II SA/Wa 1117/18

II SA/Wa 1117/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Andrzej Wieczorek
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6147 Archiwa
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1355/21 - Wyrok NSA z 2022-07-26
Skarżony organ
Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 217
art. 1, art. 33 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant sekretarz Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. F. K. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednostki organizacyjnej zobowiązanej do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. na rzecz skarżącego S. F. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem, powołując art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2018 r. poz. 217), zwanej dalej "ustawą o archiwach", organ administracji ustalił Studio Filmowe "[...]" z siedzibą w [...], zwane dalej "Studiem", jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne, wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1, art. 34 i 35 wskazanej ustawy.
W uzasadnieniu orzeczenia przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne sprawy:
- Studio jest państwową osobą prawną; zostało utworzone na podstawie zarządzenia nr 47 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 października 2011 r. w sprawie utworzenia państwowej instytucji kultury Studio Filmowe "[...]" przez przekształcenie państwowych instytucji filmowych Studio Filmowe "[...]" i Studio Filmowe "[...]" (Dz. Urz. MKiDN Nr 7, poz. 66), zwanego dalej "zarządzeniem nr 47"; działa na podstawie statutu, nadanego zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 lutego 2013 r. w sprawie nadania statutu Studiu Filmowemu "[...]" (Dz. Urz. MKiDN poz. 4 ze zm.), zwanego dalej "zarządzeniem o statucie",
- Studio jest państwową instytucją kultury, nadzorowaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który równocześnie jest jej organizatorem; celem działalności Studia jest produkcja i koprodukcja pełnometrażowych filmów fabularnych oraz ich dystrybucja i rozpowszechnianie; do zadań statutowych Studia należą ponadto: wspieranie rozwoju artystycznego i zawodowego młodych twórców filmowych, poprzez realizowanie opieki artystycznej nad projektami filmowymi najmłodszej generacji polskich filmowców oraz działań w zakresie ich profesjonalizacji zawodowej, świadczenie usług produkcyjnych na rzecz producentów, prowadzących działalność w zakresie kinematografii, nadawców programów telewizyjnych oraz innych podmiotów krajowych i zagranicznych, a także tworzenie warunków powszechnego dostępu do dorobku polskiej sztuki filmowej poprzez udostępnianie własnych zasobów archiwalnych oraz prowadzenie procesu cyfryzacji i rekonstrukcji filmów,
- w opinii Narodowego Archiwum Cyfrowego (dalej jako NAC), które [...] października 2017 r. przeprowadziło ekspertyzę archiwalną w siedzibie Studia, oraz Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentów Archiwum Akt Nowych, NAC i Archiwum Głównego Akt Dawnych, zwanej dalej "Komisją Archiwalną", ze względu na realizowane zadania, a także unikatowość i wartość poznawczą wytwarzanej dokumentacji, w szczególności produkcji filmowych, Studio wytwarza materiały archiwalne w rozumieniu art. 1 ustawy o archiwach, mające znaczenie, jako źródło informacji o wartości historycznej - wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego.
Jednocześnie poinformowano, że kontrolę, o której mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o archiwach, będzie przeprowadzana w Studiu NAC. Należy do niego w terminie 30 dni przesłać informację o podjętych w Studiu działaniach, mających na celu zorganizowanie archiwum zakładowego oraz o przepisach wewnętrznych, odnoszących się do usytuowania archiwum w strukturze organizacyjnej jednostki. Utworzenie archiwum zakładowego skutkuje koniecznością opracowania nowych lub znowelizowania dotychczasowych:
1) instrukcji kancelaryjnej określającej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych,
2) sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt,
3) instrukcji w sprawie organizacji i zakresie działania archiwum zakładowego
- określanych w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych lub dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego na podstawie upoważnienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych (art. 6 ust. 2 ustawy o archiwach).
Wskazano, że na dany akt administracyjny nie służy środek odwoławczy, ale przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
W skardze Studio, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowało zarzuty naruszenia przepisów:
- postępowania:
- art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez brak zapewnienia Studiu czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów bądź zgłoszenia żądań;
- art. 10 § 1, w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 K.p.a., przez nie poinformowanie o wystąpieniu do organu o ustalenie Studia, jako podmiotu wytwarzającego dokumentację archiwalną oraz brak doręczenia wyników ekspertyzy archiwalnej; w konsekwencji pozbawiono Studio możliwości wypowiedzenia się, co do zawartych w tych dokumentach twierdzeń;
- art. 80, w zw. z art. 81a § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., poprzez dokonanie ustaleń niewynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - mianowicie, że Studio ma status państwowej jednostki organizacyjnej i wytwarza materiały archiwalne; okoliczności te nie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oraz nie wykazano ich w uzasadnieniu zaskarżonego aktu administracyjnego; trafne byłyby ustalenia przeciwne - Studio nie jest zobowiązane do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego;
- art. 107 § 1 pkt. 6, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazano dowodów, na których oparł się organ oraz mocy dowodowej, jaką im przypisał,
- prawa materialnego:
- art. 1 ustawy o archiwach, przez stwierdzenie, że wytwarzane przez Studio materiały zaliczają się do archiwalnych; nie spełniają one natomiast kryteriów wskazanych w przepisie;
- art. 25 ust. 2, w zw. z art. 1 ustawy o archiwach, poprzez stwierdzenie wytwarzania przez Studio zasobu archiwalnego powstałego w wyniku działalności naczelnych i centralnych organów władzy i administracji rządowej oraz innych centralnych jednostek organizacyjnych; tymczasem Studio nie posiada statusu żadnego z tych podmiotów; w konsekwencji błędne wyznaczono NAC, jako jednostkę kontrolującą;
- art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach, w zw. z art. 8 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1983 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o działalności kulturalnej", w zw. z art. 9 ust. 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), w zw. z art. 3 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o mieniu państwa", poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię pojęcia państwowa jednostka organizacyjna i uznanie, że Studio posiada taki status; prawidłowe rozumienie tego pojęcia, interpretowane w zgodności z przepisami zarządzenia nr 47 oraz zarządzeniem o statucie, prowadzi do wniosku, że Studio nie ma statusu państwowej jednostki organizacyjnej.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu, zobowiązanie organu do udostępnienia ekspertyzy archiwalnej a także innych dokumentów lub dowodów, stanowiących podstawę wydania danego orzeczenia, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono:
- organ naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz zapewnienie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów; dowolne ustalenia faktyczne organu doprowadziły do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia - uznania, jakoby Studio posiadało status państwowej jednostki organizacyjnej oraz wytwarzało materiały archiwalne, tworzące zasób archiwalny,
- w przedmiotowej sprawie Studio otrzymało [...] października 2017 r. zawiadomienie o ekspertyzie archiwalnej, dotyczącej jego statusu prawno-organizacyjnego, struktury organizacyjnej oraz wytwarzanej i gromadzonej przezeń dokumentacji; ekspertyza została wyznaczona na dzień [...] grudnia 2017 r.; następnie - [...] kwietnia 2018 r. - Studio otrzymało wiadomość email, do której załączono zaskarżony akt administracyjny; Studio nigdy nie wyrażało zgody na doręczanie mu pism, w tym decyzji i innych aktów administracyjnych drogą elektroniczną; jednocześnie Studio nie otrzymało żadnego innego pisma, wiadomości email lub innej informacji o stanie przedmiotowego postępowania lub w przedmiocie wyników przeprowadzonej ekspertyzy; Studio nie ma wiedzy, jakie dokumenty zostały zaliczone w poczet materiału dowodowego, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie organ; nie miało również nigdy możliwości złożenia wyjaśnień lub wypowiedzenia się, co do jakichkolwiek dowodów, w tym zwłaszcza wyników ekspertyzy archiwalnej; żadne dokumenty, poza wskazanymi, nie zostały Studiu doręczone; skutecznie uniemożliwiło to jego czynny udział w postępowaniu,
- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że Studio ma status państwowej jednostki organizacyjnej oraz wytwarza materiały archiwalne w rozumieniu ustawy o archiwach; natomiast z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, na jakich dowodach się oparto; ogranicza się ono do wskazania przedmiotu działalności Studia, przepisanego ze Statutu oraz lakonicznego stwierdzenia, że w opinii NAC oraz Komisji Archiwalnej, ze względu na zadania realizowane przez Studio, a także unikatowość i wartość poznawczą wytwarzanej dokumentacji, w szczególności produkcji filmowych, wytwarza ono materiały archiwalne, w rozumieniu art. 1 ustawy o archiwach, mające znaczenie, jako źródło informacji o wartości historycznej i wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego,
- treść uzasadnienia skarżonego aktu nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.; przepis ten powinien mieć zastosowanie również do aktów administracyjnych, niebędących decyzjami administracyjnymi nakładających na określony podmiot szereg obowiązków (tak wyrok WSA o sygn. II SA/Wa 1069/12 – dostępny w na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),
- zgodnie z art. 1 ustawy o archiwach materiałem archiwalnym są m.in. filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, mające znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie; z definicji tej wynika, że materiały archiwalne muszą posiadać znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej w zakresie wymienionym w tym przepisie:
- dotyczącym działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami lub
- rozwoju życia społecznego i gospodarczego lub
- działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym lub
- organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki lub
- działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych;
wytwarzane przez Studio materiały nie spełniają wymogów uznania ich za archiwalne; w danym zakresie przywołano w skardze szerszą argumentację,
- dodatkowo organ nieprawidłowo zakwalifikował materiały, na podstawie art. 25 ustawy o archiwach, jako archiwalne, powstałe w wyniku działalności naczelnych i centralnych organów władzy i administracji rządowej oraz innych centralnych jednostek organizacyjnych; Studio nie jest żadnym z tych podmiotów; ma ono status państwowej instytucji kultury, który nie jest tożsamy z pojęciem państwowej jednostki organizacyjnej, ani żadnego z powyżej opisanych organów centralnych,
- zgodnie z zapisami Statutu studio jest państwową instytucją kultury, działającą na podstawie: ustawy o działalności kulturalnej, zarządzenia nr 47 i samego statutu; jest to katalog zamknięty; jednocześnie, zgodnie z § 2 Statutu Studio posiada osobowość prawną; żaden zapis Statutu nie stanowi, aby Studio było państwową jednostką organizacyjną,
- powyższe uwarunkowania oraz to, że Studio działa na podstawie ustawy o działalności kulturalnej, nie zaś na podstawie ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o państwowych instytucjach filmowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2006 ze zm.), której art. 16 determinuje wprost, że organem założycielskim dla państwowych jednostek organizacyjnych kinematografii jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - świadczą, że nie należy utożsamiać państwowej instytucji kultury z państwową jednostką organizacyjną; Studio nie jest bowiem taką jednostką,
- dodatkowo, pomimo braku legalnej definicji pojęcia państwowa jednostka organizacyjna, można podjąć próbę ustalenia desygnatów poprzez analizę innych aktów prawnych poza ustawą o archiwach; art. 16 ustawy o państwowych instytucjach filmowych determinuje, że organem założycielskim dla państwowych jednostek organizacyjnych kinematografii jest minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; ponieważ Studio, zgodnie z treścią Statutu, nie działa na podstawie tej ustawy, nie jest on państwową jednostką organizacyjną kinematografii; również art. 9 pkt 13 ustawy o finansach publicznych wyróżnia osobną kategorię podmiotów, jaką są państwowe i samorządowe instytucje kultury; nie zaliczono ich do grupy innych państwowych lub samorządowych osób prawnych, utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych (pkt 14), które mogłyby zostać zbiorczo określone państwowymi jednostkami organizacyjnymi; znaczącym aktem prawnym jest również ustawa o zasadach zarządzania mieniem państwowym; jej art. 3 pkt 1 stanowi, że państwową osobą prawną jest jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, utworzona w drodze ustawy lub na podstawie ustawy lub w wykonaniu ustawy przez organ administracji rządowej; jednocześnie art. 3 pkt 5 przesądza, że państwową osobą prawną jest państwowa instytucja kultury; ustawodawca rozróżnia zatem wyraźnie te dwie grupy podmiotów; wskazuje to, że państwowa instytucja kultury nie jest państwową jednostką organizacyjną; zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, racjonalny ustawodawca, chcący zrównać pojęcia państwowa jednostka organizacyjna oraz państwowa instytucja kultury, nie wyróżniałby państwowych instytucji kultury w osobnym punkcie od państwowych jednostek organizacyjnych,
- o prawidłowości powyższego rozumowania świadczyć może nie figurowanie danych Studia w ewidencji państwowych jednostek organizacyjnych, prowadzonej przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o mieniu państwa (udostępniona na stronie internetowej przez Ministerstwo Cyfryzacji); jego dane ujawniono w odrębnym rejestrze - prowadzonym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz.U. poz. 189) - Rejestrze Instytucji Kultury (udostępnione na stronie internetowej przez Ministerstwo Cyfryzacji oraz na stronie internetowej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego,
- Studio nie może więc być uznane za państwową jednostkę organizacyjną a tym samym za podmiot zobowiązany do prowadzenia archiwum zakładowego.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wskazywał, że naruszenie przepisów postępowania może mieć znaczenie tylko gdy mogło mieć to wpływ na wynik sprawy.
W dodatkowym piśmie procesowym (k. 42-43) Studio uznało za bezzasadne twierdzenie organu, że skoro nie wskazano w skardze, jakie konkretne czynności procesowe strona miała zamiar dokonać, to nieskuteczny jest zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Rodzaj i zakres podejmowanych w toku postępowania czynności zależy bowiem od jego przebiegu. Strona postępowania, aby mogła podjąć decyzję o zamiarze dokonania określonej czynności, winna być zaznajomiona z przebiegiem tego postępowania i treścią zgromadzonego materiału dowodowego. W braku poinformowania Studia o wynikach ekspertyzy archiwalnej ani o wydaniu opinii przez Komisję Archiwalną, nie miało ono takiej możliwości.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Trafne są zarzuty skargi, gdzie wywiedziono naruszenie przepisów postępowania, chociaż sformułowana tam argumentacja prawna w tym zakresie nie jest pełna.
W ocenie Sądu w tym składzie, kluczowe znaczenie w danej sprawie odgrywa określenie charakteru zaskarżonego aktu. Determinuje to bowiem ewentualne odwołanie się do wymagań procesowych, wynikających z K.p.a. (powoływane w skardze). W uzasadnieniu skargi powołano wprawdzie wyrok o sygn. II SA/Wa 1069/12, gdzie wyrażono pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego w myśl ustawy o archiwach stanowi akt administracyjny, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), do którego stosuje się wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zasadności stosowania reguł K.p.a. do aktu innego niż decyzja administracyjna szerzej jednak w jego uzasadnieniu nie wywodzono.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano także dotąd, że orzeczenie w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego stanowi inny niż decyzja akt z zakresu administracji publicznej (tak powołane już orzeczenie czy np. wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 1696/14 - dostępny w CBOSA). Jednakże w ocenie Sądu stanowiska takiego nie sposób podzielić.
Godzi się odnotować, że przewidziane w art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o archiwach orzeczenie w przedmiocie obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego stanowi akt o charakterze władczym, skierowany przez umocowany ustawowo organ administracji do podmiotu niebędącego w stosunku do niego w stosunku podległości organizacyjnej. Jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, określające prawa i obowiązki podmiotu, do którego zostało skierowane. Chodzi mianowicie o konieczność organizacji archiwum zakładowego, spełniającego określone ustawowo wymagania a więc ponoszenie związanych z tym obciążeń o charakterze organizacyjnym (zapewnienie segregacji materiałów i przekazywania do archiwum) czy ekonomicznym (obsługa, pomieszczenia itp.). Skoro sprawa wskazania obowiązanych należy - z woli prawodawcy - do kompetencji konkretnego organu administracji, stosowną formą rozstrzygania w danym przedmiocie jest wydanie decyzji administracyjnej, wobec reguły ogólnej, określonej art. 104 K.p.a.
Wprawdzie w treści samego przepisu nie wskazano, jaka ma być forma rozstrzygania w danym przedmiocie, jednakże - skoro chodzi o określenie obowiązku, który generalnie wynika z mocy ustawy (art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach) - indywidualizacja reguł ogólnych do sytuacji prawnej jednostki powinna nastąpić w drodze wydania decyzji administracyjnej. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się jednolicie, że kluczowe znaczenie przy ocenie formy załatwiania sprawy ma charakter samego rozstrzygnięcia w ramach przyznanych organowi kompetencji nie zaś wskazanie w samym przepisie, że orzekanie ma następować w drodze decyzji administracyjnej.
W ustawie o archiwach, w innych jej jednostkach redakcyjnych, prawodawca doprecyzował w wielu przypadkach formę załatwienia sprawy, poprzez wskazanie expressis verbis, że dane rozstrzygnięcie ma przyjąć formę decyzji administracyjnej. Nie sposób z tego jednak wynosić, z wnioskowania a contrario, jakoby w analizowanym przypadku decyzja administracyjna nie miała być wydawana, gdy przemawia za tym sam charakter załatwionej sprawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że szereg jednostek redakcyjnych, gdzie użyto pojęcia decyzji administracyjnej, zostało wprowadzanych do ustawy o archiwach bądź zredagowanych na nowo, w wyniku jej późniejszych nowelizacji, gdy stosowano już odmienne standardy legislacyjne. Nie istniała już także praktyka załatwiania spraw w strukturach administracji publicznej przez wydawanie przez wyspecjalizowane organy wewnętrznych instrukcji, okólników itp. Z kolei stanowiący podstawę orzekania kompleks regulacji art. 33 był wprawdzie nowelizowany od wejścia w życie ustawy o archiwach w 1983 roku. Analiza zmian nasuwa jednak wniosek, że dochodziło jedynie do korekt, służących zapewnieniu spójności danej regulacji z modyfikacjami wynikającymi z reform organizacji strukturalnych administracji publicznej (wyodrębnienie działów administracji publicznej, uwzględnienie funkcjonowania instytucji samorządu terytorialnego itp.). Nie doszło jednocześnie do zmiany redakcyjnej, co do sposobu wyrażenia zasad, określonych danym przepisem (wskazanie organu i jego kompetencji władczej). W takiej sytuacji nie użycie w podanym przepisie wyrazu decyzja nie upoważnia do wniosku, że dla danego przypadku wyłączone są reguły ogólne, zakreślone art. 104 K.p.a.
Wypada także wskazać, że za przytoczonym sposobem odkodowania treści art. 33 ust. 3 pkt 1 ustawy o archiwach przemawiają także racjonalne przesłanki w kontekście ogólnych reguł państwa prawnego – wzgląd na zapewnienie efektywnej kontroli rozstrzygnięć organu administracji w danym zakresie przez sądy administracyjne, a wcześniej umożliwienie stronom udziału w postępowaniu, w tym przedstawienia swojego stanowiska jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wypada bowiem zauważyć, że w polskim systemie prawnym, nie ma - poza K.p.a. - reguł nakładających na organy administracji - gdy chodzi o akty, wydawane w myśl art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obowiązku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu czy formułowania na piśmie uzasadnienia. Konstatacja, że rozstrzygnięcie w rozpatrywanym przypadku miałoby przyjmować formę decyzji jest więc także zasadna w kontekście względów wykładni systemowej czy celowościowej.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżony przez Studio akt stanowi w istocie decyzję administracyjną, wydaną przez naczelny organ administracji publicznej. Wobec obecnych reguł proceduralnych, akt ten mógł być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego bądź strona mogła wnieść o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 52 ust. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Drugiej z wymienionych możliwości nie wskazuje pouczenie, zawarte w zaskarżonym akcie. Nie mogło być to jednak przeszkodą dla skutecznego wniesienia skargi, skoro zachowano stosowny termin dla zaskarżenia decyzji administracyjnej.
Zaskarżone orzeczenie zostało także skutecznie doręczone drogą elektroniczną, w myśl art. 392 K.p.a., wobec art. 16 ust. 1a, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne ( Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.).
Skoro przedmiotem zaskarżenia jest skutecznie doręczona decyzja administracyjna Sąd obowiązany był skontrolować legalność jej wydania.
Trafne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzono w niej, że - przed wydaniem decyzji - uchybiono wymaganiom, co do obowiązku zapewnienia stronom możliwości udziału w postępowaniu. Prawidłowo w skardze opisano przebieg sprawy. Wobec uprzedniego zreferowania jego powtarzanie jest bezzasadne. Zasadna jest wobec tego konstatacja o uchybieniu obowiązkowi zapewnienia stronie możliwości udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, w myśl art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. W świetle Kodeksu organ administracji nie jest wprawdzie obowiązany doręczać stronom zgromadzonych dowodów (w tym kontekście nie uchybiono też art. 79 § 1 K.p.a.), musi jednak zapewnić możliwość zapoznania się z nimi, zawiadamiając o zgromadzeniu wszystkich dowodów w sprawie jeszcze przed wydaniem ostatecznego orzeczenia (w tym kontekście nie zasadne były z kolei żądania skargi, zobowiązania organu do doręczenia dokumentów). W danym przypadku sprostanie wymaganiu zapewnienia udziału stronie w postępowaniu jest o tyle kluczowe, że istnieje możliwość zaskarżenia aktu bezpośrednio do sądu administracyjnego (w danym przypadku wykorzystana) obok prawa złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdzie organ administracji - orzekając kolejny raz - mógłby się odnieść w stosownej formie (uzasadnienie orzeczenia) do argumentacji strony.
Skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania do Sądu należała ocena, czy może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.
W kontekście problemów spornych nie mogło mieć to istotnego znaczenia, co do różnicy stanowisk, czy Studio jest państwową jednostką organizacyjną, w myśl art. 1 i 33 ust. 1 ustawy o archiwach. Niesporne są bowiem w danym przypadku wszelkie okoliczności faktyczne sprawy – regulacje normatywne, wedle których funkcjonuje Studio jako jednostka kultury. Zreferowane wcześniej stanowiska organu i Studia są analogiczne, zaś wnioski wyciągnięte przez organ właściwe.
W danym zakresie chybione są zarzuty skargi, jakoby Studio nie należało do kategorii podmiotów określanych w ustawie o archiwach mianem państwowych jednostek organizacyjnych. Co bezsporne ma ono osobowość prawną zaś zostało utworzone wedle przepisów dotyczących tworzenia jednostek organizacyjnych przez instytucje ze sfery administracji państwowej. Organem założycielskim jest centralny organ administracji państwowej. Przy braku definicji legalnej pojęcia państwowych jednostek organizacyjnych, zawartej w ustawie o archiwach, brak przesłanek dla przyjęcia, jakoby danego rodzaju jednostka nie miała być kwalifikowana jako mająca taki charakter. Jako osoba prawna jest bowiem w istocie także jednostką organizacyjną. Skoro zaś została utworzona, wobec stosownych czynności organu administracji i wyposażona przezeń w majątek celem realizowania zadań państwa w zakresie kultury - powinna być określana mianem państwowej jednostki organizacyjnej. Nie sposób przy tym zakładać, jakoby - przy założeniu racjonalności prawodawcy - można było przyjąć, że pojęcie państwowych jednostek organizacyjnych, w rozumieniu ustawy o archiwach nie miałoby obejmować np. osób prawnych. Zwłaszcza, że nie ma przesłanek dla stosowania zawężającej wykładni tego pojęcia (tak samo powołany już wyrok sygn. akt II SA/Wa 1696/14).
Chybione są wywody, jakoby wniosek o wyłączeniu Studia z pojęcia państwowych jednostek organizacyjnych w myśl ustawy o archiwach mógł wynikać z przytoczonych w skardze przepisów innych ustaw, gdzie jednostki kultury wymieniano expressis verbis obok innych jednostek organizacyjnych, funkcjonujących w strukturach państwa. Powoływane definicje zbudowane są w ten sposób, że z jednej strony sformułowano pewne określenia jednostek o charakterze abstrakcyjnym zaś obok (przed lub po nich) wymieniane są bardziej sprecyzowane rodzaje bądź nazwy jednostek, objętych definiowanym pojęciem. Nieuprawnione są w tym tekście wnioski, jakoby - w świetle wskazanych w skardze ustaw szczególnych - instytucja kultury nie miała stanowić państwowej jednostki organizacyjnej. Wypada przy tym podkreślić, że wskazane definicje – z których nota bene nie wynika, aby wolą prawodawcy nie było traktowanie państwowych jednostek kultury jak innych wskazanych tam państwowych jednostek organizacyjnych - były utworzone dla konkretnych celów - skrótowości wyrażenia reguł, zawartych w odrębnych ustawach i nie mają charakteru uniwersalnego. Podobnie nie sposób przywiązywać znaczenia do tego, czy Studio powołano w myśl odrębnych przepisów dotyczących kinematografii czy też instytucji kultury. Nie znajduje bowiem podstaw założenie, że wolą prawodawcy było tworzenie zasobów archiwalnych w instytucjach zajmujących się kinematografią zaś wyłączył generalnie z takiego obowiązku pozostałe instytucje kultury, działające na zasadach ogólnych. Użycia więc w stosownych aktach szczególnych pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej nie należy wiązać z wolą objęcia, czy też nie, poszczególnych kategorii podmiotów obowiązkami wynikającymi z ustawy o archiwach.
Bez znaczenia na wynik rozprawy musi pozostać także podnoszone w skardze znajdowania się przez Studio w stosownym wykazie, dostępnym także na urzędowej stronie internetowej. Ewentualne zamieszczenie w nim nie stanowi bowiem - z woli prawodawcy - warunku konstytutywnego objęcia danego podmiotu mianem państwowej jednostki organizacyjnej. Powoływany w skardze wykaz może mieć wyłącznie walor informacyjny.
Chybione są więc zarzuty, jakoby wadliwie skonstatowano, że Studio jest obowiązane do prowadzenia archiwum zakładowego będąc państwową jednostką organizacyjną.
Inaczej ma się natomiast kwestia trafności oceny organu, co do powstawania w Studio materiałów tworzących zasób archiwalny, o cechach wskazanych w art. 1 ustawy o archiwach. Opis tych cech definiuje wprawdzie te materiały bardzo szeroko. Gdy chodzi o jednostki organizacyjne, które wykonują również zadania państwa np. w zakresie rozwoju czy popularyzowania kultury w interesie publicznym przypadki, gdy wytwarzane materiały nie będą miały znaczenia, jako źródło informacji o wartości historycznej, co do ich działalności muszą być rzadkością. Organ prowadzący postępowanie opierał się także na opinii osób, które uznał za dysponujące wiedzą specjalistyczną w zakresie oceny wartości archiwalnej zbiorów (powoływana ekspertyza, opinia Komisji Archiwalnej itd.). Nie sposób jednak uznać za niemogące budzić wątpliwości ustalenia faktyczne, oparte na określonych ocenach, co do których strona nie mogła się w ogóle wypowiedzieć na etapie postępowania w sprawie w kwestii meritum. Nie można też zaakceptować, aby obejmujące zarzuty merytoryczne stanowisko mogło być formułowane dopiero na etapie sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej. Sprawa musi być bowiem wszechstronnie rozpatrzona (art. 7, 77 §. 1 i art. 80 K.p.a.) a zadanie w danym zakresie spoczywa na organie administracji. Sąd administracyjny jest natomiast wyłącznie właściwy do oceny legalności jego działań.
W takiej sytuacji uchybienie przepisom postępowania w zakresie umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, w tym zajęcia stanowiska przed wydaniem orzeczenia, stanowi uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 1 ustawy o archiwach. Zakreśla on, co stanowi zasób archiwalny, wobec posiadania którego państwowa jednostka organizacyjna jest zobowiązana do prowadzenia archiwum zakładowego na zasadach wynikających z ustawy o archiwach.
Poza tym - niezależna od okoliczności, czy trafnie uznano, że Studio jest zobowiązane do prowadzenia archiwum zakładowego - jest kwestia, jaka jednostka miałaby nadzorować bezpośrednio owe archiwum, o ile będzie musiało zostać utworzone (w orzeczeniu wskazano NAC). Prawodawca pozostawił to uznaniu organu administracji, co potwierdza pośrednio art. 28 ust. 2 ustawy o archiwach. Stanowisko organu w danym zakresie ma charakter informacyjny. Jako niemające bezpośrednio wpływu na sytuację prawą Strony nie może być kwestionowane, w sprawie której przedmiotem jest określenie samego obowiązku prowadzenia archiwum zakładowego.
Chybiony jest wprawdzie zarzut skargi, jakoby uzasadnienie skarżonego aktu sporządzono z uchybieniem art. 107 § 3 K.p.a. Odniesiono się w nim bowiem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy i poczynionych dotąd przez organ ustaleń, na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Uzasadnienie spełnia więc wymagania na gruncie stanu faktycznego na dzień orzekania przez organ, gdy strona nie zajmowała dotąd żadnego stanowiska w sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany natomiast odnieść się, co do meritum, do zarzutów Studia w kwestii oceny, czy gromadzone przez daną państwową jednostkę organizacyjną materiały stanowią zasób archiwalny, w rozumieniu art. 1 ustawy o archiwach.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.