę w realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, ponieważ ich udostępnienie godziłoby w prawa, których ochrona powinna wziąć prymat nad prawem dostępu do informacji publicznej, podlegającym
w tym wypadku ograniczeniu. Z tego punktu widzenia przywołane przez organ dane, odzwierciedlają tok rozumowania towarzyszący podejmowaniu zaskarżonej decyzji, która zdaniem Sądu jest prawidłowa.
W tym miejscu należy wskazać, że skład orzekający w tej sprawie stoi
na stanowisku, zgodnie z którym nadanie informacji publicznej jednej z klauzula tajności wyłącza możliwość udostępnienia tej informacji.
W tym kontekście nie sposób więc uznać, że Szef SKW naruszył podane
w skardze przepisy prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu wszystkie okoliczności powołane przez Szefa SKW w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwalały uznać, że wnioskowane przez skarżącego informacje podlegają reżimowi przewidzianemu w art. 5 u.d.i.p., bez względu na to, czy takiej informacji nadano klauzulę tajności i sformalizowano je w formie konkretnego dokumentu. Udostępnienie tych informacji byłoby zagrożeniem realnym, stanowiącym możliwość wyrządzenia szkody określonej w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Powyższe dane pozwalają bowiem na sformułowanie wniosków dotyczących nie tylko kierunków działania SKW, lecz przede wszystkim realnych możliwości działania tej służby.
Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.
-----------------------
13