II SA/Wa 1106/22

II SA/Wa 1106/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Michał Sułkowski
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 162
art. 45 ust. 1, art. 48 ust. 1, 2, 4, 11 pkt 1, 2, art. 49, art. 51, art. 53, art. 55 ust. 1, art. 59 ust. 1-5
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Dz.U. 2018 poz 623
art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 72 poz 450
art. 12 ust. 1 lit. a-c, art. 16 i art. 26
Konwencja Nr 81 dotycząca inspekcji pracy w przemyśle i handlu, przyjęta w Genewie dnia 11 lipca 1947 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2021 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] (dalej: "inspektor pracy", "organ pierwszej instancji") wszczął kontrolę w Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Fundacja", "skarżąca").
Pismem z [...] czerwca 2021 r. skarżąca złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych, podejmowanych przez inspektora pracy, wskazując, że nie otrzymała zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, jak również upoważnienia, w którym zgodnie z art. 49 ust. 7 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.; dalej: "P.p.") powinna być wskazana data rozpoczęcia i data przewidywanego terminu zakończenia kontroli. Skierowane do Fundacji żądanie przedstawienia dokumentacji w losowym terminie, nieuzgodnionym z nią, lecz jedynie dostosowanym do organu, a nadto bez jakiegokolwiek upoważnienia i podstawy do przeprowadzenia kontroli, jest bezprzedmiotowe, bezzasadne i stanowi naruszenie przepisów obowiązującego prawa.
Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] inspektor pracy, działając na podstawie art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p. w związku z art. 17 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1614; dalej: "ustawa o PIP"), orzekł o kontynuowaniu kontroli czynności kontrolnych.
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że czynności kontrolne w Fundacji zostały rozpoczęte bez uprzedniego zawiadomienia, ponieważ do kontroli przedsiębiorców prowadzonych przez organy PIP (tu: inspektora pracy) nie stosuje się ograniczenia przewidzianego w art. 50 ust. 1 P.p. (wykonywanie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej), jeżeli przepisy ratyfikowanej umowy międzynarodowej stanowią inaczej (art. 50 ust. 2 pkt 1 P.p.). W przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, zastosowanie znajdują przepisy Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej inspekcji pracy w przemyśle i handlu przyjętej w Genewie dnia 11 lipca 1947 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 72, poz. 450; dalej: "Konwencja MOP") będącej - jako ratyfikowana umowa międzynarodowa - częścią porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 lit. a, lit. b i lit. c Konwencji MOP, inspektorzy pracy mają prawo do: swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy, do każdego zakładu pracy podlegającego inspekcji; wstępu w ciągu dnia do wszelkich pomieszczeń, jeżeli mogą oni mieć uzasadnioną podstawę do przypuszczenia, że pomieszczenia te podlegają inspekcji; prowadzenia wszelkich badań, kontroli lub dochodzeń, jakie mogą uznać za niezbędne dla upewnienia się, że przepisy prawne są ściśle przestrzegane.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w sprzeciwie, inspektor pracy podkreślił, że rozpoczynając [...] maja 2021 r. czynności kontrolne w siedzibie skarżącej, inspektorzy pracy przedłożyli upoważnienie do kontroli oraz żądanie przedłożenia dokumentów osobie przebywającej i świadczącej pracę w biurze Fundacji. Osoba ta odmówiła odbioru oryginału tych dokumentów (po zapoznaniu się z ich treścią), sporządzając kopię upoważnienia do kontroli. Dlatego [...] maja 2021 r. inspektor pracy wysłał skarżącej (za pośrednictwem Poczty Polskiej) żądanie przedłożenia dokumentów oraz upoważnienie do kontroli. Organ pierwszej instancji odnotował, iż w uprzednio złożonych sprzeciwach (z [...] i [...] maja 2021 r.) osoba reprezentująca Fundację potwierdziła fakt doręczenia upoważnienia do kontroli, podając jego pełny nr oraz datę wystawienia.
W kwestii czasu trwania kontroli, inspektor pracy powołał się na art. 16 Konwencji MOP, wedle którego przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Organ pierwszej instancji zaakcentował, że przedmiotowa kontrola została wszczęta w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, a w związku z tym nie mają zastosowania ograniczenia w zakresie czasu trwania kontroli wymienione w art. 55 ust. 1 P.p. (art. 55 ust. 2 pkt 2 P.p.). Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 2 P.p., wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy kontrola ma na celu przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Niezależnie od powyższego, sprzeciw został wniesiony po upływie trzech dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli, a więc z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 59 ust. 4 P.p.
Po rozpoznaniu zażalenia Fundacji, postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w [...] (dalej: "OIP", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy"), w oparciu o art. 59 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2 P.p., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ odwoławczy, przywołując treść art. 45 ust. 1 P.p., powtórzył za inspektorem pracy, że w przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji MOP, będącej - jako ratyfikowana umowa międzynarodowa - częścią porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Konwencja MOP zawiera regulacje prawne określające zasady i procedury dotyczące kontroli przeprowadzanych przez inspektorów pracy.
Organ drugiej instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 P.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem ww. przepis nie stanowi podstawy prawnej przeprowadzanych czynności kontrolnych, lecz określa negatywną przesłankę do złożenia sprzeciwu. Potrzeba jego zastosowania pojawia się dopiero w momencie wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu, a nie w chwili rozpoczęcia czynności kontrolnych. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że zachodzi negatywna przesłanka do skutecznego złożenia sprzeciwu, ale zdecydował się ustosunkować do podniesionych przez skarżącą zarzutów.
OIP nie znalazł podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów sformułowanych w zażaleniu, podzielając stanowisko inspektora pracy wyrażone w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. Organ odwoławczy podkreślił, iż postanowienia Konwencji MOP mają zastosowanie do wszystkich podmiotów podlegających polskiemu systemowi inspekcji pracy i taki pogląd został zaakceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Powyższe postanowienie OIP Fundacja uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 2 ust. 1 w związku z art. 26 Konwencji MOP w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 P.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że przepisy Konwencji MOP mają zastosowanie do skarżącej - niebędącej zakładem przemysłowym ani przemysłowo-handlowym, w sytuacji gdy przepisy Konwencji MOP wskazują wyraźnie, iż stosowanie jej przepisów ograniczone jest wyłącznie do zakładów przemysłowych, wobec czego w sprawie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, a wskazany akt prawny nie powinien stanowić podstawy wyłączeń zasad przeprowadzania kontroli u skarżącej, a tym samym organ, błędnie interpretując przepisy, działa poza granicami obowiązującego prawa, dlatego organ drugiej instancji powinien wydać postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych,
b. art. 2 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. a, lit. b i lit. c Konwencji MOP w związku z art. 11 ust. 1 P.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że możliwe jest zastosowanie przepisów Konwencji MOP w stosunku do kontrolowanego przedsiębiorcy niebędącego zakładem przemysłowym ani przemysłowo-handlowym oraz błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie inspektorzy pracy upoważnieni są do swobodnego wstępu, bez uprzedniego zawiadomienia, o każdej porze dnia i nocy do zakładu podlegającego inspekcji, a także wstępu w ciągu dnia do wszelkich pomieszczeń, jeżeli mogą oni mieć uzasadnioną podstawę do przypuszczenia, że pomieszczenia te podlegają inspekcji, w sytuacji gdy ww. przepis wskazuje wyraźnie, iż stosowanie przepisów Konwencji MOP jest ograniczone wyłącznie do zakładów przemysłowych, a w przypadku ograniczenia lub odebrania uprawnień przedsiębiorcy - wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy; tym samym organ, błędnie stosując wskazaną normę, podejmuje czynności kontrolne poza granicami obowiązującego prawa i w sposób z nim sprzeczny, a kontrola jest prowadzona nielegalnie, wobec czego organ powinien odstąpić od czynności kontrolnych,
c. art. 2 ust. 1 w związku z art. 16 Konwencji MOP w związku z art. 55 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 P.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w stosunku do kontrolowanego przedsiębiorcy niebędącego zakładem przemysłowym ani przemysłowo-handlowym oraz stwierdzenie, iż przedsiębiorstwo skarżącej może być kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest koniecznie dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych, dlatego kwestionowanie przez skarżącą czasu trwania kontroli nie znajduje uzasadnienia, podczas gdy ww. przepis wskazuje bezpośrednio, że stosowanie przepisów Konwencji MOP ograniczone jest wyłącznie do zakładów przemysłowych, a w przypadku ograniczenia lub odebrania uprawnień przedsiębiorcy - wszelkie wątpliwości co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy; tym samym organ, błędnie stosując wskazaną normę, podejmuje czynności kontrolne poza granicami obowiązującego prawa i w sposób z nim sprzeczny, a kontrola jest prowadzona nielegalnie, wobec czego organ powinien odstąpić od czynności kontrolnych,
d. art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 ust. 1 P.p. poprzez błędne przyjęcie, iż do przedmiotowego postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów P.p., a tym samym ograniczeń w zakresie czasu trwania kontroli organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, w sytuacji gdy nie zaistniała żadna przesłanka uzasadniająca wyłączenie mocy obowiązującej tej ustawy, w szczególności przesłanką tą nie jest próba powołania się na dodatkowe akty prawne, tj. Konwencję MOP, która to podstawa prawna nie była wskazana w upoważnieniu, a zatem nie stanowiła także podstawy prawnej rozpoczęcia kontroli i nie powinna być stosowana przez organ,
e. art. 55 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 1 P.p. poprzez uznanie, że ograniczenia czasu kontroli wskazane w art. 55 ust. 1 P.p. nie znajdują zastosowania, gdyż kontrola jest prowadzona w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, podczas gdy z treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli nie wynika, aby organ prowadził kontrolę w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia,
f. art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 2, 5 i 7 pkt 2 w związku z art. 11 ust. 1 P.p. poprzez niewydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, w sytuacji gdy organ stwierdził, iż sprzeciw jest niedopuszczalny (a więc nie wstrzymuje biegu czasu trwania kontroli), zatem kontrola trwała co najmniej od [...] maja 2021 r. do [...] czerwca 2021 r., tj. przez 13 dni roboczych, a na chwilę sporządzania niniejszej skargi trwa już ponad 3 miesiące, zaś norma art. 55 ust. 1 pkt 1 P.p. ogranicza czas trwania kontroli w przypadku Fundacji do 12 dni roboczych w jednym roku kalendarzowym, dlatego - wobec wydania wadliwego postanowienia przez inspektora pracy (na skutek błędnej wykładni) - OIP powinien uchylić zaskarżone postanowienie i odstąpić od czynności kontrolnych ze względu na przekroczenie czasu trwania kontroli,
g. art. 59 ust. 2 P.p. w związku z art. 6 i art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "k.p.a.") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości złożenia sprzeciwu, co pozostaje również wewnętrznie sprzeczne z postanowieniem, gdyż de facto organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym dla rozpatrzenia sprzeciwu, wskazując, iż nie można złożyć sprzeciwu, gdyż jest on niedopuszczalny, a zatem zastosował konstrukcję nieznaną w obowiązującym porządku prawnym, co powinno skutkować wydaniem przez organ drugiej instancji postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych,
h. art. 59 ust. 7 pkt 1 i 2 w związku z art. 11 ust. 1 P.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w komparycji postanowienia jako podstawy prawnej wskazującej na odstąpienie od czynności kontrolnych z jednoczesnym orzeczeniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych przez organ pierwszej instancji, co powoduje istotną sprzeczność między zastosowaną podstawą prawną a wydanym rozstrzygnięciem oraz skutkuje uznaniem, iż organ pierwszej instancji działa poza granicami prawa, a kontrola jest prowadzona nielegalnie, dlatego organ winien odstąpić do kontynuowania czynności kontrolnych,
i. art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie praw skarżącej określonych w P.p. z pominięciem zasady proporcjonalności, co godzi nadmiernie w istotne indywidualne dobro podmiotu kontrolowanego bez istnienia podstawy prawnej ani istotnych czynników, które przemawiałaby za pominięciem interesu prawnego strony kontrolowanej;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.:
a. art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ prawidłowo nie wskazał w podstawie prawnej tak zaskarżonego postanowienia, jak i upoważnienia do kontroli, przepisów Konwencji MOP, a jedynie podniósł tę kwestię w uzasadnieniu, co skutkowało niedochowaniem przez organ wymagań niezbędnych do prawidłowego wydania postanowienia,
b. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne, a nie swobodne uznanie, iż skoro osoba reprezentująca Fundację w pierwszym sprzeciwie z [...] maja 2021 r. wskazała pełny nr oraz datę upoważnienia do kontroli, to oznacza, że otrzymała przedmiotowe upoważnienie, podczas gdy informację o nr oraz dacie upoważnienia do kontroli reprezentant skarżącej pozyskał telefonicznie,
c. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, iż sprzeciw Fundacji został wniesiony po upływie terminu wskazanego w art. 59 ust. 4 P.p., tj. po upływie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli, w sytuacji gdy sprzeciw z [...] czerwca 2021 r. został złożony z uwagi na odebranie przez Fundację w dniu [...] czerwca 2021 r. pisma zawierającego żądanie przedłożenia dokumentacji, a tym samym zachowano 3-dniowy termin na jego złożenie.
W świetle tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia OIP oraz poprzedzającego go postanowienia inspektora pracy, a także zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto w skardze Fundacja zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła poszczególne jej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę OIP wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a w przypadku nieuwzględnienia żądania odrzucenia skargi – organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Postanowieniem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 3434/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę (pkt 1) oraz zwrócił skarżącej kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2).
W uzasadnieniu ww. orzeczenia tut. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") i brak jest przepisów szczególnych przewidujących właściwość sądu administracyjnego we wskazanym zakresie (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie ani też postanowieniem kończącym postępowanie. Sąd podzielił stanowisko prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Fundacji od ww. postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "Sąd kasacyjny") postanowieniem z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 233/22, uchylił zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd kasacyjny stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku właściwości sądu administracyjnego nie jest trafne i w konsekwencji podzielił zarzut Fundacji dotyczący naruszenia przez tut. Sąd art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Według NSA, zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym, lecz podjęcie przez organ kontroli jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu - Fundacji, która w żadnym zakresie nie jest podporządkowana organizacyjnie organom wydającym postanowienie. Ponadto zaskarżony akt spełnia przesłankę związku z obowiązkiem lub uprawnieniem wynikającym z przepisów prawa.
Konkludując, NSA uznał, iż postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie ma charakteru aktu wydawanego w sferze wewnętrznej administracji. Już samo przyznanie przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych świadczy o tym, że ustawodawca założył, iż taki akt narusza sferę prawną podmiotu, któremu wskazany środek zaskarżenia przysługuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając skargę Fundacji, był związany stanowiskiem NSA, wyrażonym w postanowieniu z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 233/22, odnośnie dopuszczalności wniesienia skargi, dlatego był zobowiązany do jej merytorycznego rozpatrzenia.
Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, kluczowe jest ustalenie zasadności prowadzenia kontroli u skarżącej, która złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 P.p. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. W zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się odrębne przepisy (art. 45 ust. 2 P.p.). Zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy objętej kontrolą oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne przepisy, z uwzględnieniem przepisów art. 40 i art. 43 ust. 7 (art. 45 ust. 3 P.p.).
Z przepisów art. 48 P.p. wynika, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli (ust. 1). Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia (ust. 2). Na wniosek przedsiębiorcy kontrola może być wszczęta przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (ust. 4).
Stosownie do treści art. 48 ust. 11 pkt 1 i 2 P.p. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy: 1) kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej; 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia.
Według przepisów art. 49 P.p. czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej, upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli (ust. 1). Podjęcie czynności kontrolnych po okazaniu legitymacji służbowej, na podstawie odrębnych przepisów, może dotyczyć jedynie przypadków, gdy czynności kontrolne są niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia, a także gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska (ust. 2). Zmiana osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, zakresu przedmiotowego kontroli oraz miejsca wykonywania czynności kontrolnych wymaga każdorazowo wydania odrębnego upoważnienia. Zmiany te nie mogą prowadzić do wydłużenia przewidywanego wcześniej terminu zakończenia kontroli (ust. 6). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera w szczególności: 1) wskazanie podstawy prawnej;
2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do przeprowadzenia kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą;
6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) imię, nazwisko oraz podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji;
9) pouczenie o prawach i obowiązkach przedsiębiorcy (ust. 7). Dokument, który nie spełnia wymagań, o których mowa w ust. 7, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli (ust. 8). Zakres kontroli nie może wykraczać poza zakres wskazany w upoważnieniu (ust. 9).
Kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. Za zgodą lub na wniosek przedsiębiorcy kontrolę przeprowadza się w miejscu przechowywania dokumentacji, w tym ksiąg podatkowych, innym niż siedziba lub miejsce wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli (art. 51 P.p.). Ustalenia kontroli zamieszcza się w protokole kontroli (art. 53 P.p.). Jak wskazuje art. 55 ust. 1 P.p., czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do: 1) mikroprzedsiębiorców - 12 dni roboczych; 2) małych przedsiębiorców - 18 dni roboczych; 3) średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych; 4) pozostałych przedsiębiorców - 48 dni roboczych.
Przepis art. 59 ust. 1 P.p. stanowi, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, w przypadku gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 48 ust. 11 pkt 2, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 55 ust. 2 pkt 2 oraz art. 62 (art. 59 ust. 2 P.p.). Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (art. 59 ust. 3 P.p.). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 4 P.p.). Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem (art. 59 ust. 5 P.p.).
Odnosząc powyższe regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tut. Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie OIP w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych jest prawidłowe.
Przede wszystkim błędny jest główny zarzut skargi, dotyczący wadliwego zastosowania przepisów art. 2 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 lit. a, lit. b i lit. c oraz art. 16 i art. 26 Konwencji MOP w przypadku Fundacji, mimo że stosowanie tego aktu ograniczone jest wyłącznie do zakładów przemysłowych. Wyjaśnić w tym zakresie trzeba, iż wedle art. 26 Konwencji MOP w każdym przypadku, w którym nie jest pewne, czy postanowienia tego aktu mają zastosowanie do jakiegoś zakładu, jego części, działu lub miejsca pracy, właściwa władza powinna rozstrzygnąć dany problem. Polski ustawodawca rozstrzygnął powyższą kwestię, obejmując systemem inspekcji pracy wszystkich pracodawców oraz przedsiębiorców, na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, bez względu na rodzaj prowadzonej przez nich działalności. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o PIP, kontroli PIP podlegają pracodawcy, a w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz kontroli legalności zatrudnienia także niebędący pracodawcami przedsiębiorcy i inne jednostki organizacyjne - na rzecz których jest świadczona praca przez osoby fizyczne, w tym przez osoby wykonujące na własny rachunek działalność gospodarczą, bez względu na podstawę świadczenia tej pracy. Taki zakres właściwości PIP znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki: NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 10/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 403/18; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 823/18 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro postanowienia Konwencji MOP znajdują zastosowanie do wszystkich podmiotów, które podlegają polskiemu systemowi inspekcji pracy, to w odniesieniu do skarżącej zachodzi wyłączenie przewidziane w art. 48 ust. 11 pkt 1 P.p.
W celu przeprowadzenia kontroli u skarżącej, organ wydał w dniu [...] maja 2021 r. upoważnienie nr [...], którego podstawę stanowiły m.in. przepisy art. 10, art. 22, art. 24 i art. 25 ustawy o PIP oraz art. 45-65 P.p. z wyjątkiem art. 48, art. 50, art. 54 i art. 55 ust. 1 P.p. W ww. upoważnieniu szeroko określono zakres kontroli, który uprawnia, lecz nie obliguje inspektora pracy do skontrolowania objętych nim zagadnień. Zatem przedmiot (rzeczywistej) kontroli może być węższy od zakresu przedmiotowego kontroli wskazanego w upoważnieniu.
W niniejszej sprawie inspektorzy pracy dysponowali upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli, ale nie mogli go okazać prezesowi Fundacji, gdyż w dniu rozpoczęcia kontroli (tj. [...] maja 2021 r.) przebywał poza jej siedzibą. Wobec powyższego, podjęli próbę doręczenia tego dokumentu pracownikowi recepcji, który uprzednio poinformował inspektorów pracy o miejscu prowadzenia działalności przez skarżącą. Pracownik recepcji odmówił przyjęcia upoważnienia, dlatego inspektorzy pracy niezwłocznie (tj. w dniu [...] maja 2021 r.) wysłali je Fundacji za pośrednictwem operatora pocztowego. Również żądanie z [...] maja 2021 r. w przedmiocie przedłożenia określonych dokumentów przesłano skarżącej za pośrednictwem Poczty Polskiej. Fundacje odebrała je [...] czerwca 2021 r., a w dniu następnym (2 czerwca 2021 r.) nadała sprzeciw, a zatem trzydniowy termin określony w art. 59 ust. 4 P.p. został zachowany.
Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 55 ust. 1 i 2 w związku z art. 11 P.p. poprzez błędne przyjęcie, iż do niniejszego postępowania kontrolnego nie stosuje się przepisów P.p. Z treści cytowanego wyżej art. 55 ust. 2 P.p. wyraźnie wynika, że ograniczeń czasowych, odnośnie długości trwania kontroli, nie stosuje się w przypadku, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W przypadku kontroli przeprowadzanej przez inspektora pracy, znajdują zastosowanie przepisy Konwencji MOP będącej (jako ratyfikowana umowa międzynarodowa) częścią porządku prawnego Rzeczpospolitej Polskiej (od 2 czerwca 1996 r.). W myśl art. 16 Konwencji MOP przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych. Powołany przepis wyłącza zatem stosowanie art. 55 ust. 1 P.p. m.in. w zakresie czasu trwania kontroli. Jednocześnie wobec faktu, iż znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy upoważnienie do przeprowadzenia kontroli nie zawiera pouczenia, które - co wyraźnie wynika z jego treści – zostało doręczone wraz z pouczeniem, Sąd stwierdza, iż nie ma możliwości zweryfikowania argumentu Fundacji w zakresie braku wskazania w treści upoważnienia jako jego podstawy prawnej także Konwencji MOP.
Analiza akt przedmiotowej sprawy nie wykazała też naruszenia przez OIP art. 55 ust. 2 pkt 2 P.p. poprzez wadliwe insynuowanie, że postępowanie prowadzone jest w celu przeciwdziałania przestępstwu lub wykroczeniu, co w żaden sposób nie wynika z treści upoważnienia. W ocenie Sądu, Fundacja niewłaściwie przyjmuje, iż ww. przepis powinien być wskazany w treści upoważnienia do kontroli. Zarówno art. 24 ust. 4 ustawy o PIP, jak i art. 49 ust. 7 P.p. przewiduje obowiązek wskazania podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli w treści upoważnienia. Tymczasem art. 55 ust. 2 pkt 2 P.p. nie stanowi podstawy prawnej czynności kontrolnych. Jest to przepis określający sytuację, w której nie mają zastosowania ograniczenia w zakresie czasu trwania kontroli wskazane w ust. 1 tego przepisu.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 2, 5, 7 w związku z art. 11 P.p. poprzez niewydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych, wobec stwierdzenia niedopuszczalności sprzeciwu, co miało przełożenie na czas trwania kontroli. Jak wynika z treści art. 55 ust. 2 pkt 1 P.p. w związku z art. 16 Konwencji MOP, ograniczeń czasu trwania kontroli nie stosuje się, jeżeli ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią inaczej. W niniejszej sprawie, co wywiedziono wyżej, OIP prawidłowo zastosował przepisy Konwencji MOP, a określony w art. 55 ust. 1 P.p. czas trwania kontroli nie znajduje tu zastosowania.
Nie można też zaaprobować zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 7 P.p. polegającego na przedstawieniu w komparycji zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej wskazującej na odstąpienie od czynności kontrolnych z jednoczesnym orzeczeniem o kontynuowaniu tych czynności, co powoduje istotną sprzeczność pomiędzy zastosowaną normą prawną a wydanym rozstrzygnięciem. W ocenie Sądu, sentencja zaskarżonego postanowienia jasno i wyraźnie określa, że organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy postanowienie inspektora pracy o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Powyższe rozstrzygnięcie OIP znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia. Jednocześnie powołana w zaskarżonym rozstrzygnięciu podstawa prawna - art. 59 ust. 9 pkt 1 P.p. (zawierający odesłanie do art. 59 ust. 7 pkt 2 P.p.) wyraźnie wskazuje, iż wydano postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dostrzec przy tym wypada, iż skarżąca nie sprecyzowała w jaki sposób organ naruszył zasadę proporcjonalności. Podkreślenia wymaga, że swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. - Konstytucja dopuszcza jej ograniczenie ze względu na ważny interes publiczny. Sprawowanie nadzoru nad warunkami pracy zostało powierzone przez Państwo Polskie wyspecjalizowanej instytucji jaką jest PIP, która działa w oparciu o przepisy ustawy o PIP oraz Konwencji MOP. Skarżąca błędnie utożsamia próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych przez inspektora pracy z naruszeniem swobody działalności gospodarczej.
Tut. Sąd nie stwierdził też zarzucanego w skardze naruszenia przepisów proceduralnych, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie OIP oraz postanowienie organu pierwszej instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, jak również wyczerpująco wskazują podstawę faktyczną i prawną podjętych rozstrzygnięć.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.