II SA/Wa 390/20

II SA/Wa 390/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Siły zbrojne
Sygn. powiązane
III OSK 4310/21 - Postanowienie NSA z 2022-01-28
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6 i art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. z dnia [...] października 2019 r. nr [...].
Uzasadnienie
P. B. (dalej: "skarżący"), jako żołnierz w służbie kontraktowej, pełniący zawodową służbę wojskową w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w [...]. na podstawie rozkazu personalnego Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]. z [...] maja 2019 r. nr [...], wnioskiem z [...] września 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w B. (dalej: "Dyrektor", "organ pierwszej instancji") o wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
W toku postępowania wszczętego na ww. wniosek, Dyrektor ustalił, że skarżący – jako funkcjonariusz Policji, otrzymał na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] pomoc finansową w kwocie 18.464 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów w oparciu o art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. ustawy o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "u.P.") oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1242).
Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji, mając za podstawę art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.; dalej: "ustawa o AMW"), art. 21 ust. ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5, art. 48d ust. 1, ust. 3 i ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. u. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "z.s.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor, powołując się na treść przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 z.s.z., stwierdził, że otrzymanie przez skarżącego bezzwrotnej pomocy finansowej w okresie jego służby w Policji, skutkuje utratą uprawnień wynikających z prawa do zakwaterowania we wszystkich formach wymienionych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Zdaniem Dyrektora, wypłata świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego nie znajduje podstawy prawnej.
Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżący wniósł odwołanie, w którym zaakcentował, że skorzystanie z uprawnień przypisanych ustawowo funkcjonariuszowi Policji, na podstawie przepisów dotyczących policjantów, nie może skutkować pozbawianiem praw wynikających z przepisów dotyczących żołnierzy zawodowych. Nie ma bowiem przepisu prawa stanowiącego podstawę decyzji odmownej.
Po rozpoznaniu odwołania, Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji), decyzją nr [...], wydaną [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy o AMW, a także art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 48d ust. 12 z.s.z., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślił, że istota sprawy w przedmiotowym stanie faktycznym sprowadza się do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 z.s.z. Przepis ten wskazuje, że żołnierz traci prawo do zakwaterowania, gdy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta przewidywała pomoc finansową dla żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową jako służbę stałą, która była finansowana ze środków budżetu Państwa. Pomoc finansowa miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i była - obok przydziału kwatery stałej - trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje z.s.z., w której pomoc finansową zastąpiono ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji z.s.z. w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z tego ostatniego rozwiązania na rzecz odprawy mieszkaniowej przysługującej żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.
Zdaniem organu odwoławczego, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa
określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ww. ustawy z 1976 r., wszystkie te formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Dlatego użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest realizacja prawa do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku - wypłata pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 u.P.). Zatem koniecznym było uwzględnienie faktu, iż prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie tej pomocy finansowej oznacza na gruncie u.P., uznanie skarżącego za osobę, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie dotyczącym pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, przyjmuje się, iż w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej tylko jeden raz w rodzinie, jak również w sytuacji, gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, a także gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy udziale pomocy Państwa, to ponowne ubieganie się o realizację takiego prawa z racji wstąpienia do zawodowej służby wojskowej nie jest uprawnione.
Prezes AMW doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania, obok wykładni językowej, również wykładni funkcjonalnej
i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. Rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia "między służbami" żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Państwa poprzez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Nie ulega wątpliwości, iż uprawnienia dedykowane funkcjonariuszom i żołnierzom zawodowym oparte są na wspólnych założeniach systemowych, gdyż charakter tych uprawnień jest zbliżony ze względu na cel jakiemu służą (tj. zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a tym samym zapewnienie należytego wykonywania obowiązków służbowych z zakresu obrony bezpieczeństwa i porządku publicznego kraju). Odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. i łączenie jej tylko ze świadczeniem
wypłacanym żołnierzowi zawodowemu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz zmieniając (dobrowolnie) bądź kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, jakim jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, a więc byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Stoi to w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Fakt fluktuacji w służbach mundurowych, który jest zjawiskiem częstym i pożądanym (stanowiącym element rozszerzenia bazy naboru do zawodowej służby wojskowej oraz uwzględniający dorobek służbowy funkcjonariuszy) nie jest podstawą do odstępstwa od ww. zasad, czy też uznania, jak w rozpoznanym zakresie, że taka pomoc nie została udzielona. Również w warunkach ekonomiczno-gospodarczych nie ma należytego uzasadnienia dla dwukrotnego uprzywilejowania żołnierza, gdyż naruszałoby to zasadę dbałości o majątek publiczny.
Powyższa decyzja Prezesa AMW stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:
1. art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli już wcześniej (a przy tym również w czasie, gdy nie był jeszcze żołnierzem) otrzymał jakąkolwiek pomoc finansową ze środków publicznych na cele mieszkaniowe, np. na podstawie u.P., podczas gdy treść tego przepisu nie daje żadnych podstaw do takiego jego rozumienia – czego konsekwencją było jego bezpodstawne zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy;
2. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, czego przejawem były:
a) przyznanie prymatu rzekomej "wykładni funkcjonalnej i systemowej" art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. nad jego wykładnią językową, podczas gdy sens przepisu ustalony na podstawie reguł znaczeniowych języka naturalnego jest jasny, zrozumiały i jednoznaczny,
b) bezzasadne przyjęcie, że "użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnoszące do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym", podczas gdy charakter art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. - będącego wyjątkiem od reguły, iż żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 z.s.z.) - zakazuje jego wykładania w sposób rozszerzający,
c) bezrefleksyjne powołanie się w procesie wykładni na niewiążące organu w niniejszej sprawie poglądy sądów administracyjnych, które zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych;
3. art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 z.s.z. poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu przysługującego mu uprawnienia ustawowego związanego z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora, a także zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Według Prezesa AMW, w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Tak też uczynił organ, dla którego treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. zrodziła wątpliwość na tle zaistniałego stanu faktycznego i prawnego. Poprzestając wyłącznie na interpretacji językowej można bowiem dojść do przekonania, że to mundur, a nie osoba, posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co jest oczywistym nonsensem. Sam skarżący przyznaje, że "zrealizował swoje uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta'' jakby on i policjant to były dwie różne osoby. Zasada realizacji prawa do kwatery w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej jest zasadą obowiązującą we wszystkich prawie służbach mundurowych i zmiana rodzaju pełnionej służby nie może obligować Państwa do wielokrotnego udzielania wsparcia na cele mieszkaniowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno Prezes AMW, jak i organ pierwszej instancji, wydali decyzje z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 z.s.z., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 k.p.a. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.
W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy pastwa na cele mieszkaniowe. Innymi słowy, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 z.s.z, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania jest więc samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego.
W myśl art. 21 ust. 2 z.s.z, prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania:
1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby;
2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej;
3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
W art. 21 ust. 4 z.s.z. przewidziano, że żołnierzowi służby kontraktowej w pierwszej kolejności prawo do zakwaterowania realizowane jest w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję Mienia Wojskowego kwatery albo lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie lub kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego.
Katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego) ustawodawca zawarł w treści art. 21 ust. 6 pkt 1-5 z.s.z. Wedle tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10:
1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.;
2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.;
3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia;
4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36);
5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.
Natomiast w przepisie art. 21 ust. 10 z.s.z. zastrzeżono, iż prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.
Na gruncie niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że skarżący, będąc policjantem, otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. Zatem organy obu instancji, odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosowały przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" Prezes AMW powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z., przyznając jednocześnie prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa. Tymczasem de facto odrzucił jej wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej z powołaniem się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.
Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie, a zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa. Pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, należy przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego.
Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85 (publ. ONSA 1985 Nr 1, poz. 27), jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne.
Zdaniem Sądu, przepisy art. 21 ust. 6 i ust. 10 z.s.z. są jasne i precyzyjne. W art. 21 ust. 6 pkt 1-5 z.s.z. ujęto katalog enumeratywnie wyliczający przesłanki wyłączające dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 z.s.z. wzmacnia wątpliwości co do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 z.s.z. stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe. Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.
Dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z., Prezes AMW powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Policji i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja policjantów. Na potwierdzenie można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r., sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym stwierdzono m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.
Warto też odnotować, iż nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r., poz. 985 ze zm.) stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji, tj. zakazu nie ma ani w z.s.z. ani w u.P.
Nawet gdyby przyjąć za organem, iż zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 z.s.z. było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania nie przysługuje. Dostrzec też wypada, co przyznaje również organ drugiej instancji, iż z.s.z. była wielokrotnie nowelizowana. Pomimo tego ustawodawca nie zdecydował się na poszerzenie katalogu przesłanek negatywnych poprzez wyeliminowanie prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Policji i uzyskał tam pomoc finansową.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się, iż jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest zgodny wynik wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej (vide uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 14 marca 2011 r., sygn. akt II FPS 8/10, a także z 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FPS 3/11; podobnie postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt I KZP 6/07, publ. OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007 nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, z 2 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1319/08, z 2 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1553/08, jak również wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).
Dokonując analizy stanowiska organów obu instancji, Sąd miał również na uwadze to, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych składy orzekające - rozstrzygając podobne sprawy - przyjmowały, że ratio legis art. 21 z.s.z. jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 z.s.z. - jak wskazywały składy orzekające sądów administracyjnych - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy te uznawały jednocześnie, iż oczywistym też jest, że podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 z.s.z., w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od 1 lipca 2010 r. (vide wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12).
Sąd także uwzględnił następujące stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18: "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". W ww. wyroku NSA jako zasadne ocenił twierdzenie organu, w myśl którego "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy Państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".
Również tut. Sąd w dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).
W przedmiotowej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska organów o możliwości zastosowania przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ ww. przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 z.s.z. jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji organy orzekające w sprawie powołały się na pozaustawową przesłankę. Uzasadnienie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego argumentami celowościowymi, które można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Ustawodawca nie wprowadził zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Policji, uzyskał pomoc finansową.
W świetle powyższego, nie sposób zaaprobować sugestii Prezesa AMW, odnośnie zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, a w konsekwencji uwzględnienia faktu wcześniejszego pobrania przez skarżącego (jeszcze jako policjanta) pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, która to pomoc - jak błędnie uznały organy - nie miała charakteru doraźnego, lecz jednorazowy i docelowy.
Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zobowiązany będzie zastosować się do dokonanej przez Sąd powyższej oceny prawnej i w świetle kryteriów określonych w przepisach z.s.z. przeprowadzi stosowną analizę zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zwrot kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że skarżący ich nie poniósł w niniejszej sprawie, ponieważ nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) ww. ustawy jest zwolniony od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.