II SA/Wa 1085/20

II SA/Wa 1085/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
III OSK 4465/21 - Postanowienie NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 21 ust. 1  art. 21 ust. 2, ust. 4, ust. 6  pkt 4
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6  art. 138  par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c  art. 135  art. 200  art. 205   par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. W. (dalej: "skarżący"), jako żołnierz w służbie kontraktowej, pełniący służbę wojskową w [...] w P., na podstawie kontraktu zawartego na okres od [...] kwietnia 2019 r. do [...] kwietnia 2021 r., wnioskiem z [...] marca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. (dalej: "Dyrektor", "organ pierwszej instancji") o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
W toku postępowania wszczętego na ww. wniosek, Dyrektor ustalił, że skarżący – jako funkcjonariusz Policji, otrzymał na podstawie decyzji Komendanta [...] Policji w P. z [...] listopada 2014 r. nr [...] pomoc finansową w kwocie 8.338 zł na uzyskanie domu jednorodzinnego w C..
Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "z.s.z."), odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że skarżący miał wypłacane świadczenie mieszkaniowe w okresie od [...] kwietnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Podczas ponownej weryfikacji jego wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 21 ust. 6 z.s.z., organ pierwszej instancji wystąpił [...] listopada 2019 r. z zapytaniem do Komendanta [...] Policji w P., który poinformował (pismem z [...] grudnia 2019 r.), iż skarżący pełnił służbę w Policji w latach 2008 - 2019 i nie zaistniały przesłanki obligujące go do zwrotu pomocy finansowej przyznanej mu ww. decyzją nr [...].
Pismem z [...] stycznia 2020 r. Dyrektor zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżący nie skorzystał z prawa do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, jak również nie złożył dodatkowych wyjaśnień.
Powołując się na treść przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 z.s.z., organ pierwszej instancji stwierdził, że analogiczny stan faktyczny był przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 690/19. Sąd uznał w nim, iż kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 z.s.z. "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w ww. przepisie, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa, ze środków publicznych, na cele mieszkalne.
Od powyższej decyzji Dyrektora skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji dokonanie "zbyt daleko idącej wykładni rozszerzającej" ww. przepisu poprzez uznanie, że jakakolwiek pomoc finansowa wypłacona w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, w tym wypłacona funkcjonariuszowi Policji, determinuje odmowę wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Tymczasem ustawodawca szczegółowo określił przypadki, w których żołnierz zawodowy traci prawo do zakwaterowania.
Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji), decyzją nr [...], wydaną [...] marca 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.), a także art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 oraz art. 48d ust. 12 z.s.z., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że w sytuacji, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje. Ustawa ta w art. 28 ust. 1 przewidywała pomoc finansową dla osób uprawnionych do osobnej kwatery stałej, w tym żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową jako służbę stałą, która to pomoc była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Jej celem było zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny. Określenie ww. cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 czerwca 1996 r. została wprowadzona z.s.z., w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli z.s.z. z 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Analogicznie, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P."), policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Zarówno z.s.z., jak i u.P. mają wspólny cel, a mianowicie realizację obowiązku Państwa wobec osób ze służb mundurowych w zabezpieczaniu im potrzeb mieszkaniowych oraz to, że żołnierz zawodowy i policjant z tego wsparcia może skorzystać tylko raz. Zdaniem Prezesa AMW, cel i sens obu tych ustaw stanowią podstawę uznania, iż realizacja uprawnień mieszkaniowych przez Państwo na rzecz żołnierza czy policjanta w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Fluktuacja, która jest zjawiskiem pożądanym, gdyż stanowi element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględnia dorobek służbowy funkcjonariuszy służb mundurowych, nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, iż taka pomoc nie została udzielona. Fakt otrzymania pomocy finansowej przez skarżącego, który był funkcjonariuszem Policji, nie może więc zostać pominięty.
Organ odwoławczy przytoczył przepisy wprost zrównujące prawa nabyte przez funkcjonariuszy innych służb mundurowych, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. W kontekście przepisów art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, Prezes AMW podkreślił, że przyznanie skarżącemu dwukrotnie wsparcia Państwa w ramach realizacji potrzeb mieszkaniowych prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo - jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.
Prezes AMW, bacząc na "specyfikę sprawy", doszedł do przekonania, że istnieje podstawa do zastosowania, obok wykładni językowej, również wykładni celowościowej, historycznej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. Ograniczenie się tylko do literalnego brzmienia ww. przepisu powodowałoby zaprzeczenie celu tych norm prawnych.
Organ drugiej instancji stwierdził, że ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy - ze środków budżetu Państwa - na ten sam cel. Wypłata pomocy finansowej skarżącemu, jako funkcjonariuszowi Policji, oznacza na gruncie u.P., iż jest on osobą, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone, co wyklucza ponowne skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. W niniejszej sprawie została zatem spełniona przesłanka negatywna, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z., ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do kwatery.
Reasumując, organ odwoławczy raz jeszcze zaakcentował, że tak wyjątkowe prawo jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz, a odmienna interpretacja przepisu art. 21 ust. 6 z.s.z. stoi w sprzeczności z jego treścią oraz funkcją, jaką miał pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa.
Powyższa decyzja Prezesa AMW stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do biegunowo przeciwstawnego wniosku,
b) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie praworządnego i sprawiedliwego postępowania, które wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz przede wszystkim uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co w niniejszym postępowaniu zostało pominięte; jak również poprzez arbitralne ograniczanie praw podmiotowych skarżącego i pominięcie konieczności maksymalnego ukształtowania ekspektatywy prawa do świadczenia mieszkaniowego, tzn. ekspektatywy spełniającej zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia tego prawa pod rządami ustawy, bez względu na stosunek do nich,
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który pomimo wypełnienia jego dyspozycji nie został przez organ administracji publicznej wzięty po uwagę oraz poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sprawie, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący spełnia przesłanki do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i nie znajdują do niego zastosowanie przesłanki negatywne odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego, w tym w szczególności art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z.,
d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora z [...] lutego 2020 r. o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o wypłacie skarżącemu świadczenia mieszkaniowego;
2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
a) art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego) z uwagi na skorzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznanej decyzją Komendanta [...] Policji w P. nr [...], podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje w przypadku otrzymania pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych,
b) art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 z.s.z. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący, pełniący zawodową służbę wojskową, nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego), podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz przepisów prawa wynika, że skarżący takie prawo posiada i winien otrzymać świadczenie mieszkaniowe wobec nieprzydzielenia mu kwatery/lokalu mieszkalnego/internatu,
c) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności wynikających z niej dyrektyw zaufania obywateli do państwa i prawa, w sytuacji gdy organy władzy administracyjnej oraz sądowniczej orzekają, naruszając prawa uprawnionego - skarżącego, w zakresie możliwości skorzystania z przysługującego mu prawa do zakwaterowania, w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawnego A. W.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, jak również rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Według Prezesa AMW, sens art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. "wydaje się językowo jasny, ale też wątpliwy" po skonfrontowaniu go z innym przepisami z.s.z. (art. 23 ust.: 1, 2, 5, 6, 8, 9; art. 41 ust. 2 i ust. 3) czy ustawami poszczególnych służb mundurowych w zakresie celów tych regulacji związanych z zakwaterowaniem (art. 94 i art. 95 ust. 1 u.P.; art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - Dz. U. z 2020 r., poz. 1123 ze zm.; art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - Dz. U. z 2020 r., poz. 305 ze zm.; art. 108 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu – Dz. U. z 2020 r., poz. 27 ze zm.; art. 180 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa - Dz. U. z 2020 r., poz. 384 ze zm. etc.). Zestawiając powyższe przepisy, Prezes AMW podniósł, iż pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy ww. służb w miejsce przydziału lokalu mieszkalnego. Podobną rolę odgrywała pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy, a obecnie odprawa mieszkaniowa.
Z uwagi na fakt, że funkcjonariusze różnych służb mundurowych, po wypracowaniu stażu emerytalnego (15 lat) coraz częściej wstępują do zawodowej służby wojskowej, by po roku czy dwóch latach z tej służby zrezygnować i otrzymać odprawę mieszkaniową, organy Agencji Mienia Wojskowego powzięły wątpliwości, czy wykładnia językowa art. 21 ust. 6 z.s.z. jest jedynie właściwą i czy nie należy odnieść się do innych reguł wykładni. Norma cyt. wyżej przepisu w zakresie, w jakim odnosi docelowe zaspokojenie "prawa do lokalu" wyłącznie do z.s.z. pozostaje bowiem w kolizji z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Podwójna pomoc Państwa w realizacji "prawa do kwatery" w z.s.z. nie jest możliwa, dlatego w świetle art. 21 ust. 6 czy art. 23 ust. 9 pkt 1 z.s.z. pozycja żołnierzy - byłych funkcjonariuszy jest uprzywilejowana w stosunku do innych żołnierzy. Ta nierówność skłoniła organy Agencji Mienia Wojskowego do interpretacji rozszerzającej zakres stosowania art. 21 ust. 6 z.s.z. również na żołnierzy, którzy swoje prawo do lokalu zaspokoili na podstawie odrębnych przepisów, zwłaszcza że za taką interpretacją przemawiają dyrektywy wykładni celowościowej i systemowej. W tym aspekcie organ zaakcentował, iż uzupełnienie wykładni językowej należy uznać za wskazane (mimo że przepis jest jasny), gdy prowadzi do niesprawiedliwych konsekwencji (podwójna pomoc Państwa), gdy przemawiają za tym szczególne racje prawne (jednorazowość wsparcia finansowego) i gdy pozostaje to w konflikcie z innymi normami systemu (regulacje praw do lokalu w ustawach pragmatycznych).
Prezes AMW zwrócił też uwagę, że przepisy Konstytucji adresowane są do wszystkich obywateli, a nie do poszczególnych grup zawodowych. Żołnierz, który pełniąc wcześniej służbę w Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a obecnie żąda realizacji prawa do zakwaterowania w postaci wypłaty
świadczenia mieszkaniowego, jest jedną i tą samą osobą. Zatem realizacja "prawa do kwatery" (obecnie żołnierza) z pominięciem uprzednio skonsumowanej pomocy na ten sam cel stanowiłaby - zdaniem organu drugiej instancji - zaprzeczenie zasad wyrażonych w art. 7, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno Prezes AMW, jak i organ pierwszej instancji, wydali decyzje z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 z.s.z., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.
W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy Państwa na cele mieszkaniowe. Innymi słowy, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 z.s.z, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.
W myśl art. 21 ust. 2 z.s.z, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
W art. 21 ust. 4 z.s.z. przewidziano, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego), ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 z.s.z. Wedle tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:
1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;
3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;
4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);
5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
Natomiast w przepisie art. 21 ust. 10 z.s.z. zastrzeżono, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.
Na gruncie niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że skarżący, będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową na zakup domu jednorodzinnego na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Zatem organy obu instancji, odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosowały przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" Prezes AMW powołał się na wykładnię celowościową, historyczną i systemową art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. Skorzystanie z tych reguł interpretacji przepisu organ drugiej instancji umotywował konstytucyjną zasadą równości wobec prawa zawartą w art. 2 i at. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym zaniechał głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.
W krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie, a zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego.
Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985 Nr 1, poz. 27), jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne.
Zdaniem Sądu, przepisy art. 21 ust. 6 i ust. 10 z.s.z. są jasne i precyzyjne. W art. 21 ust. 6 pkt 1-5 z.s.z. ujęto katalog enumeratywnie wyliczający przesłanki wyłączające dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 z.s.z. wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto uregulowanie art. 21 ust. 6 z.s.z. stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.
Dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z., Prezes AMW powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja policjantów. Na potwierdzenie można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym stwierdzono m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.
Warto też odnotować, iż nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.) stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji, tj. zakazu nie ma ani w z.s.z., ani w u.P.
Nawet gdyby przyjąć za organem, iż zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 z.s.z. było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania nie przysługuje. Dostrzec też wypada, co również przyznaje organ drugiej instancji, iż z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana. Pomimo tego ustawodawca nie zdecydował się na poszerzenie katalogu przesłanek negatywnych poprzez wyeliminowanie prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Policji i uzyskał tam pomoc finansową.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się, iż jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest zgodny wynik wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej (vide uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10 oraz z 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11; podobnie postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, publ. OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007 nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08 i z 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl, a także wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).
Dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające - rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 z.s.z. jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jednym ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 z.s.z. - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, iż oczywistym jest, że podobnie jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 z.s.z., w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia mogą dotyczyć zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (vide wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12).
Sąd także uwzględnił następujące stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18: "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". W ww. wyroku NSA jako zasadne ocenił twierdzenie organu, w myśl którego "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".
Również tut. Sąd w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).
W przedmiotowej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska organów co do możliwości zastosowania przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ ww. przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. jest jasny i nie sposób uznać, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji organy orzekające w sprawie powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie uprawnia do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Ustawodawca nie wprowadził zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, uzyskał pomoc finansową.
W świetle powyższego, nie sposób zaaprobować sugestii Prezesa AMW, odnośnie zastosowania wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, a w konsekwencji uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącego (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego, która to pomoc - jak błędnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy.
Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i w świetle kryteriów określonych w przepisach z.s.z. przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.