II SA/Wa 1104/13

II SA/Wa 1104/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący/
Ewa Grochowska-Jung /sprawozdawca/
Ewa Pisula-Dąbrowska
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2725/13 - Wyrok NSA z 2015-01-16
I OSK 272/13 - Wyrok NSA z 2014-11-25
II SA/Ke 390/12 - Wyrok WSA w Kielcach z 2012-09-18
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 134 kpa, stwierdzić niedopuszczalność odwołania T. M. zatytułowanego "odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" w przedmiocie określenia warunków uzupełnienia niezaliczonej praktyki lub odbycia jej w całości.
W sprawie ustalono, że T. M. zwrócił się do Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z pismem z dnia [...] listopada 2011 r. o "określenie warunków uzupełnienia niezaliczonej praktyki względnie odbycia jej w całości w wymiarze możliwie nie większym niż dwa dni, ewentualnie określenia warunków uzasadniających uzyskanie z powtórzonej praktyki co najmniej 2 punktów".
W odpowiedzi Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pismem z dnia [...] listopada 2011 r. poinformował T. M., że jego nieobecność na praktyce w Wydziale [...] Sądu Rejonowego w B. w dniach [...] września – [...] października 2011 r. jest nieusprawiedliwiona, bowiem wyżej wymieniony nie wykazał w sposób dostateczny, że jego nieobecność w tych dniach była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, nadto zaś zrealizowanie dwutygodniowej praktyki w terminie dwóch dni nie jest możliwe.
W dniu [...] lutego 2013 r. T. M. złożył do Ministra Sprawiedliwości pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania", w którym stwierdził, że odwołuje się od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury o odmowie wyznaczenia warunków powtórzenia praktyki, ponieważ w jego ocenie jest ona niezasadna.
W postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność przedmiotowego odwołania organ wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, albowiem w sprawie tej nie została wydana decyzja administracyjna. Skarżący odwołał się od informacji udzielonej mu przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury pismem z dnia [...] listopada 2011 r. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może rozpatrzyć odwołania, skoro brak było decyzji administracyjnej, od której stronie przysługiwałoby prawo wniesienia środka odwoławczego.
W odniesieniu do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ wskazał, że uznał go za bezprzedmiotowy wobec stwierdzonej niedopuszczalności czynności, której ten wniosek dotyczył.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi w celu rozpoznania wniesionego w terminie odwołania przeciwko decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia [...] listopada 2011 r. Zarzucił zaskarżonemu postanowieniu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że pismo Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] listopada 2011 r. zawiera jedynie akapit pierwszy, w którym informuje, skarżącego, iż jego nieobecność na praktyce w Wydziale [...] Sądu Rejonowego w B. w dniach [...] września – [...] października 2011 r., jest nieusprawiedliwiona, podczas gdy pismo to nie tylko odnosiło się do wniosku skarżącego z dnia [...] września 2011 r. nadanego osobiście w Dziale Praktyk i Spraw Aplikantów także w dniu [...] września 2011 r. ale zawierało również akapit drugi i trzeci odmawiający powtórzenia praktyki w dniach [...] listopada, w których nie odbywają się już zajęcia ani praktyki jeszcze w trakcie tego samego roku szkoleniowego, kończącego się w dniu [...] listopada 2011 r. Dalej zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że skarżący we wniosku o usprawiedliwienie przyszłej nieobecności na praktyce nadanym w dniu [...] września 2011 r. jako przyczyną nieobecności wskazał konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, podczas gdy jako powód w piśmie z tej daty wskazano "opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny". Zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w sprawie z jego wniosku o powtórzenie praktyki nie została wydana decyzja administracyjna, podczas gdy pismo z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi, iż rozstrzyga negatywnie w akapicie drugim (podając w akapicie trzecim tego uzasadnienia) wniosku o powtórzenie praktyki w dniach stanowi decyzję administracyjną. Zarzucił też obrazę przepisu postępowania, a to art. 105 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo nie zatytułowane decyzja lecz rozstrzygające sprawę administracyjną i zawierające konieczne elementy decyzji nie jest decyzją administracyjną podczas gdy taką decyzję stanowi oraz obrazę art. 134 kpa, poprzez jego zastosowanie podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji prawnej skarżącego z uwagi na niespełnienie się warunków jego hipotezy. Ponadto zarzucił obrazę prawa materialnego, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. z dnia 12 października 2011 r.), polegającą na jego niezastosowaniu podczas, gdy to ten przepis stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę aplikanta regulowaną prawem administracyjnym, ewentualnie obrazę prawa materialnego tj. art. 1 pkt 1 kpa, przez przyjęcie, iż odmowa dokonania czynności materialno-technicznej, nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga T. M. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - podmiotowe i przedmiotowe. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa. Natomiast przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący złożył odwołanie od pisma Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] listopada 2011 r., w którym został poinformowany, że jego nieobecność na praktyce w Wydziale [...] Sądu Rejonowego w B. w dniach [...] września – [...] października 2011 r. jest nieusprawiedliwiona, a zrealizowanie dwutygodniowej praktyki w terminie dwóch dni nie jest możliwe.
Pismo, to jak słusznie wskazał organ, nie ma charakteru decyzji administracyjnej.
Decyzja administracyjna to jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego, jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne, prawnie wiążące określenie treści decyzji należy niepodzielnie do organu administracji publicznej (por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego" [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", publ. LEX nr: 151133).
Dyskusyjna jest konstrukcja domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni popiera pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 82, w którym przyjęto, że: "organy administracji (...) załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa, ale tylko "w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych" (art. 1 § 1 pkt 1 kpa), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego w sposób nie pozostawiający wątpliwości, że rozstrzygnięcie ma charakter decyzji, to jest jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków skonkretyzowanego podmiotu w indywidualnej sprawie".
W rozpoznawanej sprawie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1230 ze zm.) w sposób wyczerpujący wymienia sprawy, w których Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, tj.:
• w przypadku określonym w art. 23 ust. 1 – wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację ogólną,
• w przypadku określonym w art. 29 ust. 1 - wydanie decyzji o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską,
• w przypadku określonym w art. 40 ust. 1, 2 i 4 – wydanie decyzji w sprawie zawieszenia aplikanta w jego prawach i obowiązkach,
• w przypadku określonym w art. 41 ust. 1 i 4 – wydanie decyzji w sprawie skreślenia aplikanta z listy aplikantów,
• w przypadku określonym w art. 44 ust. 5 – wydanie decyzji w sprawie zwrotu stypendium,
• w przypadku określonym w art. 44 ust. 8 – wydanie decyzji w sprawie umorzenia w całości lub w części należności z tytułu zwrotu stypendium,
• w przypadku określonym w art. 51 ust. 1 i 5 – wydanie decyzji sprawie ukarania aplikanta kara porządkową.
W pozostałych przypadkach ustawa inaczej określa czynności podejmowane przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, np. udziela zezwolenia (art. 34 ust. 1), kieruje do odbycia stażu (art. 35 ust. 1), przyznaje stypendium (art. 42 ust. 1) itd. Z powyższego wynika zatem, że tylko w tych sytuacjach, gdy ustawodawca wyraźnie wskazuje na formę rozstrzygnięcia – decyzję administracyjną, organ jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ jedynie poinformował skarżącego, stosownie do § 7 ust 1 i 3 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 października 2011 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 217, poz. 1292), że jego wniosek o wyznaczenie nowego terminu odbycia praktyki nie może być uwzględniony, ponieważ jego nieobecność na praktykach jest nieusprawiedliwiona, oraz że nie ma możliwości odbycia dwutygodniowych praktyk w ciągu dwóch dni. Z powyższego przepisu nie wynika obowiązek wydania przez organ administracji decyzji administracyjnej dlatego też pismu z dnia [...] listopada 2011 r. nie można nadać takiego charakteru. Skoro zatem organ nie wydał decyzji administracyjnej, to skarżącemu nie przysługiwało odwołanie od powyższego pisma. Z art. 127 § 1 kpa wynika bowiem, że odwołanie przysługuje stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a nie od aktu, pisma o innym charakterze.
Konkludując w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.