II SA/WA 1697/23

II SA/Wa 1697/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. T. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę
Uzasadnienie
W. T. złożył skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Pismem z dnia 25 listopada 2022 r. [...] SG W. T. zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez ww. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r, w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej, za okres od dnia [...] grudnia 2006 r, do dnia [...] stycznia 2023 r.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej Postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. odmówił [...] SG W. T. wydania żądanego zaświadczenia.
Powyższe rozstrzygnięcie były funkcjonariusz uczynił przedmiotem zażalenia. Komendant Główny Straży Granicznej Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2023r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji, wskazując m. in. na konieczność przeprowadzenia odrębnych postępowań lub wydania odrębnych postanowień dla każdego z żądań wnioskodawcy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r, odmówił [...] SG W. T. wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w Straży Granicznej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) za okres od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2023 r.
Skarżący złożył zażalenie na powyższe w dniu 25 maja 2023 r. w placówce operatora pocztowego, z zachowaniem przewidzianego prawem terminu.
W złożonym środku odwoławczym był funkcjonariusz podniósł, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę szeregu dokumentów wskazujących na pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] lutego 2010 r.
Skarżący zakwestionował także dokonaną przez organ pierwszej instancji wykładnię przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. [...] SG W. P. wskazał, że posiadł uprawnienia do rozpoznania i neutralizacji pirotechnicznej, a więc spełnił przesłanki z powołanego wcześniej rozporządzenia. Jednocześnie [...] SG W. T. zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wydanie zaświadczenia zgodnego z pierwotnym żądaniem. Do złożonego zażalenia skarżący załączył kserokopie notatek służbowych oraz książki samolotów poddawanych kontroli bezpieczeństwa w Placówce Straży Granicznej w K.
Żądanie wnioskodawcy w zakresie wydania zaświadczenia w oparciu o § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) organ pierwszej instancji uczynił przedmiotem odrębnego postępowania.
Organ wskazał, iż tryb wydawania zaświadczeń został przez ustawodawcę uregulowany w Dziale V ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 217 § 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy zaświadczenie wydaje się, jeśli z urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie fałdów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Powyższe unormowania wskazują że ustawodawca różnicuje przesłanki wydawania zaświadczeń. W sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., organ ma obowiązek wydać zaświadczenie bez wnikania w interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Musi natomiast istnieć przepis prawa, z którego wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ powinien zbadać czy strona posiada interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia.
Tryb prowadzenia postępowania w zakresie ustalania prawa do emerytury policyjnej, określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno -Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust, 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. W § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazano, że przedmiotowe zaświadczenie wydaje właściwy organ Straży Granicznej na żądanie funkcjonariusza.
Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Graniczny, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r. poz. 1626 ze zm.) emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w terroryzmu.
W niniejszym postępowaniu [...] SG W. T. wniósł o wydanie zaświadczenia na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) za okres służby w Straży Granicznej od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2023 r. ,Organ wskazuje, że obecnie obowiązuje znowelizowane brzmienie powołanego przepisu, zawarte w § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w brzmieniu: ,,Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. ".
Organ wskazał, że w związku z okresem wskazanym przez Skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zastosowanie mają uregulowania obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. Należy bowiem wskazać, że powołane brzmienie przepisu weszło w życie w dniu 7 czerwca 2019 r., a zatem nie ma on zastosowania do całości okresu służby w Straży Granicznej wskazanego przez [...] SG W. T..
W związku z powyższym do stanu faktycznego niniejszej sprawy zastosowanie będzie miało brzmienie powołanego przepisu obowiązujące od dnia 1 czerwca 2005 r. do dnia 14 listopada 2012 r. cyt.: "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,
brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Ponadto w okresie od dnia 15 listopada 2012 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. obowiązywało brzmienie przepisu cyt.: "Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli, funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej."
Organ wskazał, iż w kontekście powyższych przepisów obowiązujących w okresie od dnia 15 czerwca 2007 r. do dnia 6 czerwca 2019 r. wskazać należy, że jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko - pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko - pirotechnicznego, nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika. Podkreślić należy, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). Powyższe potwierdza również "stanowisko Zarządu Granicznego KGSG dotyczące podstaw podwyższania emerytur funkcjonariuszom SG wykonującym zadania minersko - pirotechniczne", zawarte w piśmie nr KG-ZG 10576/WBK/AB/14 z dnia 12 grudnia 2014 r., zgodnie z którym zespoły minersko - pirotechniczne zajmują się rozpoznaniem i neutralizacją zagrożeń bombowych, przede wszystkim w komunikacji międzynarodowej, prowadzą działania antyterrorystyczne ukierunkowane na rozpoznawanie i przeciwdziałanie zagrożeniom terroryzmem bombowymi w związku z powyższym uprawnienia minera-pirotechnika Straży Granicznej są tożsame z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika.
Organ wskazuje, że niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie Nr Z - 81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie Nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r, w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2010 r. poz. 48) oraz zarządzenie Nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG z 2014 r. poz. 52 ze zm.).
Działania specjalne, w odróżnieniu od działań minersko - pirotechnicznych, nie zostały włączone do katalogu działań bojowych. Dopiero zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działali specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. KGSG poz. 36) w § 2 pkt 2 uregulowało pojęcie działań bojowych jako formę wykonywania działań specjalnych zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko - pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z — 30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem w myśl zasady lex retro non ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 punkt 2 lit a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, albo uprawnienia i kwalifikacje minera - pirotechnika. Kwestia nabycia i posiadania uprawnień i kwalifikacji minera -pirotechnika została omówiona powyżej.
Odmiennie ukształtowana jest kwestia uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych w Straży Granicznej. W myśl § 4 ust. 3 zarządzenia Nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu:
taktyki specjalnej;
wyszkolenia strzeleckiego;
użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego;
rozpoznania minersko-pirotechnicznego;
technik wysokościowych;
płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbą w Morskim Oddziale Straży Granicznej).
Cytowany przepis określa jedynie zakres przygotowania zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, warunkuje dopuszczenie do wykonywania działań specjalnych, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Również w innych aktach prawnych brak przepisów odnoszących się do powyższej materii (za wyjątkiem minersko - pirotechnicznych działań bojowych).
Organ wskazuje, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Wydawanie potwierdzeń pełnienia służby w opisanych warunkach w sposób i na podstawie wytycznych Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 września 2020 r. określających sposób ewidencjonowania i potwierdzania okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariuszy Straży Granicznej na podstawie § 2 ust. 1 i § 3 pkt 2 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowy Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej jest niewłaściwe. Brak jest bowiem podstawy prawnej do dokonywania takich potwierdzeń.
W odniesieniu do powyższego Organ wskazuje, że na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133 ze zm.) doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Zgodnie z § 42 ust. 2 ww. rozporządzenia szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie pi7:ez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym. Ust. 1 powołanego przepisu stanowi, że doskonalenie centralne organizują i prowadzą, ośrodki szkolenia.
Natomiast w oparciu o § 62 ust. 3 ww. zarządzenia funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie specjalistyczne otrzymują zaświadczenie. Wykładnia powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że w Straży Granicznej do dnia wydania niniejszego postanowienia nie są prowadzone szkolenia specjalistyczne z zakresu uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (za wyjątkiem minersko -pirotechnicznych działań bojowych).
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wobec braku przepisów regulujących kwestię nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych, w Straży Granicznej, nie ma możliwości potwierdzenia przez organ spełnienia przesłania określonej w § 2 ust. 1 punkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r, w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Wobec czego nawet w przypadku spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki z § 2 ust. 1 punkt 2 Et. b organ nie ma podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia.
W odniesieniu do niniejszej sprawy Organ wskazuje, że [...] SG W. T. nie uzyskał uprawnień minera - pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko - pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia [...] czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r. [...] SG W. T. ukończył szkolenie z rozpoznania minersko - pirotechnicznego, co jak wskazano wcześniej nie stanowi spełnienia przesłanki, określonej w wyżej powołanym przepisie. Również charakter czynności realizowanych przez skarżącego podczas służby, jako przewodnika psa służbowego, nie spełnia przesłanek podwyższenia emerytury w związku ze służbą pełnioną w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
W odniesieniu natomiast do okresu od [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] lutego 2023r. nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez byłego funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Ponadto niezależnie od powyższych rozważań w zakresie spełniania przesłanki określonej w ww. przepisie, należy podkreślić, że skarżący nie pełnił służby w komórce realizującej działania specjalne, tj. w Wydziale Zabezpieczenia Działań.
W. T. złożył skargę na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2023r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Skarżący wskazał, iż wnosi o wydanie zaświadczenia okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury od dnia [...].12.2006r. do dnia [...].02.201 Or. oraz za rok 2020 w warunkach, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...). W okresie od [...].12.2006r. do [...].02.201 Or. posiadał uprawnienia do rozpoznania i neutralizacji pirotechnicznej w zasięgu terytorialnym przejścia granicznego (..) a tym samym uczestniczyłem w czynnościach służbowych tj. bojowych działaniach minersko-pirotechnicznych. Działania te polegały na przeciwdziałaniu zagrożeniom terroryzmem bombowym w warunkach opisanych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy (...) Straży Granicznej. Uprawnienia są wymienione w "Szczegółowym Zakresie obowiązków i uprawnień" dokumenty te znajdują się w TAO W. T. (załącznik).
Wskazuje, iż jako przewodnik psa służbowego od 2008r. prowadził działania bojowe polegające na przeciwdziałaniu zagrożeniom terroryzmem bombowym. Czynności powyżej są udokumentowane w dziennikach służby, prowadzonych przez kierowników zmian w tym okresie oraz mają swoje odzwierciedlenie w "Notatka z użycia psa służbowego", która była zawsze sporządzana po wykonaniu odpowiednich czynności służbowych rok 2008- 20 notatek, rok 2009 -9 notatek. Notatki w tych latach były wysyłane wg. Rozdzielnika egz. nr 1 Biuro Kadr i Szkolenia KGSG, egz. Nr 2 TPS SG, egz. Nr 3 Wydział Kadr i Szkolenia Oddziału SG, egz. 4 Przewodnik psa służbowego. Komendant KaOSG powołuję się tu na brak dokumentacji, co jest dziwne bo w tych latach wraz z notatką z użycia psa była też napisana notatka służbowa ze szczegółowym opisem sytuacji, która była rejestrowana więc tym bardziej dziwi Skarżącego brak dokumentów z tego okresu. W załącznikach do niniejszego pisma dołącza kopie notatek z użycia psa służbowego.
Podnosił, iż z racji, że w tym okresie nie były jeszcze wypełniane protokoły z przeprowadzonego rozpoznania minersko-pirotechnicznego (ZIS nawet w tedy jeszcze nie istniał, albo na papierze), oprócz zapisów w dzienniku służby była to jedyna dokumentacja służbowa z przeprowadzonych działań minersko pirotechnicznych, w związku z posiadanymi na ten czas uprawnieniami przez przewodników służbowych, przewodnicy przy użyciu psów służbowych sami realizowali te czynności co jest odzwierciedlone w w/w dokumentacji.
W ocenie Skarżącego w ww. okresie posiadał stosowne uprawnienia do wykonywania tych zadań czym wyczerpuje przesłanki określone rozporządzeniu w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Kwestie uzyskiwania uprawnień zostały dopiero uregulowane w zarządzeniem nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13.października 2009r. a w kolejnych latach został uregulowany sposób prowadzenia dokumentacji w postaci protokołów po działaniu minersko pirotechnicznym (czyli po okresie o który stara się o zaświadczenie).
Komendant Główny Straży Granicznej wnosiło oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 723 ze zm. dalej: ustawa zaopatrzeniowa) emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu. Rozporządzenie emerytalne doprecyzowuje przesłanki podwyższenia emerytury w tym trybie - na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b emeryturę podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,brał udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych SG lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez KGSG.
Na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r. poz, 2373 ze zm., dalej: Rozporządzenie trybowe) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w takich warunkach, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (ust. 1 pkt 3), w tym wypadku właściwe organy SG. Organy te wydają zaświadczenie na żądanie funkcjonariusza (ust. 2 in fine).
Z wykładni powyższych przepisów wynika, że funkcjonariusz SG może złożyć wniosek do komendanta właściwego oddziału SG o wydanie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie przez niego przesłanek, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego, celem przedłożenia zaświadczenia odpowiedniemu organowi emerytalno-rentowemu.
W sprawie wydawania zaświadczeń, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia trybowego, mają zastosowanie przepisy ogólne działu VII k.p.a. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W takiej sytuacji na podstawie art. 218 § 1-2 k.p.a. organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ posiada również kompetencję do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie (§ 2). Na podstawie art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służby zażalenie.
Postępowanie zaświadczeniowe cechuje się odrębnością od "typowego" postępowania jurysdykcyjnego. Po pierwsze, zaświadczenie uznaje się powszechnie za akt wiedzy, a nie woli organu, w związku z czym nie kreuje ono żadnych norm prawnych (por. J. Lang, "Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego", "Organizacja, Metody, Technika", nr 2/1988, s. 14, oraz komentarz do art. 217 k.p.a. w: R. Hauser [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2023 r.). Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu rzeczy na podstawie posiadanych danych, w związku z czym kluczowa dla sensu instytucji zaświadczenia jest jego zgodność z rzeczywistym stanem faktycznym oraz prawnym (por. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 27/21, CBOSA).
Organ, prowadząc postępowanie zaświadczeniowe, powinien bazować przede wszystkim na wiadomościach wynikających z prowadzonych przezeń zbiorów danych bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wynika z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a., a potwierdza zgodnie doktryna i orzecznictwo (por. komentarz do art. 218 k.p.a. w: B. Adamiak [red.], J. Borkowski [red.], "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Warszawa 2022 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP z 1998 r., nr 6, poz. 106). Dopiero jeżeli organ uzna za konieczne uzupełnienie swojej wiedzy w zakresie stanu faktycznego oraz prawnego, może zainicjować postępowanie wyjaśniające. Ma ono charakter ograniczony względem "zwykłego" postępowania dowodowego regulowanego w rozdziale IV k.p.a., ponieważ ma na celu jedynie usunięcie wątpliwości co do znanego organowi stanu rzeczy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, CBOSA).
Jak zasadnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013r. (sygn. akt I OSK 1778/11, CBOSA), nie jest wtedy dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających ze zbiorów danych, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się również, że, jeżeli istnieje spór co do treści zaświadczenia, wydanie go zgodnie z żądaniem wnioskodawcy nie jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 1282/97, LEX nr 37646, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 743/20, CBOSA). W związku z powyższym organ powinien odmówić wnioskodawcy wydania zaświadczenia, jeżeli wniosek nie znajduje oparcia w danych przezeń posiadanych, tym bardziej w sytuacji, gdy przeprowadził postępowanie wyjaśniające.
Ograniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, co do ustalania stanu faktycznego lub prawnego skutkują możliwością rozstrzygania kwestii spornych w tejże materii dopiero na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego przed odpowiednim organem, w razie potrzeby również w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym zgodnie z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe.
Przenosząc normy ogólne dotyczące postępowania zaświadczeniowego na grunt przepisów zaopatrzeniowych, komendant właściwego oddziału SG może zgodnie z prawem wydać zaświadczenie wyłącznie wtedy, gdy nie zachodzą żadne wątpliwości co do zgodności twierdzeń, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, ze wzorcem porównania - danymi oraz ich zbiorami, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a., jak również informacjami powziętymi w toku postępowania wyjaśniającego.
W ocenie Sądu z akt sprawy wynika, że Organ I instancji poprawnie przeprowadził zarówno kwerendę własnej dokumentacji, jak również postępowanie wyjaśniające: po pierwsze, wziął pod uwagę wszystkie dane, jakimi dysponował on oraz jego jednostki organizacyjne, tzn. dokumentację zgromadzoną w Teczce Akt Osobowych Skarżącego, po drugie, zwrócił się do innych jednostek SG mogących posiadać dokumenty potwierdzające podejmowanie przez Skarżącego aktywności będących podstawą wydania zaświadczenia. Wszystkie powyższe czynności oraz ujawnione w ich toku dokumenty szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia, w związku z czym w mniemaniu Sądu nie doszło do naruszenia norm postępowania wynikających z art. 217 § 1-2 k.p.a.
Zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia trybowego, organ wydaje tylko wtedy, gdy wnioskodawca spełnia łącznie przesłanki przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-b rozporządzenia emerytalnego. Oznacza to, że funkcjonariusz ubiegający się o zaświadczenie w okresie objętym wnioskiem musiał zarówno nabyć uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika albo do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną, jak również brać udział w działaniach bojowych SG w ramach obowiązków służbowych lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań. Powyższa wykładnia językowa została jednomyślnie przyjęta w orzecznictwie (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r., sygn. akt I OSK 757/15, oraz z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK
376/11, jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1293/21, CBOSA).
Organ prawidłowo przyjął, że [...] SG W. T. nie uzyskał uprawnień minera - pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko - pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia [...] czerwca 2019 r. nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] czerwca 2019 r. [...] SG W. T. ukończył szkolenie z rozpoznania minersko - pirotechnicznego, co jak wskazano wcześniej nie stanowi spełnienia przesłanki, określonej w wyżej powołanym przepisie. Również charakter czynności realizowanych przez skarżącego podczas służby, jako przewodnika psa służbowego, nie spełnia przesłanek podwyższenia emerytury w związku ze służbą pełnioną w zwalczaniu fizycznym terroryzmu.
W odniesieniu natomiast do okresu od [...] czerwca 2019 r. do dnia [...] lutego 2023r. nie ma możliwości do wydania żądanego zaświadczenia, ponieważ obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy Organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez byłego funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia w aktualnie obowiązującym brzmieniu. Ponadto niezależnie od powyższych rozważań w zakresie spełniania przesłanki określonej w ww. przepisie, należy podkreślić, że skarżący nie pełnił służby w komórce realizującej działania specjalne, tj. w Wydziale Zabezpieczenia Działań.
Organ, w ramach prowadzonego postępowania dokonał przeglądu teczki akt osobowych skarżącego, dokonał szerokiej kwerendy posiadanych dokumentów, zwrócił się do kierowników komórek [...] Oddziału Straży Granicznej, Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz do Archiwum Straży Granicznej w S. o przesłanie danych dotyczących złożonego wniosku. Nie uzyskano żadnych dokumentów potwierdzających, że w okresie od [...] grudnia 2006 roku do [...] stycznia 2023 roku skarżący pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Faktem jest, że skarżący w dniu [...] listopada 2012 roku odbył szkolenie z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego w CS SG w K.. Wykonywał on obowiązki przewodnika psa służbowego.
Należy podzielić stanowisko organu, iż analiza obowiązujących w okresie od [...] grudnia 2006 roku do [...] stycznia 2023 roku przepisów oraz dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego wskazuje na brak podstaw do uznania, że w tym okresie pełnił on służbę w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów 4 maja 2005 roku. Przesłanką takiej oceny służby skarżącego jest niespełnienie przez niego warunku określonego w § 2 pkt 2 lit a powoływanego rozporządzenia - nie posiada on uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych albo uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Przeszkolenie z zakresu rozpoznania minersko- pirotechnicznego dla przewodników psów nie jest równoznaczne z nabyciem uprawnień minera-pirotechnika. Natomiast z powodu braku regulacji prawnej dotyczącej nabycia uprawnień i kwalifikacji do działań bojowych nie mógł on takich uprawnień i kwalifikacji nabyć. Przepis § 4 ust. 3 Zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z 25 lipca 2019 roku określa jedynie rodzaje szkoleń, które powinni odbyć funkcjonariusze dopuszczeni do działań specjalnych. Nie stanowi on jednak podstawy do uznania, że takie przeszkolenie daje podstawę do uzyskania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych. Powoływane przez skarżącego "Potwierdzenie okresów służby pełnionej przez funkcjonariusza Straży Granicznej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury" z dnia 19 marca 2021 roku zostało wystawione przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. Komendant placówki SG nie jest przełożonym właściwym w sprawach osobowych i ten dokument ma jedynie walor dokumentu wewnętrznego, nie jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 k.p.a.
Ponadto, zważyć należy, że stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).
Z powołanych przepisów wynika, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego),dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. dla przykładu wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011).
Postępowanie wyjaśniające ograniczone jest zatem do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 K.p.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 1813/13, Lex nr 1956429).
Należy też podzielić pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 292/06 (publ. Lex nr 214079), że "jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe". Posiadane przez organ informacje nie mogą bowiem być uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (tak wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. akt II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64).
Jednocześnie Sąd stwierdza, że stosowanie przepisów dotyczących uprawnień funkcjonariuszy do zwiększonego świadczenia emerytalnego w związku z faktem służby pełnionej bezpośrednio w fizycznym zwalczaniu terroryzmu nie może abstrahować od wykładni gramatycznej i odbywać się według wykładni rozszerzającej, do czego w gruncie rzeczy zmierzają tezy skargi.
Należy wskazać przy tym na obowiązujący prymat wykładni językowej w zestawieniu z innymi możliwymi do zastosowania metodami wykładni wynika między innymi z faktu, iż język, jego słowa i gramatyka jest jedynym nośnikiem informacji o woli prawodawcy, formą przekazu trafiającego do adresatów norm prawnych, poza tym prawo dociera do adresata w postaci tekstu przepisów prawnych i mogą one oczekiwać, że ich obowiązki czy uprawnienia są kształtowane treścią aktu prawnego. Podkreślenia wymaga, że prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową jest niesporny tak w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jednocześnie przyjmuje się, że w tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu (por. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 20 i nast.). Może to mieć miejsce, gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141 oraz wyroki Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1993 r., III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183, z 8 maja 1998 r" I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7, uchwały z 3 listopada 1997 r" III ZP 38/97, OSNAPiUS 1998, nr 8, poz. 234, z 8 lutego 2000 r., I KZP 50/99, OSNKW 2000, nr 3-4, poz. 24 i uchwała składu siedmiu sędziów z 25.04.2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1).
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym z uwagi na treść art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym może to uczynić, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Końcowo Sąd zauważa, że wniosek dotyczący uproszczonego charakteru postępowania wyjaśniającego w sprawach wydawania zaświadczeń i jego pomocniczej roli przy ustalaniu treści zaświadczenia, wynika z literalnej wykładni art. 218 § 2 k.p.a., który daje organowi wyłącznie możliwość, ale nie obliguje, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, i to nie w niezbędnym, ale koniecznym zakresie.
Implikacją powyższego jest to, że organ, w celu ustalenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę, nie jest uprawniony do stosowania wprost szczegółowych przepisów k.p.a., a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym. Główną rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia pełnią bowiem dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia. Organ wydający zaświadczenie nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez organ dokumentacji znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie oceniony został w sposób właściwy, z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Organy wydając postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści, podjęły wszelkie niezbędne czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, opierając swoje rozstrzygnięcia na posiadanej dokumentacji, która nie dała podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącego treści.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.