II SA/Wa 1098/20

II SA/Wa 1098/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 5503/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 89 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu [...] kwietnia 2020 r. postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze szkołą Filialną w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r.
W dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Miasto i Gmina D. zapewni uczniom uczęszczającym do ww. szkół możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w D. oraz w podporządkowanej jej organizacyjnie Szkole Filialnej w S. Wskazano również, że utworzenie szkoły filialnej nastąpi na podstawie odrębnej uchwały Rady Miejskiej w D., a obwód likwidowanej Szkoły Podstawowej nr [...] zostanie włączony do obwodu Szkoły Podstawowej nr [...].
Jako główną przesłankę uzasadniającą zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. wskazano spadek liczby uczniów w Szkole Podstawowej nr [...] w roku szkolnym 2019/2020 we wszystkich oddziałach, przy jednoczesnym, odnotowanym wzroście liczby uczniów w Szkole Podstawowej nr [...]. Podniesiono, że powyższa sytuacja spowodowała konieczność dostosowania sieci szkół prowadzonych przez Miasto i Gminę D. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz potrzeb związanych z koniecznością racjonalnego wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych.
[...] Kurator Oświaty w dniu [...] stycznia 2020 r., postanowieniem nr [...] negatywnie zaopiniował zamiar wyrażony przez Radę Miejską w D. w ww. uchwale. Zdaniem kuratora za utrzymaniem szkoły przemawiają korzystne prognozy demograficzne dla Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Filialnej. Nawet przy założeniu, że nie wszystkie dzieci zamieszkałe w obwodzie będą realizowały obowiązek szkolny w likwidowanej szkole, to liczba dzieci jest odpowiednia do utworzenia po jednym oddziale dla poszczególnych roczników w każdej ze szkół. Kurator wskazał, że w roku szkolnym 2018/2019 szkoła osiągnęła wyższy niż średnia dla kraju wynik egzaminu ósmoklasisty, a jej uczniowie odnoszą sukcesy w konkursach przedmiotowych i zawodach sportowych. Wskazał też, że likwidowana szkoła zapewnia uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pobytu, o czym świadczy niski stopień wypadkowości, brak zgłoszeń przypadków przemocy i agresji. Przeniesienie uczniów, uczących się obecnie w małolicznych oddziałach, do szkoły, do której uczęszcza znacznie większa liczba dzieci, negatywnie wpłynie na poczucie bezpieczeństwa tych uczniów oraz na efekty kształcenia. W ocenie Kuratora za utrzymaniem szkoły przemawiają dobre warunki lokalowe likwidowanej szkoły, wykwalifikowana kadra oraz wysokie wyniki nauczania. Kurator zauważył, że zamiar likwidacji szkoły budzi sprzeciw rodziców uczniów. Powodem likwidacji jest przede wszystkim chęć zmniejszenia nakładów na oświatę, nie zaś wnikliwa analiza sytuacji demograficznej. Kurator stoi na stanowisku, że argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić jedynej przesłanki likwidacji szkoły.
W dniu [...] lutego 2020 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia zażalenia do Ministra Edukacji Narodowej na postanowienie [...] Kuratora Oświaty w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. Wykonując uchwałę, Burmistrz Miasta i Gminy D., pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skierował do Ministra Edukacji Narodowej zażalenie na przedmiotowe postanowienie. Strona wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] wraz ze szkołą filialną, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Do zażalenia dołączono uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w S. przy ul. [...] i nadania jej statutu. W uzasadnieniu strona wskazała, że przy wydawaniu opinii Kurator nie miał obowiązku brania pod uwagę sprzeciwu rodziców i nauczycieli wobec planowanej likwidacji, bowiem taki obowiązek nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Argumentując potrzebę likwidacji szkoły, strona wskazała, że baza materialna likwidowanej szkoły nie spełnia wymagań stawianych placówkom edukacyjnym, w przeciwieństwie do nowoczesnej bazy lokalowej (dostosowanej do potrzeb osób niepełnosprawnych) i bogatego wyposażenia szkoły, w której uczniowie będą kontynuować naukę po likwidacji, tj. Szkoły Podstawowej nr [...].
Jako argument przemawiający za likwidacją strona podano również konieczność dostosowania sieci szkół prowadzonych przez Miasto i Gminę D. do potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz potrzeb związanych z koniecznością racjonalnego wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych. Główną przesłanką uzasadniającą zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] była spadająca liczba uczniów, a nie jak wskazuje Kurator, czynnik ekonomiczny. Założenie Kuratora, że dzieci mieszkające w obwodzie szkoły będą realizować obowiązek szkolny w likwidowanej szkole jest błędne. Małoliczne klasy i mała liczba uczniów likwidowanej szkoły niekorzystnie wpływa na rozwój ruchowy, poznawczy, społeczny i emocjonalny uczniów. Ponadto strona wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, iż rodzice przy wyborze szkoły będą kierowali się nowoczesną bazą dydaktyczną i wybiorą jako miejsce realizacji obowiązku szkolnego Szkołę Podstawową nr [...], która znajduje się w bliskim sąsiedztwie likwidowanej szkoły.
W postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Edukacji Narodowej po dokładnym zbadaniu uzupełnionego przez stronę materiału dowodowego postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty.
Minister stwierdził, że rozumie i podziela część argumentów strony, nie może jednak nie dostrzec argumentacji i obaw organu I instancji. W przypadku likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w D. warunki nauki uczniów (obecnie uczących się w budynku w D.) po jej likwidacji nie ulegną znacznemu pogorszeniu. Wskazane w zaskarżonym postanowieniu uchybienia w zakresie bezpieczeństwa i higieny, zdaniem Ministra, można usunąć w krótkim czasie. W zależności od tego, do której zaprezentowanej przez gminę opcji będzie się odnosił organ II instancji – w związku z wydłużeniem drogi do szkoły, pogorszeniu ulegną warunki nauki, wychowania i opieki uczniów ze szkoły filialnej w S. Opcja, zgodnie z którą gmina uczniom szkoły w S. jako miejsce kontynuacji nauki wskazuje Szkołę Podstawową nr [...] w D., albo opcje, zgodnie z którymi gmina uczniom szkoły w S. jako miejsce kontynuacji nauki wskazuje podporządkowaną Szkole Podstawowej nr [...] w D. nieistniejącą Szkołę Filialną w S. lub nieistniejącą samodzielną Szkołę Podstawową w S.
W ocenie Ministra Gmina D. w momencie podejmowania zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z dniem 31 sierpnia 2020 r., a także wcześniej i później po podjęciu tej uchwały, nie miała przemyślanej spójnej strategii oświatowej. Prowadzona bezplanowo polityka edukacyjna wobec społeczności Szkoły Podstawowej nr [...], w szczególności wobec społeczności zgromadzonej wokół szkoły podstawowej w S. (zmienianie koncepcji co do sposobu zagwarantowania realizacji obowiązku szkolnego) doprowadziła do niepotrzebnego niepokoju a nawet konfliktu.
Minister przyznał rację stronie, że z ustawy – Prawo oświatowe nie wynika obowiązek konsultowania z rodzicami zamiaru likwidacji szkoły, do której uczęszczają ich dzieci i że gmina ma jedynie obowiązek powiadomienia rodziców o swoich planach. Minister zgodził się z [...] Kuratorem Oświaty, że Gmina D. zanim podjęła uchwałę powinna swoje zamiary przekonsultować z rodzicami uczniów, prowadząc z nimi dialog, aż do pełnego zrozumienia sytuacji i osiągnięcia kompromisu. Organy Gminy D. posiadają prawne ramy, które pozwalają im na konsultacje i rzetelne przedstawienie stanu edukacji i finansów gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506) w sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy, gospodarka finansowa gminy jest jawna, a organ wykonawczy gminy (burmistrz) informuje mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 7 ustawy – Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, w terminie do dnia 31 października, przedstawia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego informację o stanie realizacji zadań oświatowych tej jednostki za poprzedni rok szkolny (...).
Wobec powyższego nic nie stało na przeszkodzie, aby informację taką otrzymali również zainteresowani mieszkańcy.
Dotychczasowe działania Gminy doprowadziły do sytuacji, których, zdaniem Ministra, można było uniknąć. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego pomimo tego że Szkoła Podstawowa nr [...] i Szkoła Filialna w S. to jedna jednostka organizacyjna, na czele której stoi jeden dyrektor szkoły, w sytuacji przenoszenia ławek i tablicy ze szkoły macierzystej do szkoły filialnej rodzice uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] uczących się w D. wezwali policję i napisali skargę do [...] Kuratora Oświaty. Rodzice uczniów ze Szkoły Filialnej ze S. chcą oddzielenia filii od macierzystej dla niej Szkoły Podstawowej nr [...] (pismo [...] rodziców do [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2020 r.). Natomiast rodzice uczniów Szkoły Podstawowej nr [...], do której mają być przeniesieni uczniowie z likwidowanej szkoły, w piśmie do Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lutego 2020 r. nie wyrażają zgodny na szykanowanie ich szkoły i dzieci, w kontekście likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w D. Piszą, że wszystkie pomówienia kierowane w ich stronę są nieprawdziwe, a swoje dzieci dobrowolnie zapisali do nowej szkoły od września 2019 r. Ponadto, twierdzą, że nikt ich nie wprowadzał w błąd i do niczego nie zmuszał, a ze Szkoły Podstawowej nr [...] są bardzo zadowoleni.
W ocenie Ministra, choć omawiana wyżej kwestia nie ma bezpośredniego wpływu na negatywną opinię organu II instancji, Gmina D. potrzebuje czasu na przeprowadzenie konstruktywnego dialogu społecznego, którego początkiem powinno być pełne i przejrzyste zaprezentowanie sytuacji szkół.
Dużo miejsca w zażaleniu strona poświęca "Raportowi o stanie oświaty w Gminie D. 2010-2015". Minister zgodził się z przywołanym przez stronę i literalnie podkreślonym wnioskiem z tego raportu, cyt.: "Dlatego należy przemyśleć funkcjonowanie szkół i placówek w dłuższej perspektywie czasu (.,.)". Zdaniem Ministra, wniosek ten nie został w żaden sposób zastosowany do Szkoły Filialnej w S. Pominąwszy fakt, że gmina do 31 sierpnia 2017 r. pozwalała funkcjonować tej szkole niezgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, Rada Miejska D. najpierw chciała w roku 2016 zlikwidować Szkołę Filialną w S. Rodzice uczniów byli gotowi prowadzić szkołę samodzielnie po likwidacji szkoły gminnej w S. i w dniu [...] lutego 2016 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Filialnej w S. podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w D. z dniem 31 sierpnia 2016 r.
W uzasadnieniu do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r., Rada Miejska w D. zadeklarowała utworzenie odrębną uchwałą w miejscowości S. szkoły filialnej podporządkowanej Szkole Podstawowej nr [...] w D., wskazując jednocześnie obie te szkoły jako szkoły, w których będą mogli kontynuować naukę uczniowie z likwidowanej Szkoły Podstawowej nr [...] w D. i obecnej Szkoły Filialnej w S. Rada Miejska, zignorowała, fakt pogorszenia się warunków nauki dla uczniów szkoły w S. w związku z tym, że zgodnie z obowiązującym prawem (art. 95 ustawy – Prawo oświatowe) szkoła filialna może swą strukturą obejmować jedynie klasy I-III lub l-IV, a nie jak obecnie ma to miejsce, gdy Szkoła Filialna w S. obejmuje swą strukturą klasy l-VI. Uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...], poprzez utworzenie szkoły filialnej w S. nigdy nie podjęto. Podjęto natomiast, po upływie niecałych dwóch miesięcy od poprzedniej uchwały, tj. w dniu [...] stycznia 2020 r. (w dniu wydania przez [...] Kuratora Oświaty zaskarżonego postanowienia), uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w S. Strona w zażaleniu oraz późniejszej korespondencji prowadzonej w ramach postępowania wyjaśniającego ostatecznie wskazała szkołę, która miałaby powstać na podstawie uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r., jako szkołę, w której uczniowie Szkoły Filialnej w S. mieliby kontynuować naukę po likwidacji szkoły, do której obecnie uczęszczają.
O ile w przypadku koncepcji, zgodnie z którą Gmina D. zapewni uczniom likwidowanych szkół możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej nr [...] im. [...]w D. oraz nieistniejącej podporządkowanej jej organizacyjnie Szkole Filialnej w S., strona może próbować argumentować, że w uzasadnieniu do uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. uczniom filii w S. obok szkoły nieistniejącej wskazano szkołę istniejącą – Szkołę Podstawową nr [...] to w przypadku wskazania tym uczniom, jako miejsca kontynuacji nauki szkoły, która ma powstać na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., a więc szkoły nieistniejącej, jest naruszeniem przepisów art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez niewykonanie konkretnego, wyraźnie wskazanego w tym przepisie obowiązku zapewnienia przez gminę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.
Minister zwrócił uwagę na fakt, że nie ma żadnego przepisu, który uniemożliwiłby Gminie D. wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały o utworzeniu samodzielnej ośmioklasowej szkoły w S. przed dniem 1 września 2020 r.
Dopiero od 1 września 2020 r. samodzielną Szkołę Podstawową w S. można byłoby więc wskazywać jako szkołę, w której Gmina gwarantuje możliwość kontynuacji nauki, a likwidacja tej szkoły będzie możliwa jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii [...] Kuratora Oświaty.
Zdaniem Ministra uchwalona w dniu [...] stycznia 2020 r. uchwała była przygotowywana w pośpiechu bez należytej staranności i zawiera błędy (np. w załączonym do niej projekcie statutu). Pomimo faktu naruszenia przez Gminę D. przepisów art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, co jest już wystarczającym powodem podtrzymania negatywnej opinii wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu, Minister pragnie odnieść się do innych kwestii zwykle badanych i ocenianych w przypadku zamiaru likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zapewnienie możliwości kontynuowania nauki oznacza, zdaniem Ministra, zapewnienie w istniejącej już szkole warunków, które są lepsze lub przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu np. na dłuższą drogę do szkoły, wydłużony czas pobytu w szkole, a także określenie potrzeby istnienia takiej szkoły w sieci szkolnej w kontekście np. prognoz demograficznych.
Odnosząc się do kwestii oceny obecnych warunków nauki, wychowania i opieki uczniów likwidowanej szkoły oraz warunków nauki tych uczniów po planowanej likwidacji, Minister stwierdził, że Szkoła Podstawowa nr [...] dysponuje 9 salami lekcyjnymi, pracownią komputerową wyposażaną w 10 stanowisk komputerowych, biblioteką, małą salą gimnastyczną, boiskiem sportowym oraz boiskiem "Orlik", gabinetem opieki medycznej, szatnią, w której każde dziecko ma swoją szafkę, pomieszczeniami administracyjno-gospodarczymi, sanitariatami, pełnym zapleczem kuchennym wraz ze stołówką (stołówka jest nieczynna).
W szkole zamontowano monitoring. Wejście do szkoły jest dostosowane do potrzeb osób niepełnosprawnych. Sale dydaktyczne wyposażone są w 2 tablice interaktywne, sprzęt multimedialny oraz pomoce dydaktyczne potrzebne do pełnej realizacji podstawy programowej. Szkoła Filialna w S. dysponuje 5 salami lekcyjnymi, pracownią komputerową wyposażaną w 10 stanowisk komputerowych, biblioteką, boiskiem sportowym, szatnią, w której każde dziecko ma swoją szafkę, pomieszczeniami administracyjno-gospodarczymi, sanitariatami. Sale dydaktyczne wyposażone są w tablicę interaktywną, podstawowy sprzęt multimedialny oraz pomoce dydaktyczne potrzebne do pełnej realizacji podstawy programowej.
Minister na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdził, że szkoła ta dysponuje 24 salami lekcyjnymi, w tym klasopracownią chemiczną, fizyczną, językową, dwoma pracowniami komputerowymi z 15 i 23 stanowiskami komputerowymi, halą sportową z pomieszczeniem na sprzęt sportowy, boiskiem sportowym, szatnią (osobną dla uczniów klas l-lll i IV-VIII), w której każdy uczeń ma zamykaną szafkę, pomieszczeniami administracyjno-gospodarczymi, gabinetem opieki medycznej, sanitariatami, pełnym zapleczem kuchennymi wraz z pomieszczeniami magazynowymi i socjalnymi, magazynem sportowym i na sprzęt wykorzystywany do przygotowania uczniów do egzaminu na kartę rowerową, archiwum. Budynek szkoły posiada dwa osobne wejścia pozwalające na rozdzielenie wchodzących uczniów w zależności od ich wieku, natomiast droga dojazdowa do szkoły umożliwia bezpieczne zatrzymywanie się autobusów szkolnych (wsiadanie i wysiadanie uczniów).
W szkole zamontowano monitoring wewnętrzny i zewnętrzny. Szkoła jest dostosowana do potrzeb osób niepełnosprawnych (posiada podjazd i windę). Pomieszczenia dydaktyczne wyposażone są w różnorodne pomoce dydaktyczne, projektory, tablice multimedialne (w protokole odnotowano, że część z nich nie została jeszcze zamontowana). Szkoła posiada dobre warunki lokalowe i zaplecze techniczne oraz nowoczesne pomoce dydaktyczne.
Ani Minister, ani Kurator nie kwestionują, że baza lokalowo-dydaktyczna Szkoły Podstawowej nr [...] jest bogatsza od bazy likwidowanej szkoły. Oznacza to, że gdyby uczniowie zostali przeniesieni do Szkoły Podstawowej nr [...], warunki lokalowe nie uległyby pogorszeniu, a w przypadku uczniów Szkoły Filialnej w S. byłyby zdecydowanie lepsze. Zdaniem Ministra pozostawienie Szkoły Podstawowej nr [...] ([...] uczniów w budynku D.) oraz Szkoły Filialnej w S. ([...] uczniów) w obecnej konfiguracji organizacyjnej, daje gwarancje zapewnienia warunków lokalowych pozwalających na właściwą realizację podstawy programowej szkoły podstawowej. W związku z tym kwestia bazy lokalowo-dydaktycznej nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia planowanej likwidacji.
Z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie wniesienia zażalenia do Ministra Edukacji Narodowej na postanowienie [...] Kuratora Oświaty w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły wynika, że nowa – używana od 1 września 2019 r. – siedziba Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w D. usytułowana jest w bliskim sąsiedztwie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w D., tj. w odległości ok. 500 m. Dla uczniów mieszkających w blokach a uczęszczających do SP nr [...] w D. zmniejszy się odległość drogi do szkoły z 1,47 km do 0,64 km. W piśmie do Kuratora z [...] stycznia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. wskazuje, że tylko w trzech przypadkach droga do szkoły ulegnie wydłużeniu, odległość ta nie będzie jednak przekraczać ok. 800 m.
Zdaniem Ministra z danych z serwisu internetowego www.qooqle.pl/maps wynika, że odległość drogowa pomiędzy ww. szkołami wynosi 1,4 km, czyli więcej niż wskazuje strona. W związku z powyższym, aby ustalić jak zmienią się odległości do szkoły, po przeprowadzeniu planowanych przez Miasto i Gminę D. zmian, organ II instancji porównał aktualną odległość do siedziby szkoły przy ul. [...] w D., przyjmując za punkt odniesienia rejon zlokalizowany w obwodzie likwidowanej szkoły, tj. skrzyżowanie ul. [...] z ul. [...] (odległość zostały ustalone na podstawie www.google.pl/maps). Odległość z rejonu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do obecnej siedziby Szkoły Podstawowej nr [...] wynosi 750 m. W przypadku przeniesienia uczniów do Szkoły Podstawowej nr [...] wynosiłaby 1,2 km (14 min pieszo).
Minister nie kwestionuje stanowiska strony, że droga do szkoły dla niektórych uczniów ulegnie skróceniu, a dla niektórych wydłuży się nieznacznie. Strona zaznaczyła, że uczniowie zamieszkujący obecnie w obwodzie Szkoły Podstawowej nr 1, bez względu na odległość, będą dowożeni transportem organizowanym przez Miasto i Gminę D., na którego potrzeby zostały zakupione 4 autobusy oraz bus. Uczniowie korzystający z dowozu będą mieli zapewnioną opiekę w świetlicy szkolnej, w której czas pracy będzie dostosowany do godzin dowożenia uczniów.
Z protokołu kontroli z [...] stycznia 2020 r. wynika, że większość dzieci ze Szkoły Podstawowej nr [...] nie korzysta z dowozu. W roku szkolnym 2019/2020 autobusem szkolnym dowożonych jest 2 uczniów do siedziby szkoły przy ul. [...] w D. i 9 uczniów do Szkoły Filialnej. Do obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] należą, poza określonymi rejonami miasta D., następujące miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].
W związku z powyższym oraz w związku uchwałą Rady Miejskiej w D. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., w której ustalono obwód dla Szkoły Podstawowej w S. (miejscowości: [...],[...],[...],[...] i [...]), aby ustalić jak zmienią się odległości do szkoły z miejscowości pozostających w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...], organ II instancji porównał odległości z poszczególnych miejscowości do Szkoły Podstawowej nr [...] w D. (odległość i czas dotarcia zostały ustalone na podstawie www.google.pl/maps. przy czym czas dojazdu nie uwzględnia czasu zatrzymania autokaru i postoju na zabranie uczniów).
Proponowana przez Gminę zmiana spowoduje wydłużenie drogi dla wszystkich uczniów zamieszkujących w ww. miejscowościach należących do obwodu likwidowanej Szkoły Podstawowej nr [...]. W ocenie Ministra wydłużenie drogi do szkoły uczniom zamieszkałym w tych miejscowościach jest niekorzystne, choć strona nie kwestionuje, że likwidacja szkoły spowoduje konieczność zapewnienia dowozu i opieki świetlicowej większej liczbie uczniów.
Zgodnie z danymi zawartymi w protokole kontroli doraźnej z [...] stycznia 2020 r. do Szkoły Podstawowej nr [...] w D. w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza ogółem [...] uczniów, w tym do klasy I – [...] uczniów, do klasy II – [...] uczniów, do klasy III – [...], do klasy V – [...] uczniów, do klasy VII – [...] uczniów, do klasy VIII – [...] uczniów. W uzasadnieniu postanowienia Kurator wskazał, że od II półrocza do klasy V przyjęto [...] ucznia, który wcześniej został przeniesiony do Szkoły Podstawowej nr [...], w związku z powyższym szkoła liczy [...] uczniów.
Minister zauważył, że w bieżącym roku szkolnym w Szkole Podstawowej nr [...] funkcjonuje [...] oddziałów (brak oddziałów klasy IV i VI). Z analizy danych wskazanych w załączniku nr 4 do zażalenia wynika, że liczba urodzeń w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...] wynosi: w 2013 r. – [...] dzieci, w 2014 r. – [...] dzieci, w 2015 r. – [...] dzieci, w 2016 r. – [...] dzieci, w 2017 r. – [...] dzieci, natomiast liczba urodzeń w obwodzie Szkoły Filialnej wynosi: w 2013 r. – [...] dzieci, w 2014 r. – [...] dzieci, w 2015 r. – [...] dzieci, w 2016 r. – [...] dzieci, w 2017 r. – [...] dzieci.
Oznacza to, że liczba uczniów zamieszkujących w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [...] i uprawnionych do podjęcia nauki w klasach pierwszych, w kolejnych latach szkolnych będzie wynosiła: 2020/2021 – [...] uczniów, 2021/2022 – [...] uczniów, 2022/2023 – [...] uczniów, 2023/2024 – [...] uczniów, 2024/2025 – [...] uczniów, natomiast liczba tych uczniów w Szkole Filialnej będzie wynosiła: 2020/2021 – [...] uczniów, 2021/2022 – [...] uczniów, 2022/2023 – [...] uczniów, 2023/2024 – [...] uczniów, 2024/2025 – [...] uczniów.
Aby ocenić zasadność likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...], Minister dokonał analizy danych demograficznych z uwzględnieniem danych z Głównego Urzędu Statystycznego (źródło: dane GUS, stan na dzień 31 grudnia danego roku) i stwierdził, że liczba ludności zamieszkała w Gminie D. w wieku 7-14 lat od 2010 r. wskazuje trend spadkowy do 2015 r., tj. od liczby 1172 osób w 2010 r. do liczby 991 osób w 2015 r., natomiast od 2016 r. liczba ludności jest stabilna i wynosi odpowiednio: 992 osób w 2016 r., 1004 osób w 2017 r., 1010 osób w 2018 r. Na terenie miasta D. liczba dzieci w wieku 7-14 lat, tj. w wieku adekwatnym do kształcenia w szkole podstawowej w latach 2010-2016 wykazywała trend spadkowy (od 523 dzieci w 2010 r. do 415 dzieci w 2016 r.).
Od roku 2017 liczba dzieci w wieku szkolnym na terenie miasta D. jest stabilna i wynosi 431 dzieci w 2017 r. i 436 dzieci w 2018 r. Z powyższego wynika, że liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie likwidowanej szkoły, uprawnionych do realizacji obowiązku szkolnego utrzyma się na podobnym poziomie. Sytuacja demograficzna Szkoły Podstawowej nr [...] jest więc stabilna i pomimo obecnej liczby uczniów poszczególnych klas stanowi okoliczność przemawiającą na korzyść dalszego funkcjonowania Szkoły Podstawowej nr [...].
Ważną dla strony przesłanką do likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] jest aspekt ekonomiczny. Strona podnosi, że Kurator nie wziął pod uwagę konieczności racjonalnego wydatkowania przez Miasto i Gminę D. środków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych. Odnosząc się do argumentów ekonomicznych strony, Minister zauważa, że subwencja oświatowa na 2019 r. (łącznie z kwotą korygującą) dla gminy D. (8.605 tys. zł) wzrosła w stosunku do roku 2018 o 904 tys. zł (10,5%) przy niewielkim około 3% spadku uczniów rzeczywistych i wzroście liczby uczniów przeliczeniowych o 5%.
Z porównania danych dotyczących wydatków bieżących w dziale 801 i 854 (z wyłączeniem przedszkoli i dowożenia uczniów) do wydatków ogółem wynika, że stosunek wydatków bieżących do wydatków ogółem dla gmin w 2018 roku wyniósł 21,7% i był niższy niż w poprzednim roku o 1,6 pkt procentowego.
W odniesieniu do Gminy D. wskaźnik ten wyniósł 20,7% i był niższy w porównaniu do poprzedniego roku o 0,1 pkt procentowego. Oznacza to, że wydatki oświatowe Gminy D. zmniejszają się w stosunku do wydatków ogółem. W przypadku porównania wydatków bieżących do dochodów ogółem dla gmin w 2018 r. otrzymujemy udział na poziomie 22,7% i jest on niższy niż w 2017 r. o 0,8 pkt procentowego. Oznacza to, że dochody samorządów rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty. W odniesieniu do Gminy D. wskaźnik ten w roku 2018 wyniósł 21,2% i był niższy niż w poprzednim roku o 0,3 pkt procentowego, co oznacza że dochody Gminy D. rosną szybciej niż wydatki bieżące w zakresie oświaty.
Zdaniem Ministra podniesione przez stronę argumenty natury ekonomicznej, dotyczące przeznaczenia przez Miasto i Gminę D. środków finansowych na edukację, nie stanowią przesłanki przemawiającej za likwidacją szkoły. Nie oznacza to, że kurator czy Minister nie zdają sobie sprawy z tego, jakie są koszty utrzymania szkół oraz że koszty, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą być wyższe niż część oświatowa subwencji ogólnej i dotacje przekazywane gminom na utrzymanie szkół, jednak pokrywanie wydatków oświatowych jako zadania własnego gminy jest jak najbardziej prawidłowe. Gmina ma ustawowy obowiązek prowadzenia szkół podstawowych. Ponadto przepisy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 17) jednoznacznie stanowią, że wydatki na zadania oświatowe finansowane i realizowane są z dochodów gminy, a subwencja oświatowa jest tylko jednym ze źródeł dochodów i nie musi pokrywać całości wydatków przeznaczonych na realizację zadań oświatowych gminy.
Minister, po analizie i ocenie materiału dowodowego, stwierdził, że zażalenie Wójta Miasta i Gminy D. nie zasługuje na uwzględnienie. Minister negatywnie opiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z dniem 31 sierpnia 2020 r. Zdaniem Ministra Gmina D. dopuściła się naruszenia przepisów art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Naruszenie to ma związek między innymi z brakiem długofalowej koncepcji dotyczącej funkcjonowania i formy funkcjonowania szkoły podstawowej w S. Minister uważa, że Gmina D. powinna jasno przedstawić rodzicom uczniów Szkoły Podstawowej nr [...], Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Filialnej w S. zalety i wady poszczególnych możliwych rozwiązań, w tym możliwości prowadzenia części zajęć w systemie klas łączonych w Szkole Podstawowej nr [...] oraz duże prawdopodobieństwo pracy w systemie zmianowym w przypadku utworzenia w S. samodzielnej szkoły podstawowej obejmującej swą strukturą osiem klas.
Minister podkreślił, że ani kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych, ani kwestia zmiany długości drogi do szkoły, ani trendy demograficzne nie stanowią przesłanek do likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] i Szkoły Filialnej w S.
Miasto i Gmina D. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...].
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił:
1) naruszenie art. 89 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) poprzez jego niewłaściwa wykładnię skutkującą utrzymaniem w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2020 r.;
2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na rozpatrzeniu niniejszej sprawy wbrew dyrektywom wynikającym z tego przepisu, w szczególności poprzez brak oceny dowodów w sposób wyczerpujący i miarodajny,
3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W ocenie skarżącego Minister Edukacji Narodowej oceniając legalność zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S., przekroczył swoje kompetencje, gdyż nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, tak samo jak i wojewódzki kurator oświaty. Uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy D. z dnia [...] grudnia 2019 r. w uzasadnieniu wskazywała na możliwości kontynuacji nauki uczniów likwidowanych szkół w Szkole Podstawowej nr [...] w D. Po zapoznaniu się ze stanowiskiem rodziców uczniów likwidowanych szkół, zwłaszcza wyrażonym w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. , podjęto uchwałę o utworzeniu Szkoły Podstawowej w S., aby wyjść naprzeciw oczekiwaniom lokalnej społeczności. Opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe nie może mieć charakteru arbitralnego, lecz musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę obowiązki w zakresie zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. W pkt 2 uzasadnienia do uchwały o likwidacji szkoły, a następnie w zażaleniu od postanowienia [...] Kuratora Oświaty wyartykułowano wpływ niskiej liczby dzieci w klasach na proces edukacyjny i wychowawczy dzieci. Na wskazaną okoliczność zwróciła uwagę Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej nr [...] w D. oraz Organizacja Zakładowa NSZZ "Solidarność" w Szkole Podstawowej nr [...] w D.
W zażaleniu podniesiono okoliczność braku możliwości zapewnienia uczniom optymalnych warunków nauczania, wynikających m.in. z konieczności prowadzenia zajęć edukacyjnych w tzw. klasach łączonych. Wskazano na zatracanie poziomu rywalizacji, satysfakcji i prawidłowych relacji między uczniami w małych klasach. Liczniejsze klasy stwarzają większe szanse na nawiązanie przyjaźni, uczą funkcjonowania i pracy w grupie. Do tego argumentu organu prowadzącego nie odniesiono się ani w opinii kuratora, ani też w postanowieniu organu II instancji. W sposób nieuprawniony organ II instancji również określił Szkołę Podstawową w S. jako szkołę nieistniejącą.
W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Gmina i Miasto D. jednoznacznie stwierdziła, iż brak przesłanek powodujących, że uchwała z dnia [...] stycznia 2020 r. nie zostanie wykonana.
Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły, powinien uwzględnić m.in. takie okoliczności jak: termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalna politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach gminnych. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może jednak naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.
Zdaniem Gminy i Miasta D. likwidacja Szkoły Podstawowej nr [...] w D., w której obecnie kształci się [...] uczniów (w tym w klasie VIII – [...] uczniów, a do klasy I w roku szkolnym 2020/2021 zgłoszono [...] dziecko) i gwarancja zapewnienia kształcenia tym uczniom w Szkole Podstawowej nr [...] w D. oraz utworzenie Szkoły Podstawowej w S., w której budynku obecnie jako Szkole Filialnej kształci się [...] uczniów, przy założeniu podniesionym przez organ II instancji, że liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie likwidowanej szkoły uprawnionych do realizacji obowiązku szkolnego utrzyma się na podobnym poziomie, pozwala na racjonalne wykorzystanie posiadanych zasobów lokalowych.
Gwarantuje też uczniom możliwości kształcenia w szkołach znajdujących się blisko ich miejsca zamieszkania oraz pozwalających na efektywniejszą realizację działań edukacyjno- wychowawczych wobec ich uczniów.
Zdaniem skarżącego zaskakujące jest też stanowisko organów co do likwidacji w/w szkół w kontekście podniesionego w uzasadnieniu postanowienia MEN konfliktu między społecznością Szkoły Podstawowej nr [...] w D. a społecznością Szkoły Filialnej ze S. Trudno w takiej sytuacji oczekiwać od organów samorządu terytorialnego strategii zmierzającej do redukcji tego napięcia przy pozostawieniu dotychczas istniejącej jednostki z wewnętrznie skonfliktowanymi rodzicami uczniów. W ocenie skarżącego jedynie oddzielenie tych dwóch społeczności i możliwość zaspokojenia potrzeb edukacyjnych ich dzieci w ramach odrębnych szkół pozwoli na wygaszenie konfliktu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 89 ust. 3-5 ustawy – Prawo oświatowe. Przepis ten zastąpił uchylony art. 59 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż, w ocenie Sądu, opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświaty, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły, bowiem sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków likwidacji lub przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.
Warto w tym miejscu zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z dnia 10 listopada 2006 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 258/06 (dostępnym pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl), stwierdził wyraźnie, że przy wydawaniu opinii kurator zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych
w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i ust. 3a ustawy o systemie oświaty, dotyczących zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa, nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże, realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.
Jednocześnie, warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w powołanym wyżej wyroku, że powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych, jako zadań własnych. NSA podkreślił ponadto, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza, że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy". Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko NSA w pełni podziela.
Odnosząc się nadto do przedstawionego w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu co do charakteru prawnego działań kuratora oświaty podejmowanych na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy – Prawo oświatowe, uznające działania te za środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3360/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1604/19, dostępne w CBOSA), podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 29/00 jednoznacznie stwierdził, iż jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny we wskazanym orzeczeniu wyjaśnił, że gdyby przyjąć, iż wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką.
Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy przedmiotowa, jednoznacznie rozstrzygająca "pozytywna opinia" nie jest konstytucyjnie usprawiedliwioną formą wykonywanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonego innymi przepisami ustawy o systemie oświaty, który mieściłby się w ramach instytucji współdziałania, znanej art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który brzmi: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od daty doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu." Przystępując do analizy przywołanej tu instytucji "współdziałania" TK, zauważył, że w doktrynie charakter prawny instytucji z 89 ustawy o samorządzie gminnym nie jest jednoznacznie definiowany. Niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2).
W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami.
Biorąc pod uwagę powyższe poglądy Trybunału Konstytucyjnego, trudno uznać zatem owe współdziałanie kuratora oświaty w procesie likwidacji szkoły publicznej, za środek, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g. Szczególny tryb opiniowania zamiaru likwidacji szkoły publicznej określony w art. 89 ustawy – Prawo oświatowe, powoduje, iż zajęcie stanowiska w tej kwestii nie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., nie podlega bowiem zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g. Opinia kuratora oświaty podlega natomiast kontroli instancyjnej w trybie zażalenia i ma prawną formę postanowienia, jak stanowi art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe (por. też wyrok NSA z 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1097/09, LEX w 70 69 19).
Warto też zauważyć, iż w literaturze przedmiotu opiniowanie przez kuratora oświaty w przedmiocie zasadności likwidacji samorządowej szkoły lub placówki oświatowej zakwalifikowane zostało jako forma współdziałania przy wykonywaniu oświatowych zadań publicznych (tak: Danuta Kurzyna-Chmiel "Oświata jako zadanie publiczne" 2014 rozdział 6 ,,Współdziałanie w wykonywaniu oświatowych zadań publicznych", 6.6. ,,Uzgodnienia", LEXOmega/el.)
Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach. Z tych też względów, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi mówiący o niewłaściwej wykładni art 89 ustawy – Prawo oświatowe.
Podkreślenia wymaga, iż przedmiotowa opinia wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych, istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.
Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się zatem do zbadania, czy organ podejmując rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a także czy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy.
W ocenie Sądu argumenty organów wywiedzione na poparcie negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. są przekonywujące.
Zdaniem Ministra strona skarżąca przede wszystkim nie wypełniła wymogu formalnego z art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, gdyż wskazała nieistniejącą szkołę, która miałaby powstać na podstawie uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r., jako szkołę, w której uczniowie Szkoły Filialnej w S. mieliby kontynuować naukę po likwidacji szkoły, do której obecnie uczęszczają.
Minister trafnie przyjął, iż skoro z przepisu tego wynika, że organ zamierzając zlikwidować szkołę, musi zapewnić uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, to w dniu wydawania opinii przez kuratora czy Ministra, musi już istnieć szkoła wskazana jako miejsce kontynuacji nauki. Wskazanie szkoły, która ma być dopiero utworzona, nie stanowi realizacji powinności określonej w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego.
W uzasadnieniu do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w D. wraz ze Szkołą Filialną w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020, tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r., Rada Miejska w D. zadeklarowała utworzenie odrębną uchwałą w miejscowości S. szkoły filialnej podporządkowanej Szkole Podstawowej nr [...] w D., wskazując jednocześnie obie te szkoły jako szkoły, w których będą mogli kontynuować naukę uczniowie z likwidacji Szkoły Podstawowej nr [...] w D. i obecnej szkoły filialnej w S.
Uchwały w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej nr [...], poprzez utworzenie szkoły filialnej w S. nigdy jednak nie podjęto. Podjęto natomiast, po upływie niecałych dwóch miesięcy od poprzedniej uchwały, tj. w dniu [...] stycznia 2020 r. (w dniu wydania przez [...] Kuratora Oświaty zaskarżonego postanowienia), uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Szkoły Podstawowej w S. Strona, w zażaleniu oraz późniejszej korespondencji prowadzonej w ramach postępowania wyjaśniającego, ostatecznie wskazała szkołę, która miałaby powstać na podstawie uchwały z dnia [...] stycznia 2020 r. jako szkołę, w której uczniowie Szkoły Filialnej w S. mieliby kontynuować naukę po likwidacji szkoły do której obecnie uczęszczają.
Z powyższego wynika, iż wskazanie w uchwale z dnia [...] grudnia 2019 r. uczniom likwidowanej Szkoły Filialnej w S. jako miejsca kontynuacji nauki szkoły, która ma dopiero powstać na podstawie uchwały w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., a więc szkoły nieistniejącej w chwili podjęcia opiniowanej uchwały, stanowi naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe. Organ prowadzący szkołę nie wykonał bowiem wyraźnie wskazanego w tym przepisie obowiązku zapewnienia przez gminę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Przez ,,inną szkołę" należy bowiem rozumieć szkołę istniejącą w chwili podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji.
Jak trafnie wskazał Minister, dopiero od 1 września 2020 r. samodzielną Szkołę Podstawowa w S. można byłoby wskazać jako szkołę, w której gmina gwarantuje możliwość kontynuacji nauki.
Już wskazana powyżej okoliczność stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii do zamiaru likwidacji przedmiotowej Szkoły Podstawowej wraz ze Szkołą Filialną wyrażonej uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] grudnia 2019 r.
Dodać należy, iż Minister, pomimo faktu naruszenia przez Gminę przepisów art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, odniósł się też do innych kwestii zwykle badanych i ocenianych w przypadku zamiaru likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a mianowicie do kwestii oceny warunków nauki, wychowania i opieki uczniów likwidowanej szkoły oraz warunków nauki tych uczniów po przeprowadzonej likwidacji. Ocena w tym zakresie przeprowadzona została na podstawie wyników kontroli doraźnej z dnia [...] stycznia 2020 r. przeprowadzonej przez pracowników Delegatury Kuratorium Oświaty w [...].
Minister przeanalizował nadto kwestie odległości do Szkoły i zmian tych odległości po zamierzonej likwidacji Szkoły, a także zapewnienia uczniom dowozu i opieki świetlicowej. Organ zbadał także dane demograficzne związane z likwidowaną szkołą. Podkreślił brak długofalowej koncepcji funkcjonowania i formy funkcjonowania szkoły podstawowej w S. Wyjaśnił, iż Gmina powinna jasno przedstawić rodzicom uczniów Szkoły Podstawowej nr [...] w D., Szkoły Podstawowej nr [...] w D. i Szkoły Filialnej w S. zalety i wady poszczególnych możliwych rozwiązań w tym możliwości prowadzenia części zajęć w systemie klas łącznych oraz duże prawdopodobieństwo pracy w systemie zmianowym w przypadku utworzenia w S. samodzielnej szkoły podstawowej obejmującej swą strukturą osiem klas.
W ocenie Sądu czynności podejmowane przez organ, a także późniejsza analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż działania organu były zgodne z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut naruszenia tych przepisów okazał się zatem niezasadny.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.