II SA/Wa 1098/17

II SA/Wa 1098/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 172/21 - Wyrok NSA z 2024-04-18
Skarżony organ
Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
art. 45,  art. 59 ust. 1,  art. 59a ust. 1,  ust. 5,  ust. 12
Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J.M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] maja 2017 r. brak numeru w przedmiocie zdolności do służby w Agencji Wywiadu 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby, 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Rejonowa Komisja Lekarska Agencji Wywiadu w W. (dalej: "RKL AW", Komisja I instancji"), działając na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 187, poz. 1824 ze zm.), dalej: "rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r.", ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r., poz. 900), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2015 r. w sprawie orzekania przez komisje lekarskie podlegle Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefowi Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 47), dalej: "rozporządzenie z dnia 7 stycznia 2015 r.", orzeczeniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] stwierdziła m.in., że J. M.jest trwale niezdolny do służby - kat. "D", jest zdolny do pracy, zaliczyła wymienionego do trzeciej grupy inwalidztwa i uznała, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą.
W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia RKL AW stwierdziła, że na podstawie dokumentacji, konsultacji specjalistycznych i badań dodatkowych oraz badania własnego, schorzenie, które powoduje trwałą niezdolność do służby w AW, nie ogranicza zdolności do pracy wymienionego, co uzasadnia orzeczenie trzeciej grupy inwalidzkiej. Inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w AW, ponieważ schorzenie, które powoduje trwałą niezdolność do służby oraz warunki służby nie spełniają wymogów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 52, poz. 455), dalej: rozporządzenie z dnia 13 marca 2003 r.".
W dniu [...] kwietnia 2017 r. do RKL AW wpłynęło odwołanie od ww. orzeczenia w całości, skierowane do Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu (dalej: "CKL AW", "Komisja II instancji"). Odwołujący się zawarł wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozstrzygnięcie co do meritum poprzez wydanie nowego orzeczenia zaliczającego stronę do II grupy inwalidztwa albo do III grupy inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą w AW. Odwołujący się zarzucił w szczególności:
1) nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu zaskarżonego orzeczenia, niezgodnie ze stanem faktycznym, wiedzą medyczną oraz obowiązującymi przepisami prawa faktu, iż w okresie od listopada 2002 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. pełnił w AW długotrwale służbę wymagającą obciążenia ograniczonych grup mięśni oraz w przymusowej (wymuszonej) postawie ciała, a tym samym dokonanie przez RKL AW błędnego ustalenia, iż w ww. okresie nie pełnił w AW długotrwale służby o szczególnych właściwościach lub w szczególnych warunkach określonych w lp. 8 wykazu chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w ABW i AW, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 13 marca 2003 r.,
2) nieuznanie w rozstrzygnięciu zaskarżonego orzeczenia, niezgodnie ze stanem faktycznym, wiedzą medyczną oraz obowiązującymi przepisami prawa, stwierdzonego u odwołującego się nadciśnienia tętniczego za nadciśnienie tętnicze II stopnia (umiarkowane), czyli za chorobę określoną w § 39 pkt 2 wykazu chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w AW, stanowiącego załącznik nr 6 do rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., nieuznanie tej choroby - jako choroby występującej wraz z chorobą wymienioną w § 14 pkt 4 ww. wykazu (z powodu występowania której RKL AW orzekła trwałą niezdolność do służby w AW) - za chorobę powodującą trwałą niezdolność do służby w AW oraz nieuznanie tej choroby za chorobę określoną w lp. 8 wykazu chorób stanowiącego załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia z dnia 13 marca 2003 r.;
3) nieuznanie w rozstrzygnięciu zaskarżonego orzeczenia, niezgodnie ze stanem faktycznym oraz wiedzą medyczną, stwierdzonej u odwołującego się choroby zwyrodnieniowo-dyskopatycznej kręgosłupa za chorobę określoną w § 62 pkt 2 wykazu chorób i ułomności stanowiącego załącznik nr 6 do ww. rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., nieuznanie tej choroby - z uwagi na szczególne właściwości oraz szczególne warunki służby w AW, w których odwołujący się wykonuje czynności służbowe - za chorobę powodującą trwałą niezdolność do służby w AW, jak również nieuznanie tej choroby za chorobę określoną w lp. 8 wykazu chorób, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia z dnia 13 marca 2003 r.;
4) błędne ustalenie w rozstrzygnięciu zaskarżonego orzeczenia, niezgodnie ze stanem faktycznym oraz wiedzą medyczną, że odwołujący się jest w pełni zdolny do pracy;
5) niezgodne z obowiązującymi przepisami rozstrzyganie o zdolności do służby w Agencji Wywiadu, a tym samym o inwalidztwie, przez osoby nieuprawnione.
Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu, działając na podstawie § 22 i § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu, orzeczeniem z dnia [...] maja 2017 r. (bez numeru) utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu Komisja II instancji stwierdziła, że orzeczenie Komisji I instancji zostało wydane w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i zawiera prawidłową kwalifikację orzeczniczą rozpoznanych patologii.
Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia [...] maja 2017 r., zaskarżając je w całości.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz o uchylenie o orzeczenia RKL AW z dnia [...] dnia marca 2017 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
1) § 39 pkt 2 wykazu chorób i ułomności przy ocenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu, o którym mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. w związku z § 23 ust. 3 tego rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie w procesie jego wykładni i zastosowania faktu, iż przepis ten stosuje się do określenia stanu zdrowia osoby badanej przez komisję lekarską w zależności od wartości ciśnienia mierzonego wielokrotnie i zmian narządowych potwierdzonych nie tylko badaniami ECHO, lecz także i dna oka;
2) § 12 ust. 1 zdanie drugie w związku z § 23 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego o włączenie wyniku badania rezonansu magnetycznego serca do materiału dowodowego w sprawie ustalenia zdolności skarżącego do służby w Agencji Wywiadu;
3) § 13 oraz § 15 ust. 3 w związku z § 23 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., § 11 ust. 4 pkt 5 oraz § 16 ust. 3 w związku z § 24 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2015 r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącego do służby w AW w oparciu o wykluczające się wzajemnie informacje o warunkach i przebiegu służby skarżącego sporządzone przez podmiot kierujący go do komisji lekarskiej podległej Szefowi AW oraz niepodjęcie przez CKL AW jakichkolwiek działań mających na celu ustalenie rzeczywistych, zgodnych ze stanem faktycznym, warunków i przebiegu służby skarżącego w AW;
4) § 16 ust. 1 w związku z § 23 ust. 3 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., § 17 ust. 1 w związku z § 24 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2015 r., oraz art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji Komisji II instancji przez CKL AW działającą w składzie osobowym niezgodnym z obowiązującymi przepisami;
5) art. 6, art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a., poprzez faktyczne pozbawienie skarżącego prawa wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów;
6) art. 14 k.p.a, poprzez brak w aktach sprawy jakiegokolwiek dokumentu, jak również jakiejkolwiek pisemnej adnotacji lub wzmianki pozwalających stwierdzić kto ustalił liczbę członków CKL AW tworzących skład orzekający w sprawie określenia zdolności skarżącego do służby w AW, kto ustalił, którzy spośród wszystkich członków CKL AW stanowić będą skład orzekający w tej sprawie, jakimi przesłankami kierowano się ustalając taki, a nie inny skład orzekający w tej sprawie oraz w jakiej formie i na jakiej podstawie prawnej podjęte zostały ww. ustalenia;
7) art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niewyłączenie od udziału w postępowaniu II instancji członka CKL AW, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia Komisji I Instancji.
W motywach skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty przedstawiając na ich poparcie obszerną argumentację.
W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja Lekarska Agencji Wywiadu wniosła o oddalenie skargi w zakresie ustalenia niezdolności do służby, zaś w pozostałym zakresie o odrzucenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację odnośnie stanowiska zawartego przez CKL AW w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej uwzględnienie.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. CKL AW przedstawiła opinię organu wobec argumentacji skarżącego zawartej w ww. piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. Jednocześnie Komisja II instancji w całości podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze oraz w piśmie z dnia [...] października 2017 r. przedstawiając dodatkową argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, nie będąc jednocześnie związanym sposobem sformułowania skargi, podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami.
Skarga na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z dnia z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie ustalenia zdolności do służby podlega uwzględnieniu, jednakże z innych powodów aniżeli w niej podniesione. W pozostałym zakresie skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 24 maja 2002 r o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1897 ze zm.), zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów do służby i funkcjonariuszy ustalają komisje lekarskie ABW albo AW podległe Szefowi właściwej Agencji w oparciu o rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 października 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 187, poz. 1824 ze zm.), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 2 ww. ustawy.
Jak stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusz może być skierowany do komisji lekarskiej właściwej Agencji: (1) z urzędu lub na jego wniosek - w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze służbą, (2) z urzędu - w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W myśl art. 59a ust. 1 ww. ustawy, komisje lekarskie właściwej Agencji są również właściwe w sprawach: (1) ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, a także związku śmierci funkcjonariusza z wypadkiem lub chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, (2) uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby, emeryta i rencisty policyjnego za inwalidę oraz uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, a także związku śmierci funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby, emeryta i rencisty policyjnego ze służbą, (3) kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Zgodnie zaś z art. 59a ust. 5 ww. ustawy, w przypadku orzeczenia niezdolności do służby komisja lekarska orzeka również o grupie inwalidzkiej w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Przepis art. 59a ust. 12 ww. ustawy stanowi, że Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzenia: (1) właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich w sprawach, o których mowa w ust. 1, (2) tryb kierowania do komisji lekarskich oraz podmioty właściwe w tych sprawach, (3) szczegółowy sposób orzekania w sprawach, o których mowa w ust. 1, w tym niezbędną dokumentację medyczną i inne dokumenty mogące stanowić podstawę orzeczenia, (4) wzory orzeczeń komisji lekarskich w tych sprawach.
Na podstawie delegacji zawartej w powołanym wyżej przepisie wydane zostało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2015 r. w sprawie orzekania przez komisje lekarskie podlegle Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Szefowi Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2015 r., poz. 47).
W niniejszej sprawie orzeczenie RKL AW z dnia [...] marca 2017 r., utrzymane następnie w mocy przez CKL w dniu [...] maja 2017 r., wydane zostało - w zakresie zdolności J. M. do służby - w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., zaś w pozostałym zakresie - zdolności do pracy, związku schorzeń ze służbą oraz grupy inwalidztwa - na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708 ze zm.) oraz rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2015r.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do dopuszczalności skargi w części dotyczącej ustalenia: związku stwierdzonych schorzeń ze służbą, inwalidztwa oraz zdolności do pracy, ustalenia wskazać należy, że orzeczenia komisji lekarskich Agencji Wywiadu można podzielić na dwie grupy. Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zagadnień zdolności do służby, to jest zagadnień ustalania stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Te orzeczenia komisji lekarskich mają byt w pełni autonomiczny: ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla Szefa Agencji Wywiadu, właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo do zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich Agencji Wywiadu to orzeczenia ustalające schorzenia funkcjonariusza i ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Orzeczenia tej grupy nie mają wiążącego charakteru dla sądów powszechnych właściwych do rozpoznawania odwołań od decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie orzeczeń tych komisji, ale przez inne organy, właściwe w przedmiocie ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. Orzeczenia komisji z tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.
Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jednej z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu oraz wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą, czy zdolności do pracy, nie należą do właściwości sądów administracyjnych, co znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym już poglądzie judykatury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10; z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08; publ. CBOSA; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99, publ. OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97; postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47).
Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich Agencji Wywiadu, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich Agencji Wywiadu w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA 2001/2/47).
Z tych względów, skarga na orzeczenie CKL AW z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie zdolności skarżącego do pracy, zaliczenia do grupy inwalidzkiej oraz związku stwierdzonych schorzeń ze służbą, podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Natomiast dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia w zakresie ustalenia niezdolności skarżącego do służby Sąd stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa, które obligowały go do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności, jak zasadnie wskazała Komisja II instancji w odpowiedzi na skargę, orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie zawierają rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej, dotyczące danej osoby, zmierzające do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (orzeczenie o trwałej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, o czym stanowi art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW).
Należy zatem przyjąć, że komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. Charakter prawny orzeczeń o zdolności do służby w Agencji Wywiadu nosi cechy decyzji administracyjnej, zawiera bowiem rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) oraz uzasadnienie.
Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., stopień zdolności funkcjonariusza do służby RKL ustala przez zaliczenie go do jednej z następujących kategorii zdrowia: (1) kategoria A - zdolny do służby, co oznacza, że stan zdrowia funkcjonariusza nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do pełnienia służby; (2) kategoria C - zdolny do służby z ograniczeniem, co oznacza, że u funkcjonariusza stwierdzono przewlekłe schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, które trwale lub czasowo zmniejszają zdolność fizyczną lub psychiczną do pełnienia służby; (3) kategoria D - trwale niezdolny do służby, co oznacza, że stwierdzone u funkcjonariusza schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie pozwalają mu na pełnienie służby.
RKL przeprowadza badanie lekarskie osoby skierowanej i sporządza protokół badania komisji lekarskiej. Oceny stanu zdrowia tej osoby dokonuje na podstawie protokołu badania lekarskiego, wyników zleconych badań specjalistycznych i psychologicznych, wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej będącej wynikiem obserwacji szpitalnej, leczenia ambulatoryjnego i sanatoryjnego oraz innych dokumentów medycznych istotnych do dokonania tej oceny (§ 12 ust. 1). Orzeczenie o zdolności do służby regionalna komisja lekarska wydaje, posługując się wykazem, uwzględniając ocenę stanu zdrowia, o której mowa w § 12 ust. 1, wyniki zleconych badań specjalistycznych i dodatkowych, wyniki przeprowadzonej obserwacji szpitalnej oraz informację o warunkach i przebiegu służby, wyniki egzaminu sprawności fizycznej, a także ustalenia protokołów powypadkowych mogące mieć znaczenie dla treści orzeczenia (§ 13).
Zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia Komisja I instancji orzeka większością głosów. Orzeczenie podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego. Orzeczenie regionalnej komisji lekarskiej sporządza się w trzech egzemplarzach, według wzoru stanowiącego załącznik nr 8 do rozporządzenia. Pierwszy egzemplarz orzeczenia otrzymuje osoba skierowana, drugi egzemplarz otrzymuje organ kierujący, trzeci przechowuje się w aktach regionalnej komisji lekarskiej (§ 17).
Stosownie do § 20 ust. 1 rozporządzenia, osobie skierowanej przysługuje odwołanie do Centralnej Komisji Lekarskiej od każdego nieprawomocnego orzeczenia regionalnej komisji lekarskiej. Odwołanie wnosi się na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, za pośrednictwem regionalnej komisji lekarskiej, która wydała orzeczenie (ust. 2). Przedmiotem odwołania może być orzeczenie w całości lub w części i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia (ust. 3).
W myśl § 23 CKL po rozpatrzeniu odwołania: (1) utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie albo (2) uchyla zaskarżone orzeczenie i wydaje nowe, albo (3) uchyla zaskarżone orzeczenie i zarządza ponowne przeprowadzenie czynności orzeczniczych i wydanie nowego orzeczenia przez regionalną komisję lekarską. CKL nie może wydać nowego orzeczenia na niekorzyść osoby skierowanej, chyba że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem lub zostało wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych (ust. 2). Do postępowania odwoławczego prowadzonego przez CKL stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed regionalnymi komisjami lekarskimi w pierwszej instancji (ust. 3). Orzeczenie wydawane przez CKL sporządza się według wzoru, o którym mowa w § 17 (ust. 4).
Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach procesowych, że ww. rozporządzenie z dnia 23 października 2003 r. stanowi kompleksowe uregulowanie dotyczące oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w AW i nie zawiera odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że pewne uregulowania, wynikające choćby z dwuinstancyjności postępowania komisji lekarskich w sprawie wydawania orzeczeń o zdolności do służby w AW, nie nakazują stosować w przedmiotowej procedurze podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wszak, jak podkreślił sam organ w odpowiedzi na skargę, komisje lekarskie AW, jako organy administracji publicznej, podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. Rozstrzygają bowiem co do istoty kwestie zdolności do służby kandydatów i funkcjonariuszy AW.
Jak już wyżej wskazano, zgodnie z § 20 i 21 ww. rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., od orzeczenia RKL wydanego w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się na piśmie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Do rozpatrzenia odwołania właściwa jest komisja wyższego stopnia (CKL AW). Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu orzeczenia przez Komisję I instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez uprawniony do tego podmiot.
Odwołanie jest pewnego rodzaju środkiem prawnym instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych (orzeczeń), który uruchamiany jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z zasadą dwuinstancyjności postępowania, która oznacza, że strona postępowania niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji może złożyć odwołanie do organu drugiej instancji wnosząc o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy. Tworzy to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Z powyższego wynika, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania w postaci złożonego przez nią odwołania.
Jako utrwalone należy przyjąć stanowisko doktryny i judykatury, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; por. też wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, publ. ONSA 1984, nr 1, poz. 51).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż dochodzi do istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wezwał strony do uzupełnienia braku odwołania i rozpoznał je, pomimo tego, że nie wywoływało ono skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00, publ. SIP nr 47217; z dnia z 10 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 2273/98, publ. SIP nr 48734; z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 689/97, publ. SIP nr 47329). Stanowisko to podzielane jest także w późniejszym orzecznictwie (por. wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2008 r. w sprawie II SA/Ke 375/08; publ. CBOSA). Jakkolwiek ww. orzeczenia zapadły w sprawach, w których kontrolowane postępowania prowadzone były na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak ze względu na uniwersalny charakter reguł postępowania odwoławczego, znajdują one zastosowanie również w omawianym przypadku.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno na gruncie k.p.a., jak i w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w ustawowym terminie, zaś obowiązkiem organu jest należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania w terminie oraz czy spełnia wymogi formalne warunkujące skuteczne jego wniesienie. Brak podpisu na odwołaniu powoduje, że nie można uznać czynności zainteresowanego za odwołanie, zaś w sytuacji, gdy odwołanie nie zostanie skutecznie wniesione, a osoba wnosząca odwołanie nie zostanie wezwana do uzupełnienia braku formalnego odwołania, uznanie za odwołanie pisma niepodpisanego, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Jego konsekwencją jest bowiem ocena i wydanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (np. poprzez utrzymanie w mocy decyzji) w stosunku do decyzji, która nie została skutecznie zaskarżona. Taka decyzja dotknięta jest istotną wadą i niezbędnym jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postępowanie odwoławcze może być bowiem wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że taka sytuacja zaistniała w przypadku zaskarżonego orzeczenia RKL AW. Jak wynika bowiem z akt sprawy, od orzeczenia Komisji I instancji zostało wniesione odwołanie, jednak jest ono dotknięte brakiem formalnym - nie zawiera własnoręcznego podpisu odwołującego się. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ, który przyjął, iż złożony środek zaskarżenia jest kompletny i wobec tego wywołuje skutki prawne w postaci obowiązku merytorycznego rozpoznania odwołania. Jednak w tej konfiguracji procesowej należy przyjąć, że skarżący nie złożył odwołania od orzeczenia Komisji I instancji, zatem CKL nie posiadała kompetencji do rozpoznania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w trybie odwoławczym. W konsekwencji CKL wydała orzeczenie z naruszeniem § 20, § 22 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., bowiem rozpatrzyła odwołanie i wydała decyzję merytoryczną - orzeczenie utrzymujące w mocy orzeczenie Komisji I instancji - w sytuacji, gdy ww. środek zaskarżenia nie został (skutecznie) wniesiony.
Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje stanowisko CKL zawarte w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] września 2017 r., zgodnie z którym, w sytuacji, gdy przepisy ww. rozporządzenia nie określają elementów odwołania (w tym własnoręcznego podpisu odwołującego się), a stanowią jedynie, że odwołanie od nieprawomocnego orzeczenia RKL wnosi się na piśmie, to złożenie wydruku komputerowego odwołania z podpisem ("komputerowym") "J. M.", jest wystarczające dla uznania, że odwołanie zostało złożone skutecznie. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przepisy ww. rozporządzenia nie wskazują również na obowiązek złożenia własnoręcznych podpisów członków komisji lekarskich AW wydających orzeczenia w I i II instancji na tychże orzeczeniach, czy też członka komisji wnoszącego zdanie odrębne w sprawie orzeczenia, co jednak nie oznacza, że orzeczenie dotknięte takim brakiem nie jest wadliwe - w istocie takie orzeczenie nie wywoływałoby skutków prawnych.
Brak jest również podstaw do uznania, jak podnosi CKL w ww. piśmie, że J. M. złożył odwołanie osobiście w siedzibie Komisji, bowiem nie wynika to z akt sprawy. Na złożonym do akt poświadczonym za zgodność z oryginałem piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zatytułowanym "Odwołanie" widnieje prezentata Regionalnej Komisji Lekarskiej Agencji Wywiadu z datą i numerem wpływu pisma do organu. Brak jest jednak jakiejkolwiek adnotacji, że odwołanie zostało złożone osobiście przez stronę. Zaznaczyć dodatkowo należy, że skarżący na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. nie był w stanie wyjaśnić, czy odwołanie złożył osobiście w organie, czy za pośrednictwem innej osoby.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie, w części dotyczącej określenia zdolności skarżącego do służby w AW zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r., co skutkowało jego uchyleniem.
Zważywszy, że przedmiotem oceny Sądu była ww. kwestia procesowa, na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowym jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi.
Rozpatrując sprawę ponownie Centralna Komisja Lekarska AW, mając na względzie zasadę pisemności wyrażoną § 20 ww. rozporządzenia, będzie zobligowana do wezwania do usunięcia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie przez stronę, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania. Rozpatrując odwołanie CKL będzie zobowiązana odnieść się do zawartych w nim zarzutów i wniosków oraz do przedstawienia w tym zakresie przekonującej argumentacji.
Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę w pozostałym zakresie - jak w pkt 2 sentencji wyroku.