II SA/Wa 1108/23

II SA/Wa 1108/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-08-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kube
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. A. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy oddala skargę
Uzasadnienie
I. Przedmiotem zaskarżenia przez M.A. (dalej: ,,Skarżący’’) jest uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. Rady Dzielnicy [...] (dalej: ,,Organ Dzielnicy’’) w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy [...] (dalej: ,,uchwała’’) z powodu naruszenia art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm., dalej: ,,u.s.g.") poprzez niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego, które jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu i tym samym wypełnienia dyspozycji art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. kodeks wyborczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1319, ze zm., dalej: ,,ustawa kodeks wyborczy"), poprzez naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat.
II. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.
1. Dnia [...] marca 2022 r. Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] wezwał radnego M.A. do złożenia wyjaśnień, dlaczego wykonując mandat radnego w dniu [...] lutego 2022 r., będąc pracownikiem Urzędu Dzielnicy [...] nie złożył wniosku o urlop bezpłatny przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego w Dzielnicy [...]. Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] przytoczył, że pomimo objęcia mandatu radnego na podstawie postanowienia nr [...] Komisarza Wyborczego w W. z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie obsadzenia mandatu radnego oraz udziału w głosowaniu, po złożeniu ślubowania podczas [...] sesji Rady Dzielnicy [...] dnia [...] lutego 2022 r., rady M.A. pozostawał pracownikiem samorządowym Urzędu Dzielnicy [...].
2. Skarżący dnia [...] marca 2022 r. złożył pisemną odpowiedź na wezwanie Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] wskazując, że nie wykonuje mandatu radnego w Radzie Dzielnicy [...] a zatem łączenie przez niego funkcji pracownika samorządowego i radnego jest dopuszczalne. Nadto, w dniu [...] lutego 2022 r. radny złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o przeniesienie i rozwiązanie stosunku pracy, a wniosek taki jest tożsamy ze złożeniem wniosku o urlop bezpłatny, bowiem realizuje ten sam cel czym wypełnił dyspozycję art. 24b ust.1 zd. 2 u.s.g. ,,złożenia przed przystąpieniem do wykonywania mandatu wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy’’.
3. Następnie dnia [...] marca 2022 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] przekazał oświadczenie o przebiegu rozmowy z M.A. pracownikiem Wydziału [...] w Urzędzie Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2022 r.
Z jego treści wynika, że Skarżący poinformował ustnie ww., że z uwagi na objęcie mandatu radnego wnioskuje o rozwiązanie łączącego go z Urzędem Dzielnicy [...] stosunku pracy za porozumieniem stron. Następnie, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] wystąpił o przeniesienie Skarżącego do tej jednostki. Z dniem [...] marca 2022 r. nawiązany został stosunek pracy pomiędzy Skarżącym a Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] z tym, że przeniesienie pracownika z Urzędu Dzielnicy [...] do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] nastąpiło w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
4. Dnia [...] marca 2022 r. podjęta została zaskarżona uchwała, opisana na wstępie. W uzasadnieniu do niej wskazano, że dnia [...] lutego 2022 r. do Wydziału Obsługi Rady Dzielnicy [...] wpłynął mail z Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w W., opatrzony podpisem elektronicznym, postanowienie nr [...] Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Dzielnicy [...], zgodnie z którym na wakujący mandat wstąpił Pan M.A. – kandydat z listy nr [...] KW Inicjatywa Mieszkańców [...]. Postanowienie to doręczono również Skarżącemu. Skarżący zadeklarował obecność i złożenie ślubowania na [...] sesji Rady Dzielnicy [...] zwołanej dnia [...] lutego 2022 r. w trybie zdalnym. Podczas sesji radny A. złożył ślubowanie a następnie wykonywał mandat uczestnicząc w zaplanowanych głosowaniach. Tymczasem, zgodnie z informacją Burmistrza Dzielnicy [...] Pan M.A. do dnia [...] lutego 2022 r. był pracownikiem Urzędu [...] i nie złożył wniosku o urlop bezpłatny, natomiast z dniem [...] marca 2022 roku został przeniesiony w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych do pracy w Zakładzie Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Zatem rady M.A. przystąpił w dniu [...] lutego 2022 r. do wykonywania mandatu będąc pracownikiem Urzędu Dzielnicy [...], który zgodnie z §2 pkt 12 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 8814 oraz z 2019 r., poz. 13139) stanowi część Urzędu [...] właściwą dla Dzielnic [...]. W konsekwencji Rada stwierdziła, że M.A. nie złożył wniosku o urlop bezpłatny, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 24b ust. 1 u.s.g. i w dniu 23.02.2022 r. podczas sesji, po złożeniu ślubowania, przystąpił do wykonywania mandatu radnego. Tym samym doszło do naruszenia przez niego art. 24b ust. 1 u.s.g., który zgodnie z art. 24b ust. 5 u.s.g. jest równoznaczny ze zrzeczeniem się mandatu. Rada zatem w powołaniu na art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego podjęła wskazaną uchwałę.
III. Dnia [...] marca 2022 r. Skarżący złożył skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. Rady Dzielnicy [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
1. Skarżący zaskarżając w/w uchwałę w całości w powołaniu się na art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Pod adresem uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. Rady Dzielnicy [...] podniósł następujące zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzących do błędnych ustaleń́ faktycznych dokonanych przez organ;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:
– błędnym zastosowaniu art. 24b ust. 1 u.s.g. poprzez błędne stwierdzenie powstania obowiązku do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w związku z zatrudnieniem Skarżącego w urzędzie dzielnicy [...], pomimo, że Skarżący uzyskał mandat radnego rady dzielnicy [...], ewentualnie;
– błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 24b ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, iż Skarżący składając w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów poprzez właściwy organ wyborczy wniosku o rozwiązanie stosunku pracy łączącego go z urzędem dzielnicy [...], nie wypełnił obowiązku określonego w tym przepisie, względnie braku uznania, że na skutek złożenia tego wniosku wygasł obowiązek do złożenia wniosku o urlop bezpłatny;
– błędnym zastosowaniu art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, poprzez uznanie, iż doszło do spełnienia się przesłanki naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wyjaśnił, że doszło do błędów w ustaleniach faktycznych, bowiem Skarżący nie uzyskał mandatu radnego w Radzie Gminy [...] lecz w Radzie Dzielnicy [...], która to okoliczność ma istotne znaczenie dla dalszych ustaleń oraz oceny zastosowania art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, jak i art. 24b ust. 1 u.s.g.
Kolejno wskazał, że w chwili uzyskania mandatu radnego nie był już zatrudniony w Urzędzie Dzielnicy [...] lecz w Urzędzie Dzielnicy [...], na stanowisku [...] Urzędu Dzielnicy [...].
Ponadto, zauważył, że w dniu [...] lutego 2022 r. tj. w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyboru oraz przed złożeniem ślubowania złożył on wniosek o rozwiązanie łączącej go umowy o pracę z Urzędem Dzielnicy [...], co oznacza, że nie było wymagane składanie wniosku o urlop bezpłatny, o którym mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ wygasła przesłanka do rozwiązania takiego stosunku pracy a zatem Skarżący wypełnił cel regulacji wynikającej z przepisów art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
Odnosząc się do naruszenia art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego oraz art. 24b ust. 1 u.s.g. wskazał, że dotyczą one sytuacji łączenia stanowisk na obszarze konkretnej samorządowej struktury organizacyjnej, w tym wypadku Dzielnicy [...]. Przepisy te zabraniają osobie wybranej na radnego wykonywania pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała ona mandat. Skoro miasto [...] jest miastem na prawach powiatu, które ma utworzone jednostki pomocnicze w postaci dzielnic, którym to miasto [...] statutem przekazuje zadania i kompetencje gminne i powiatowe, zadania zlecone gminie z zakresu administracji rządowej, to działają one jako odrębne jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący podkreślił, że do radnych dzielnicy zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta [...] stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Wskazał, że na obszarze [...] jest powszechnie akceptowane i dopuszczane zatrudnienie radnych w jednostkach organizacyjnych innych dzielnic aniżeli ta, w której sprawują mandat. Na tę okoliczność wskazał z imienia i nazwiska poszczególnych radnych. Przytoczył także uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r., (Dz. U. Nr 50, poz. 233) podkreślając brak potencjalnego konfliktu interesów, któremu przyświecają ww. zakazy łączenia funkcji w sytuacji łączenia zatrudnienia na poziomie urzędów lub jednostek organizacyjnych, w których radny nie wykonuje mandatu.
Skarżący odniósł się do celu regulacji antykorupcyjnych w ustawie o samorządzie gminnym przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto, Skarżący podkreślił, że nie świadczył żadnej pracy w Urzędzie Dzielnicy [...] w chwili uzyskania mandatu radnego Rady Dzielnicy [...], która obligować miałaby go do składania wniosku o urlop bezpłatny w ramach tego stosunku pracy lub ewentualnie do rozwiązania stosunku pracy. Organ nie uwzględnił nadto, że przed objęciem mandatu (dnia [...] lutego 2022 r.) Skarżący złożył wniosek w dniu [...] lutego 2022 r. o rozwiązanie stosunku pracy łączącego go z Urzędem Dzielnicy [...] realizując obowiązek z art. 24b ust. 1 zd. 2 u.s.g. Wniosek taki należy ocenić w zakresie jego skutków jako tożsamy z wnioskiem o urlop bezpłatny, o którym mowa w art. 24b ust. 1 u.s.g.. Skarżący zgłosił tę okoliczność w wyjaśnieniach na piśmie złożonych do Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2022 r. Organ – Rada Dzielnicy [...] do tej okoliczności w ogóle się nie ustosunkował w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
2. Odpowiedź na skargę złożyła Rada Dzielnicy [...] reprezentowana przez radcę prawnego wnosząc o odrzucenie skargi a ewentualnie o jej oddalenie. W odpowiedzi przytoczony został stan faktyczny oraz uzasadnienie prawne podtrzymujące wnioski zawarte w zaskarżonej uchwale.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała z dnia [...] marca 2022 r. Rady Dzielnicy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu M.A. - radnego dzielnicy [...] z powodu naruszenia art. 24b ust. 1 u.s.g.
2. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, t.j. – dalej: ,,p.p.s.a.") – akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast, oddalając skargę sąd stosuje art. 151 p.p.s.a.
Wspomnieć nadto należy, że zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 t.j. - dalej ,,u.s.g.’’), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Natomiast przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy czy rady dzielnicy. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium ,,interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy czy rady dzielnicy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego dotyczy objętego uchwałą, radnego.
A zatem nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Organu Dzielnicy o odrzucenie skargi zgłoszony w odpowiedzi na skargę.
3. W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostaje to, że Skarżący w dacie [...] lutego 2022 r. był pracownikiem samorządowym w [...]. Jednakże na skutek oświadczenia złożonego przez M.A. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], w formie ustnej, w dniu [...] lutego 2022 r., ze względu na postanowienie nr [...] Komisarza Wyborczego w [...] z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Dzielnicy [...] osobą M.A. został on przeniesiony z dniem [...] lutego 2022 r. do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami (ZGK) Dzielnicy [...]. Przeniesienie miało miejsce w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022, poz. 530 t.j.). Pracę w ZGK rozpoczął z dniem [...] marca 2022 r.
4. Dla porządku Sąd wskazuje, że kwestie sporne w niniejszej sprawie dotyczą wykładni przepisów prawa materialnego i można je sprowadzić do następujących pytań: ,,1. Czy zakaz wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat i jednocześnie zobowiązujący radnego do złożenia w określonym terminie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu wynikający z art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również radnych dzielnic [...], sprawujących mandat w innej dzielnicy, aniżeli wykonują pracę’’ a także ,,2. Czy i w jakich okolicznościach złożenie wniosku o przeniesienie do pracy w innej jednostce organizacyjnej, odrębnej dzielnicy przed przystąpieniem do wykonywania mandatu przez radnego w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy może być utożsamiane ze zrealizowaniem obowiązku złożenia wniosku o urlop bezpłatny’’.
5. Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy czy dzielnicy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd stosując normę z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury podjęcia uchwały, ani przepisów ustrojowych, rozważyć należało jednak prawidłowość zastosowania przepisów będących podstawą podjęcia uchwały, albowiem co do ich wykładni zaistniał spór.
6. Zgodnie z przepisem art. 24b ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. W zd. 2 wyżej przywołany przepis wskazuje, że przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Konsekwencją zakazu łączenia mandatu z zatrudnieniem w urzędzie gminy, bądź z pełnieniem funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i jego zastępcy, jest zobowiązanie radnego do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów. Przepis art. 24b nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. W przypadku zaniechania wystąpienia z ww. wnioskiem prowadzi do skutku równoznacznego ze zrzeczeniem się mandatu, o których mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. Skutku tego nie należy postrzegać w kategoriach sankcji za czyny o charakterze korupcyjnym. Jest on elementem instytucji prawnej, która ma na celu zwiększać zaufanie do działalności organów samorządu terytorialnego i zapewnić prawidłowe ich funkcjonowanie. Jednakże charakter przepisu wpływa na jego wykładnię. Gdy mandat przedstawicielski może zostać unicestwiony ze względu na zaniechanie postąpienia zgodnie z normą prawną, zasadne i celowe jest dokonywanie możliwie wąskiej i literalnej wykładni przepisów zawierających normę powodującą niepożądany przez radnego efekt w postaci skutku równoznacznego ze zrzeczeniem się mandatu.
Niedopuszczalne jest zatem kształtowanie w aktach i uchwałach dodatkowych przesłanek przesądzających o naruszeniu omawianego zakazu, a z drugiej strony także rozszerzające kształtowanie zachowań polegających na wypełnieniu obowiązku wynikającego z łączenia zatrudnienia i piastowania mandatu radnego.
Ratio legis zakazu zawartego we wskazanym przepisie jest zapobieganie kolizji między obowiązkami radnego, a statusem osoby podległej w ten, czy inny sposób organom gminy, w której wykonuje mandat radnego. Dotyczy on zarówno osób, które zostały zatrudnione w urzędzie gminy w ramach stosunku pracy, jak i tych, które w jednostce organizacyjnej gminy, w której uzyskały mandat, pełnią funkcję kierownika lub jego zastępcy. Przepis ma charakter antykorupcyjny i nie sprzeciwia się zasadzie równości obywateli wobec prawa, a fakt piastowania mandatu radnego uzasadnia odrębne traktowanie radnych. Przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy zachowania miejsca pracy. Sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a zatrudnieniem (i co więcej, ustanawia domniemanie wygaśnięcia mandatu, a nie utraty zatrudnienia w razie bezczynności zainteresowanego) nie ogranicza nadmiernie praw jednostki (vide: w tym zakresie wciąż aktualne tezy z wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: ,,TK’’ z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt: K 29/95 315, OTK ZU 1996/ 2, poz. 10, LEX nr 25713, podobnie także wyroki TK zapadłe na gruncie pozostałych zakazów łączenia funkcji, działalności i korzystania z mienia w jednostce samorządowej, w której sprawowany jest mandat, tj. z dnia 23 czerwca 1999 r., sygn. akt: K 30/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 103; wyrok z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt: K 20/03, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 63; uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt: W 2/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 21, wyrok TK z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt: K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13, wyrok z dnia 23 czerwca 1999 r. sygn. akt: K 30/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 101).
7. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że treść art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. 2018, poz. 1817 t.j., dalej: ,,ustawa o ustroju m.st. Warszawy’’) pozwala przyjąć, że zakaz, o którym mowa w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również radnych dzielnic m.st. Warszawy, bowiem stosuje się do nich odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju stołecznego Warszawy stanowi wprost, że do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Zwrot ,,stosuje się do nich odpowiednio", którym posługuje się ustawodawca w art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oznacza, że w stosunku do radnych dzielnic warszawskich określone przepisy Kodeksu wyborczego i ustawy o samorządzie gminnym dotyczące radnych gmin mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Stosowanie przepisów odpowiednio w przypadku regulacji z art. 24b ust. 1 u.s.g. oznacza jej stosowanie wprost, zostało to podkreślone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt: II OSK 61/05, (publ. Lex 501235). Pobocznie Sąd zwraca także uwagę, że stosowanie art. 24b ust. 1 u.s.g. wprost do radnych dzielnicy, nie oznacza automatycznego stosowania w taki sposób wszystkich przepisów u.s.g. Zwraca na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że odpowiednie stosowanie wymaga uwzględnienia szczególnego ustroju [...] i rozważania czy poprzez naruszanie zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g., biorąc pod rozwagę zarówno zakres właściwości określonej dzielnicy, jak i charakter wykorzystywanego mienia może dojść do naruszenia przepisów antykorupcyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 1194/17, LEX nr 2450634). W przypadku jednak obowiązku z art. 24b ust. 1 zd. 2 u.s.g. należy przyjąć, że zajmowanie stanowiska w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, wiążę się z obowiązkiem bezwzględnym do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. W przypadku bowiem tego obowiązku nie sposób go miarkować, a także nie można ocenić natężenia jego niedopełnienia, co w konsekwencji prowadzi także do niemożności oceny proporcjonalności w zastosowanym skutku w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Następuje on bowiem w ramach fikcji skutku równoznacznego ze zrzeczeniem się go przez radnego ze względu na podjęty przez niego wybór co do wykonywania określonej pracy objętej zakazem incompatibilitas (szerzej E. Koniuszewska, Instytucja incompatibilitas w prawie samorządu terytorialnego. ,,Acta Iuris Stetinensis 2015, Acta Iuris nr 11, s. 40 i n.).
Odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza jednak, jak życzyłby sobie tego Skarżący, że skoro do radnego dzielnicy stosuje się przepisy dotyczące radnego gminy, to radnych różnych dzielnic [...] należy rozumieć jako radnych odrębnych gmin. Sąd co prawda dostrzega dużą autonomię dzielnic od [...], w realizacji powierzonych im zadań, przejawiającą się także w posiadaniu odrębnych organów: stanowiącego i kontrolnego oraz organu wykonawczego, tym niemniej art. 18 ust. 1 ustawy o ustroju wskazuje wyraźnie, że na terenie [...] funkcjonuje Urząd [...] jako jedyna jednostka posiadająca status urzędu gminy w rozumieniu art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wszystkie urzędy dzielnic stały się Urzędem [...], o czym świadczy także sama nazwa poszczególnych dzielnic np. Dzielnica [...]. A w konsekwencji pracownicy samorządowi jednostek organizacyjnych [...], którymi są jednostki podziału pomocniczego jakimi są dzielnice są pracownikami [...] (vide: wyrok SN z dnia 16 marca 2010 r., II PK 191/09, OSNP 2011, nr 17-18, poz. 231).
Tymczasem, istota zakazu z art. 24b ust. 1 u.s.g. sprowadza się wyłącznie do istniejącej między pracownikiem (niezależnie od zajmowanego przez niego stanowiska) a pracodawcą więzi podległości, której źródłem jest stosunek pracy. Bez znaczenia pozostają w kontekście ww. zakazu na jakim stanowisku jest zatrudniony radny pracownik urzędu gminy, jego status, czy jego wpływ na decyzje poszczególnych dzielnic, czy [...]. Na aspekt ten zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku NSA z 26.01.2012 r., sygn. akt: II OSK 2354/11. Skoro radny dzielnicy jest także radnym [...], a zatrudniającym w każdej z dzielnic jest [...] takie więzi organizacyjne zachodzą a zatem zastosowanie znajdzie art. 24b ust. 1 u.s.g.
Powyższe jednoznacznie wskazuje, że radni [...] dzielnic nie mogą świadczyć pracy pozostając w stosunku pracy tak w Urzędzie [...], jak i w Urzędach innych Dzielnic [...], bowiem to Miasto [...] pełni funkcję podmiotu zatrudniającego wobec wszystkich zatrudnionych w nim pracowników ,,obsługujących" poszczególne dzielnice, albowiem [...] jest jedną gminą, w ramach której funkcjonują dzielnice, zaś radny dzielnicy jest jednocześnie radnym gminy [...]. Stanowisko takie potwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt: II OSK 61/05, LEX nr 501235. Pomimo tego, że wyrok ten zapadł pod obowiązywaniem ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 1998 r. Nr 95 poz. 602 ze zm., dalej: ,,o.w.’’), a nie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2022, poz. 1277 t.j., dalej: ,,k.w.’’) jego rozważania są wciąż aktualne, ponieważ brzmienie art. 190 ust. 1 pkt 2 i 2a o.w. stanowiącego, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, miał identyczną treść jak obecnie obowiązujący art. 383 § 1 k.w., pkt 5 wskazujące, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.
Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 13 października 2005, sygn. akt: II OSK 61/05, że przepis art. 24b ust. 1 u.s.g. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy dzielnic działają w imieniu ich społeczności pod warunkiem, że działają w ramach organizacyjnych. Z tych też względów do radnych dzielnicy stosuje się przepisy dotyczących radnych gminy, przy czym zawarty w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. 2002 r. Nr 41 poz. 361 ze zm.) zwrot "odpowiednio" w rozważanym wypadku oznacza stosowanie przepisów wprost. Dotyczy to wszystkich przepisów regulujących sferę obowiązków, uprawnień radnego, jak i wprowadzających ograniczenia w zatrudnieniu oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005, sygn. akt: II OSK 61/05, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
Sądowi znany jest także wyrażony w doktrynie odmienny pogląd-postulatywny, że w przypadku dzielnic o niepołączalności wykonywania mandatu radnego z określonym zatrudnieniem i funkcjami można mówić także tylko w perspektywie tego samego poziomu organizacyjnego, przy czym chodzi tu o dzielnicę, w której radny uzyskał mandat (vide: J. Jagielski, ,,Ustawa warszawska" - prawo niedoskonałe (uwagi na marginesie wdrażania ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy), ,,Samorząd Terytorialny’’ 2002, nr 12, s. 59-67.). Pogląd ten wyrażony został na gruncie analizy obowiązywania zasady niepołączalności na sytuację zatrudnienia burmistrza i innych członków zarządu dzielnicy w urzędzie [...] na tej podstawie, że dzielnice są jednostkami pomocniczymi (art. 8 ust. 1 ustawy warszawskiej w związku z art. 24a ustawy o samorządzie gminnym). Skład sądu nie podziela jednak tego poglądu w kontekście jasnej wykładni przepisu art. 24b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy. Nota bene autor nie uzasadnił swojego zdania na temat zrównania poziomu organizacyjnego podziału terytorialnego zasadniczego, którego poziomem jest gmina, z poziomem podziału pomocniczego, do którego należy dzielnica, nawet biorąc pod uwagę specyfikę ustroju [...]. Nie różnią się bowiem dzielnice [...] od innych dzielnic w miastach na prawach powiatu, ze względu na swój status prawny, nie posiadają one statusu gminy z przysługującymi jej elementami, takimi jak: autonomia statutowa, własny majątek, czy wreszcie i osobowość prawna. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ustroju m.st. Warszawy statut dzielnicy nadany jest przez Radę m.st. Warszawy określa on nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów. Dzielnice nie posiadają w tym względnie żadnej autonomii. Zgodnie z brzmieniem § 2 pkt 12) uchwały nr LXX/2182/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy załącznik nr [...] przez ,,Urząd Dzielnicy [...]", w której zatrudniony w czasie pełnienia funkcji radnego w Dzielnicy [...] pozostawał Skarżący - należy rozumieć część Urzędu [...] (...)’’. Dzielnice posiadają kompetencje wyłącznie opiniotwórcze w zakresie treści ich statutu. Tego rodzaju współdziałanie ma charakter niewiążący i konsultacyjny.
O nieautonomicznym statusie dzielnicy jako pracodawcy świadczy także możliwość przesunięcia pracownika jednej dzielnicy [...] do urzędu lub jednostki organizacyjnej innej dzielnicy w ramach art. 22 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Jest to bowiem instytucja umożliwiająca stosowanie rozwiązań polegających na przesuwaniu pracowników do jednostek organizacyjnych funkcjonujących w ramach tych struktur (vide: K. W. Baran (red.), Pracownicy samorządowi. Wynagradzanie pracowników samorządowych. Komentarz Opublikowany, lex/el 2023) a zatem miasta [...].
Na marginesie podkreślić należy, że Skarżący miał świadomość istnienia zakazu łączenia mandatu radnego Dzielnicy [...] z pracą w ramach stosunku pracy w Urzędzie [...], ponieważ jak twierdzi złożył wniosek o rozwiązanie stosunku pracy i przeniesienie go do jednostki organizacyjnej innej dzielnicy.
7. Wskazać należy, że chociaż zakazem z art. 24b ust. 1 u.s.g. nie jest objęty stosunek pracy radnego w jednostce organizacyjnej tej gminy, w której wykonuje Mandat jeśli nie zajmuje funkcji kierownika lub jego zastępcy w tejże jednostce organizacyjnej jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Skarżący co prawda powołał się na złożenie wniosku Zastępcy Burmistrza [...] związanego z uzyskaniem statusu radnego Dzielnicy [...] i koniecznością zakończenia pracy w Urzędzie Dzielnicy [...] jednakże nie jest to realizacja obowiązku złożenia wniosku o bezpłatny urlop, z którym wiąże się wstrzymanie od świadczenia pracy do czasu rozpoczęcia wykonywania mandatu radnego. Skarżący co prawda mógł wniosek taki złożyć ustnie, a zatem w sposób odformalizowany (– stosownie do art. 60 k.c. w związku z art. 300 k.p. – przez każde zachowanie ujawniające ją w sposób dostateczny) jednakże ze względu na brzmienie i cel przepisu urlop musi być udzielony takiej osobie na czas sprawowania mandatu od pierwszego jego dnia. Mandat Skarżący rozpoczął wykonywać dnia [...] lutego 2022 r. (okoliczność niesporna) Skarżący pozostawał w tym czasie zatrudniony przez Dzielnicę [...]. W tym zakresie podnieść należy, że w utrwalonym orzecznictwie i doktrynie panuje pogląd, iż istotą urlopu bezpłatnego jest zawieszenie wzajemnych obowiązków i uprawnień stron stosunku pracy (świadczenia pracy oraz wypłaty wynagrodzenia), mimo trwania tego stosunku prawnego (vide: wyrok z dnia 6 stycznia 2009 r. II PK 111/08 oraz wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt: II PK 13/09). Natomiast w okresie oczekiwania na przeniesienie w trybie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, prawa i obowiązki stron stosunku pracy nie zostają zawieszone.
Dlatego też, ustawodawca wybrał obowiązek skorzystania z bezpłatnego urlopu począwszy od dnia przystąpienia do wykonywania mandatu przez radnego. Tylko w ten sposób zabezpieczony pozostaje cel regulacji z art. 24b ust. 1 u.s.g. Istotą zapewnienia gwarancji antykorupcyjnych jest uzyskanie bezpłatnego urlopu przez radnego zatrudnionego w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, w której piastuje mandat zanim przystąpi do jego wykonywania. Jedynie w ten sposób może zostać zrealizowany cel przepisu art. 24b ust. 1 u.s.g. Cel ten realizuje także skuteczne rozwiązanie umowy o pracę czy wygaśnięcie tego stosunku ,,zanim’’ jednak radny rozpocznie wykonywanie mandatu. Temu służy także brak zawitego terminu do złożenia ślubowania. Radny powinien rozważyć i podjąć działania w celu realizacji norm antykorupcyjnych zanim przystąpi do złożenia ślubowania i wykonywania mandatu. Każdy radny ma obowiązek złożenia ślubowania. Jest to niezbędna czynność, prowadząca do objęcia mandatu radnego. Objęcie mandatu oznacza wstąpienie radnego w przysługujące mu prawa i przyjęcie na siebie obowiązków związanych z obejmowanym mandatem, wynikających zresztą z tekstu roty ślubowania. Akt objęcia mandatu "następuje bezpośrednio po złożeniu ślubowania, poprzez uczestniczenie w dalszej części sesji, z prawem do korzystania ze wszystkich przyznanych radnemu uprawnień (vide: S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2020, s. 313). Zgodnie z art. 23a ust. 3 u.s.g. radni, którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji, na której są obecni, zatem ustawodawca pozostawia rademu-elektowi czas na dokonanie w terminie 7 - dniowym odpowiedniego zgłoszenia lub skutecznego rozwiązania stosunku pracy, czy też zmiany pracodawcy zanim przystąpi do złożenia ślubowania i wykonywania mandatu.
Istotą instytucji urlopu bezpłatnego radnych jest uniknięcie sytuacji, w której jedna i ta sama osoba wykonuje pracę w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, albo pełni funkcję kierownika jej jednostki organizacyjnej oraz jednocześnie sprawuje funkcję radnego. Praca w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, czy też pełnienie funkcji kierownika jej jednostki organizacyjnej ma być bowiem wolna od wszelkich wpływów, bezstronna i apolityczna. W razie połączenia ich ze sprawowaniem funkcji radnego zachodzi konflikt zajmowanych stanowisk prowadzący do konsekwencji do przyjęcia fikcji pisemnego zrzeczenia się mandatu (art. 24b ust. 5 u.s.g.) a w konsekwencji zaistnienia rygoru wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 1 pkt. 5 k.w).
Podkreślić należy, że do naruszenia przepisu art. 24b ust. 1 u.s.g. przez Skarżącego doszło za sprawą przystąpienia do głosowania wobec faktu, że pomimo, iż pozostawał w stosunku pracy w ramach urzędu [...] (do skutecznego przeniesienia do Zakładu Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy [...] doszło bowiem dopiero dnia [...] marca 2022 r.) to przystąpił do wykonywania mandatu radnego złożył ślubowanie i uczestniczył czynnie w głosowaniach nie realizując obowiązku z art. 24b ust. 1 u.s.g. w postaci złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy i to przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego. Decyzja w kwestii niepołączalności podejmowana jest przez radnego-elekta po przeprowadzeniu wyborów lecz przed objęciem mandatu. Niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny jest w tym przypadku równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 14b ust. 5 u.s.g.). Sąd nie ocenia zatem legalności podejmowania pracy w Zakładzie Gospodarki Nieruchomościami Dzielnicy [...] w połączeniu z realizowaniem mandatu radnego Dzielnicy [...], a zatem nie odnosi się także do przywołanego, na okoliczności braku kolizji z art. 24b ust. 1 u.s.g., orzecznictwa a w tym uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 czerwca 1993 r. (Dz.U. 1993 nr 50 poz. 233).
Odpowiadając na postawione pytania o wykładnię przepisów art. 24b ust. 1 u.s.g., art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju [...], wskazać należy, że zakaz wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat i jednocześnie zobowiązujący radnego do złożenia w określonym terminie wniosku o udzielenie urlopu bezpłatnego na okres sprawowania mandatu dotyczy również radnych dzielnic [...], sprawujących mandat w innej dzielnicy, aniżeli wykonują pracę. Natomiast, niezłożenie wniosku o udzielenie bezpłatnego urlopu radnego-elekta przed przystąpieniem do wykonywania mandatu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy jeżeli radny pozostaje zatrudniony w urzędzie jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, w której uzyskał mandat stanowią przyczynę wygaśnięcia mandatu. Bez znaczenia dla oceny tej pozostaje okoliczność, że radny-elekt złożył we wskazanym terminie wniosek o wypowiedzenie umowy o pracę, czy o jej rozwiązanie bez wypowiedzenia, bądź przeniesienie w trybie art. 22 ustawy o pracownikach samorządu terytorialnego do jednostki organizacyjnej, w której praca nie koliduje z wykonywaniem mandatu radnego, co nie wypełnia dyspozycji normy z art. 24b ust. 1 u.s.g., jeśli jednak jego oświadczenia nie doprowadziły do skutecznego zakończenia stosunku pracy przed złożeniem ślubowania i objęciem mandatu radnego. W takiej sytuacji radny nie jest zwolniony z obowiązku wynikającego z art. 24b ust. 1 zd. 2 u.s.g.
8. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
W niniejszej sprawie nie zostały naruszone - wymienione w skardze przepisy, prawidłowa była bowiem ocena prawna odniesiona do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego.
9. Z uwagi na to, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, zgodnie zatem z art. 151 p.p.s.a., podlegała ona oddaleniu.