II SA/Wa 1101/23

II SA/Wa 1101/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Lucyna Staniszewska
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1626
art. 8a
Ustawa  z dnia   18  lutego   1994   r.   o  zaopatrzeniu   emerytalnym  funkcjonariuszy Policji,   Agencji   Bezpieczeństwa   Wewnętrznego,    Agencji   Wywiadu,   Służby Kontrwywiadu   Wojskowego,   Służby   Wywiadu   Wojskowego,   Centralnego   Biura Antykorupcyjnego,   Straży    Granicznej,   Straży   Marszałkowskiej,   Służby   Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego T. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2022 r., poz. 1626 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. T. B., zwanego dalej "Funkcjonariuszem", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:
- zreferowano wniosek Funkcjonariusza z [...] czerwca 2017 r.; szczegółowo opisał w nim swoją służbę, którą rozpoczął w 1982 roku; od [...] sierpnia 1990 r. służył w Biurze Ochrony Rządu (dalej jako "BOR"); kolejno zajmował tam stanowiska: [...]; we wniosku opisano szereg sytuacji, w których uczestniczył Funkcjonariusz podczas pełnionej wieloletniej służby - ochrona krajowych i zagranicznych VIP-ów (m.in. wizyty papieża Jana Pawła II - w 1991 i 1995 roku, wizyty prezydentów USA, wizyty królowej Elżbiety, księżnej Anny; w latach 2003-2006 Funkcjonariusz zajmował się przygotowywaniem i obsługą ochrony ambasad RP i misji wojennych w [...] i [...]; służbę w BOR zakończył [...] kwietnia 2007 r.,
- decyzją z [...] stycznia 2018 r. - utrzymaną w mocy orzeczeniem z [...] marca 2018 r. - odmówiono wyłączenia stosowania wobec Funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; wobec wniesienia skargi - wyrokiem z 21 stycznia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 637/18) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, zaś – wobec wywiedzenia przez Funkcjonariusza skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 20 września 2022 r. (sygn. akt I OSK 1313/22) - uchylił orzeczenie sądu I. instancji oraz decyzje z [...] stycznia oraz [...] marca 2018 r.,
- Funkcjonariusza zwolniono ze służby w BOR [...] kwietnia 2007 r.; ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,
- z informacji o przebiegu służby z [...] kwietnia 2017 r. - sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwany dalej "IPN" - wynika, że Funkcjonariusz pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie [...] marca 1982 r. do [...] lipca 1990 r. - przez 8 lat, 4 miesięcy i 9 dni; całkowity okres jego służby to zaś 25 lat i 12 dni,
- z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN pismem z [...] października 2017 r., nie wynika, aby Funkcjonariusz nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,
- Szef BOR - w piśmie z [...] września 2017 r., na podstawie akt osobowych Funkcjonariusza - wyszczególnił okresy służby oraz stanowiska, które zajmował w jej toku; jak podkreślił, ze znajdujących się w aktach osobowych dokumentów wynika, że - od [...] lutego 1994 r. do [...] grudnia 2000 r. - Funkcjonariusz pełnił służbę na stanowiskach, przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR; pełnienie na nich służby uprawnia do podwyższania wymiaru emerytury o 1% za każdy rok; w okresie pełnienia służby Funkcjonariusza nie karano dyscyplinarnie i nie prowadzono wobec niego postępowań dyscyplinarnych; nie figuruje też w Rejestrze Karnym Ministerstwa Sprawiedliwości,
- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:
- krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz
- rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,
w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;
wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie,
- dalej wskazano jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "krótkotrwałość służby", "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; stwierdzono m.in., że warunki określone jako krótkotrwałe pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelny wykonywanie zadań w późniejszym czasie muszą być obligatoryjnie spełnione łącznie - co wynika z brzmienia przepisu,
- w wyroku o sygn. akt III OSK 1313/21, zobligowano organ do ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwzględnieniem wnikliwej oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,
- całkowity okres służby Funkcjonariusza to 25 lat i 12 dni; służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił natomiast przez 8 lat, 4 miesiące i 9 dni; stanowi to około 33% całego okresu służby; takiego okresu nie sposób ocenić jako krótkotrwały; wobec tego nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,
- co do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Funkcjonariusza w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; w opinii ówczesnego Szefa BOR rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, a zgromadzone w sprawie dokumenty nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby; z zebranej dokumentacji wynika, że w toku pełnionej służby uzyskiwał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie go wyróżniano, a także podwyższano mu dodatki służbowe do uposażenia; ponadto nadanie mu wysokiej rangi odznaczeń wskazuje, że - realizując powierzone zadania służbowe - wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy; ponadto - w okresie [...] lutego 1994 r. do [...] grudnia 2000 r. - pełnił służbę na stanowiskach, przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i na stanowiskach bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR, na których pełnienie służby uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok; wobec tego została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,
- przy formułowaniu ostatecznej opinii, czy sprawę Funkcjonariusza można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, ogromne znaczenie ma, że szczegółowa analiza materiału dowodowego - przekazanego przez IPN a stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...] - wykazała, że Funkcjonariusz rozpoczął służbę w strukturach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych świadomie; zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawiera jego podanie z [...] listopada 1981 r.; znajdują się tam następujące zapisy: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do służby w Milicji Obywatelskiej. Prośbę swą motywuję kilkoma ważnymi dla mnie przesłankami: 1. Praca w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych bardzo mnie interesuje i odpowiada. 2. Chciałbym także poszerzać swoją wiedzę jako absolwent wyższej uczelni i realizować stawiane przede mną zadania. 3. Zainteresowania moje wynikają również w pewnej części z tradycji rodzinnej w jakiej byłem wychowany. Gdyż część rodziny pracuje w resorcie MSW."; dowodzi to, że podjęcie służby w resorcie spraw wewnętrznych stanowiło świadomą i przemyślaną decyzję Funkcjonariusza,
- co wynika ponadto z opinii służbowej z [...] sierpnia 1982 r.: "Szer. [...] pracuje w Wydziale [...] MSW od dnia [...] marca 1982 r., jako [...]. Wykonuje czynności procesowe w sprawach karnych o zorganizowaną działalność antysocjalistyczną. Wykazuje dojrzałość polityczną w kontaktach z elementami kontrrewolucyjnymi." opinia służbowa z [...] lutego 1984 r. zawiera natomiast następujące zapisy: "[...] został przyjęty do pracy w resorcie spraw wewnętrznych w dniu [...] marca 1982 r. w warunkach szczególnego obciążenia pracą Biura [...] MSW, wynikającą z obowiązywania stanu wojennego. Od początku był angażowany do wykonywania czynności w różnych sprawach, w tym złożonych, powodujących określone reperkusje społeczne. Między innymi podejmował czynności w śledztwie o nielegalną działalność tzw. [...] i także innych konspiracyjnych związków przestępczych, tworzonych na bazie b. Solidarności. (...) Ppor. [...] uczestniczył w działaniach prewencyjnych podejmowanych wspólnie z jednostkami operacyjnymi w związku z rocznicami różnych wydarzeń. W trakcie realizacji czynności wykazywał dużą wnikliwość i inicjatywę, czego efektem było ujawnienie materiałów, uzasadniających w kilku przypadkach wszczęcie odrębnych postępowań karnych. ",
- jednoznacznie wskazuje to, że służba Funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa nie była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie wówczas były podejmowane w ramach służby publicznej; lektura przedłożonych przez IPN akt archiwalnych wskazuje, że postawa Funkcjonariusza w okresie służby na rzecz państwa totalitarnego to realizacja ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji, właściwych państwu totalitarnemu,
- uwzględniając przedstawione zaangażowanie Funkcjonariusza - wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych - służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako tej, pełnionej w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji; cechowała ją bowiem konkretna działalność, ukierunkowana na rzecz danego ustroju; postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa we wskazanych strukturach nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek,
- "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami, wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby,
- analiza zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego materiału dowodzi, że całokształt służby Funkcjonariusza - w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji oraz opinia służbowa, w której stwierdzono, że Funkcjonariusz wywiązuje się z obowiązków służbowych poniżej przeciętnej - nie stanowią przesłanek do uznania, że przedmiotowa sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek - pozwalający skorzystać z uprawnień, wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (wyłączenia stosowania względem Funkcjonariusza art. 15c, 22a i 24a tego aktu).
W skardze Funkcjonariusz reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucił wydanie kwestionowanego aktu z naruszeniem:
- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że:
- dla wyłączenia stosowania reguł ustawy w oparciu o przywołany wyżej przepis jest wymagane spełnienie obu wymienionych w tam przesłanek - "krótkotrwałość służby" oraz "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem życia i zdrowia"; brak spełnienia jednej z nich automatycznie przesądza stąd o braku możliwości zastosowania przedmiotowej regulacji; miałyby to uzasadniać przywołane przez organ wyroki; z interpretacji dokonanej w wyroku o sygn. akt III OSK 1313/21 - wiążącego organ w sprawie - wynika natomiast, że w wskazane w przedmiotowym przepisie kryteria pełnią jedynie funkcję pomocniczą – ich niespełnienie, nie wyłącza automatycznie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", który ma kluczowe znaczenie dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej;
- "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi jedynie, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy - ma on charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" oczywista i bezdyskusyjna oraz poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby; z interpretacji w wyroku o sygn. akt III OSK 1313/21 - wiążącego organ w sprawie – wynika tymczasem, że ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" mamy do czynienia wobec służby, która nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego - była działalnością ograniczającą się do zwykłych standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej (nie miał żadnych konotacji negatywnych),
w związku z tym, nie zastosowano wobec Funkcjonariusza, art. 8a ust. 1 ustawy - mimo spełnienia wymaganych tam warunków,
- art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 w z zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wnikliwego postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, a w szczególności:
- ocenę spełnienia przez kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem, że rzetelną służbę od 12 września 1989 r., ustawodawca potraktował za przesłankę pozytywną – z pominięciem wytycznych w wyroku o sygn. akt III OSK 1313/21;
- przy ustaleniu stany faktycznego wybiórcze powołanie się na jedynie wybrane dokumenty z akt IPN, korespondujące z przyjętą tam wersją – z pominięciem faktów, związanych z pobieraniem przez Funkcjonariusza nauki w Ośrodku Szkolenia [...] (dalej jako "szkoła [...] w K.") - jako okresu wyłączenia z realizacji zadań służbowych, służby przygotowawczej - gdzie Funkcjonariusz zapoznawał się dopiero ze specyfiką służby - a także ocen, wskazujących na realizację przezeń powierzonych obowiązków po 12 września 1989 r. powyżej przeciętnej - listów pochwalnych i gratulacyjnych, otrzymywanych od najważniejszych osób w państwie oraz hierarchów kościelnych,
- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. wobec art. 8a ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom - bez wyjaśnienia:
- dlaczego nie uwzględniono wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wskazanej w wyroku o sygn. akt III OSK 1313/21 - wiążącego organ w rozpatrywanej sprawie - lecz przyjętą przez siebie interpretację poparto innymi orzeczeniami sądów administracyjnych, które zapadły w innych sprawach - nie były wiążące dla organu przy wydaniu decyzji,
- przyczyn pominięcia dowodów wskazujących na szczególne osiągnięcia Funkcjonariusza po 12 września 1989 r. - w postaci wyróżnień, listów gratulacyjnych i pochwalnych; ukazywały go, jako osobę wyjątkową i ponadprzeciętną na tle innych funkcjonariuszy w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku",
- przyczyn ustalenia stanu faktycznego sprawy - w tym oceny spełnienia warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku" - jedynie w oparciu o dwie opinie służbowe, za okres, w którym Funkcjonariusz był w służbie przygotowawczej oraz podanie o przyjęcie do służby; pominięto pozostałą część materiału dowodowego, wskazującego m.in. na poziom wywiązywania się z obowiązków służbowych,
- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku o sygn. akt III OSK 1313/21 - w szczególności w zakresie interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", jak również w zakresie analizy przebiegu służby Funkcjonariusza; w tym zakresie ograniczono się jedynie do przytoczenia fragmentów podania o przyjęcie do służby oraz dwóch, wybranych opinii służbowych, przypadających na okres służby przygotowawczej - jednej po 5 miesiącach służby od przyjęcia.
W szerokim uzasadnieniu skargi podniesiono i rozwinięto powyższe zarzuty.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz Funkcjonariusza zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
W takcie rozprawy Funkcjonariusz wskazywał, że jego intencją była od początku praca w BOR. Powołane przez organ opinie dotyczą okresu służby przygotowawczej. Funkcjonariusz - w trakcie służby - rok spędził w szkole [...] w K., a także rok w Akademii [...] - studiując głównie przedmioty [...]. Na przełomie lat 1984/1985, po pracy przy obsłudze postępowań karnych, trafił właśnie do szkoły [...] w K.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – przez błędną jego dokładnie - z pominięciem oceny prawnej sformułowanej w prawomocnym wyroku o sygn. akt I OSK 1313/22. Prowadziło to do naruszenia przepisów postępowania w zakresie powinności właściwego wyjaśnienia sprawy (tak art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownym uzasadnieniu decyzji (tak: art. 107 § 3 wobec art. 11 K.p.a.).
Na wstępie trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 153 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym organ administracji, jak i rozpoznający niniejszą sprawę Sąd, byli związani ocenami prawnymi, wyrażonymi w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sygn. akt. III OSK 1313/21. Wskazano tam m.in.:
- "Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w zw. z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne relewantne cechy.",
- "W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.",
- "Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia [...]",
- "Organ zobowiązany jest zbadać, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do tego funkcjonariusza powinno być wykluczone.".
W świetle sformułowanych ocen organ winien był ponownie przeanalizować sprawę w kontekście spełnienia przez Funkcjonariusza przesłanek zastosowania wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Organ nie kwestionował spełnienia wymagania, wskazanego art. 8a ust. 1
pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Pozostało mu więc do ustalenia, czy sprawa Funkcjonariusza stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" przy wskazaniu, że warunek krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa nie musi być spełniony (tak wiążąca ocena prawna).
Organ nie zrealizował jednak prawidłowo tak zakreślonego zadania - stosownej analizy w świetle kryteriów - ram prawnych sprawy - zakreślonych prawomocnym wyrokiem sygn. akt I OSK 1313/22. Jak trafnie podniesiono w skardze, przyjął - wbrew wytycznym wyroku sądu II. instancji - że kryterium krótkotrwałego pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa jest elementem niezbędnym dla zastosowania zakreślonego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyjątku. Potwierdza to wprost treść uzasadnienia skarżonego aktu. W tym kontekście organ skonstatował, że służby Funkcjonariusza nie można określić jako krótkotrwała. W świetle wytycznych - którymi był związany organ, jak i orzekający obecnie w sprawie Sąd - nie może mieć to jednak kluczowego znaczenia w sprawie. Istotna była bowiem – w świetle wytycznych - ocena charakteru pełnionej służby. Nie może mieć przy tym znaczenia ideowa postawa Funkcjonariusza - np. powołana przez organ okoliczność, że samodzielnie zgłosił się do pełnienia służby (co potwierdzają stosowne dokumenty). Zakreślony ustawą wyjątek z art. 8a ust. 1 dotyczy bowiem generalnie osób pełniącej służba z tego tytułu - nie obejmuje przypadków, gdy podjęcie służby wynikało np. z powinności (tak art. 13c pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej).
Oceniając przebieg służby Funkcjonariusza organ trafnie odnotował wprawdzie, że – w świetle zachowanych materiałów archiwalnych - okresu służby objętego opiniami z 1982 oraz 1984 roku nie można uznać za niemająca charakteru działalności na rzecz totalitarnego państwa. Z opinii wynika bowiem, że Funkcjonariusz brał bezpośrednio udział w czynnościach służących zwalczaniu opozycji demokratycznej - po prowadzeniu stanu wojennego w 1981 roku. Nie może mieć tu znaczenia kwestia, czy dane czynności wykonywał w trakcie etapu służby przygotowawczej. Istotny jest bowiem ich charakter nie zaś ocena obiektywnej winy danej osoby w kontekście konkretnego czynu (działania bądź zaniechania). Jak ednak odnotowano zasadnie w skardze, analizą objęto jedynie nieznaczny fragment służby Funkcjonariusza – za okres, gdy miała ona znamiona działania na rzecz państwa totalitarnego (około dwóch lat). Organ pominął natomiast ocenę charakteru jego aktywności w późniejszym czasie, co mogło mieć znaczenie w kontekście formułowanej przezeń argumentacji (np. długotrwała nauka w Akademii [...] oraz w szkole [...] w K.). Rolą organu - wedle wiążących go wytycznych - była natomiast ocena całokształtu sprawy. Winien był więc on ocenić m.in. relację pomiędzy okresem, gdy Funkcjonariusz wykonywał czynności, które z obecnej perspektywy można określić jako naganne, wobec późniejszego czasu rzetelnego pełnienia służby na rzecz demokratycznego państwa. Ma to istotne znaczenie w kontekście - niekwestionowanych dotąd przez organ - zasług w pełnieniu służby na rzecz państwa demokratycznego, w tym udział w misjach wojennych czy uzyskania uprawnień do podwyższenia uposażenia. Nie sposób wnosić z kolei, aby wolą prawodawcy – na etapie dokonywania modyfikacji w ustawie emerytalnej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) zwanej dalej "Nowelą" - było pozbawienie funkcjonariuszy - dopuszczonych uprzednio do dalszego pełnienia obowiązków po zmianach ustrojowych - uprawnień emerytalnych nabytych w toku służby już na rzecz państwa demokratycznego. Z treści uzasadnienia projektu Noweli wynika bowiem wprost, że zamiarem prawodawcy była utrata przywilejów, wynikających wyłącznie ze służby na rzecz państwa totalitarnego. Nie sposób wykluczyć - nie było to bowiem przedmiotem rozważań organu - że zastosowanie wobec Funkcjonariusza reguły art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do takiego skutku.
Wobec przywołanych uwarunkowań faktycznych i prawnych sprawy, wskazane wcześniej naruszenie przepisu prawa materialnego, przez nieprawidłową wykładnię, miało istotny wpływ na wynik sprawy - skutkowało jej niewyjaśnieniem w istotnych aspektach. Z kolei naruszenie przepisów postępowania w danym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie dotychczasowych ustaleń organu niż sposób bowiem ocenić, czy faktycznie istnieją w przypadku Funkcjonariusza przeszkody dla zastosowania wyjątku, przewidzianego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Poniesionym kosztem było wynagrodzenie pełnomocnika.
Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.