II SA/Wa 1078/21

II SA/Wa 1078/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 674/22 - Wyrok NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 2
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U.UE.L 2017 poz 2365 art. 119 a
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. `145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W.U. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także "organ") decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r.
o Straży Granicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 305) w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych,
o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) (dalej także "ustawa nowelizująca") utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie ponownego przeliczenia i wypłaty chor. SG rez. W. U. (dalej także "skarżący") ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami ustawowymi wnioskowanego pismem z dnia [...] października 2020 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że W. U. został zwolniony ze służby
w Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dniem [...] sierpnia 2002 r. W związku ze zwolnieniem ww. wypłacono należności przysługujące z tytułu zwolnienia zgodnie
z brzmieniem art. 118 ustawy o SG obowiązującym w dacie zwolnienia ze służby
i w oparciu o rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy urlopy wypoczynkowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 55, poz. 492), w tym ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby i za urlopy zaległe.
W. U. pismem z dnia [...] października 2020 r. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne ustalenie
i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz
z odsetkami ustawowymi. Wniosek umotywował wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt. K 7/15), w którym Trybunał orzekł
o niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Komendant [...] Oddziału SG decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego wraz z odsetkami ustawowymi.
Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny SG utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że żądanie W. U. zastosowania współczynnika [...] do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za 70 dni niewykorzystanych urlopów do dnia zwolnienia ze służby nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do dokonania czynności materialnotechnicznej wypłaty ekwiwalentu z uwagi na treść przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...), który przewiduje, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 (o Straży Granicznej)
w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (nowelizującej).
Odnośnie zaś żądania zapłaty odsetek ustawowych od niewypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy organ poinformował o braku kognicji do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. U. zakwestionował decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. oraz wniósł o ich uchylenie, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń
w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Skarżący stwierdził, że działanie organu uniemożliwia realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Straży Granicznej do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia
2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...)
z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.
Podniósł, że ustawą o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) nie można pozbawić go należnego świadczenia, które ma prawo dochodzić w związku z tym orzeczeniem.
Argumentując, powołał się m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2440/16, LEX nr 2562386 oraz z dnia
6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, w których sąd wyraził pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 31 sierpnia 2002 r. prawidłowo przyjął, że ekwiwalent ten nie mógł zostać ustalony w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Zdaniem Sądu, organ wadliwie zinterpretował i zastosował art. 118 ust. 1 pkt 2
i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 305 z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy
o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610). Stwierdzona wadliwość stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Żądanie ponownego ustalenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy skarżący oparł na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102).
Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. K 7/15,
orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2
w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Wskutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służby. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent, będący substytutem niewykorzystanego urlopu, powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Określony w art. 115a ustawy sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powoduje, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymują około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy, zatem w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, tj. 6 listopada 2018 r.
Dyspozycją art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) z mocą obowiązującą od 1 października 2020 r., art. 119a ustawy o Straży Granicznej otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.
o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...), przepis art. 119a ustawy zmienianej (ustawy o Straży Granicznej) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia
6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2
w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi przepis przejściowy, nie ma charakteru samodzielnego i nie może być stosowany autonomicznie, z wyłączeniem art. 119a ustawy o Straży Granicznej. Nie jest więc możliwa jego wykładnia bez odniesienia się do art. 115a ustawy o Policji.
Ponieważ art. 9 ust. 2 zd. 5 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., gdy chodzi o ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. stwierdza, że ustala się go na zasadach wynikających
z przepisów ustawy zmienianej (o Straży Granicznej) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (nowelizującej), a zatem przed 1 października 2018 r., to stosując art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 października 2020 r. należy także uwzględniać skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15
i dokonać takiej wykładni tego przepisu, która zapewni jego zgodność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który ma moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Tylko taka wykładnia będzie zgodna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej zawartą
w art. 2 Konstytucji RP, zasadą równości uregulowaną art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,
z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie relewantnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej.
Za takim rozwiązaniem przemawia fakt, że zmiana art. 119a ustawy o Straży Granicznej, wprowadzona w art. 2 pkt 35 ustawy nowelizującej, miała na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, co wynika z samego brzmienia art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej, a także uzasadnienia projektu tej ustawy.
Przed wejściem w życie znowelizowanego art. 119a ustawy o Straży Granicznej, sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszy Straży Granicznej (do którego odwołuje się ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej) określał art. 118 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 12 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 87a ust. 1, oraz rekompensatę pieniężną w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 37 ust. 2. W art. 118 ust. 4 wskazano, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, sposób obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, podmioty właściwe w tych sprawach, a także terminy wypłaty, uwzględniając składniki uposażenia stanowiące podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu. Przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie obowiązywało już (utraciło moc z dniem 1 lipca 2020 r. w związku z art. 19 ust. 2 i art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) - wydane na mocy delegacji ustawowej przewidzianej w art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399, z późn. zm.) - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r.
w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. Nr 186, poz. 1560). Zgodnie
z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami
o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).
W ten sam sposób obliczanie ekwiwalentu regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 55, poz. 492), które obowiązywało w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej.
Tożsama regulacja pod względem przedmiotowym została zawarta w art. 115a ustawy o Policji, co do której Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego chociaż obalił wyłącznie domniemanie konstytucyjności art. 115a ustawy o Policji w określonej części, to spowodował nowy sposób interpretowania jego treści. Dotyczy to również wykładni przepisu art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, a także wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych (ust. 4) z uwagi na tożsamą treść tych przepisów
z art. 115a ustawy o Policji. Bez umotywowanych racji nie należy tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. Tym samym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 należy traktować jako wskazówkę interpretacyjną przy wykładni art. 9 ust. 2 ustawy
z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...).
Podkreślenia wymaga, że uprawnienie sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy wskazane wyżej przepisy rozporządzeń są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1904/15, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1896/13, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 253/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP- wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. Przekonanie
o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39).
Z tych względów, posiłkując się argumentacją prawną zawartą w wyroku TK
z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdzić należało, że § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, jak również § 2 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej urlopy wypoczynkowe w zakresie w jakim przepisy te ustalają odpowiednio wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu i czasu wolnego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, są niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, a także z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w brzmieniu obowiązującym przed dniem
1 października 2020 r. i w związku z tym nie mogą stanowić we wskazanym zakresie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Niewątpliwie, ustalenie w § 2 ust. 2 obu ww. rozporządzeń wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia narusza "istotę" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Uprawnienie funkcjonariuszy Straży Granicznej do corocznego i płatnego urlopu, a tym samym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop "w naturze" jest – w świetle art. 66 ust. 2 Konstytucji RP – bezsporne. Artykuł 66 ust. 2 Konstytucji RP nie pozostawia
w tym zakresie ustawodawcy swobody regulacyjnej, jak to czyni w odniesieniu do maksymalnych norm czasu pracy i dni wolnych od pracy. Ekwiwalent zaś – jak już wskazano i co wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – oznacza równowartość określonego prawa, a więc nie może mieć charakteru uznaniowego.
Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 ww. rozporządzeń, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami
o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zważywszy, że urlopy wypoczynkowe udzielane są, zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w dni służby, a nie w dni wolne od służby ustawowo, funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje ekwiwalent pieniężny za 1 dzień służby
w miesiącu (a nie 1 dzień miesiąca) w stosunku do liczby dni niewykorzystanych urlopów (dni służby). Przyjęcie w § 2 ust. 2 ww. rozporządzeń, że wysokość ekwiwalentu oblicza się mnożąc 1/30 uposażenia miesięcznego przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu, nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Ustanowienie
w § 2 ust. 2 ww. rozporządzeń mianownika w wysokości odpowiadającej liczbie dni
w miesiącu (30), a nie liczbie dni służby, niweluje prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do otrzymania koniecznego substytutu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Trudno bowiem nazwać przyjęcie owego współczynnika 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu "rekompensatą ekwiwalentną", co prowadzi – z uwagi na gwarancyjny charakter konstytucyjnego prawa do wypoczynku – do uznania, że naruszona została "istota" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Konkludując, § 2 ust. 2 ww. rozporządzeń w zakresie, w jakim ustalają one wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, są niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Stosownie do art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej,
w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby przysługuje m.in. ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe. W art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej ustawodawca zawarł zaś delegację do określenia w drodze rozporządzenia sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przez funkcjonariusza urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, podmiotów właściwych w tych sprawach, a także terminów wypłaty, z uwzględnieniem składników uposażenia stanowiącego podstawę ekwiwalentu oraz powiązanie jego wysokości z liczbą dni niewykorzystanego urlopu.
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego z pojęcia "ekwiwalent" wywodzi świadczenie stanowiące równowartość niewykorzystanego urlopu. Wobec powyższego uznać należało, że delegacja zawarta w art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej została zrealizowana w sposób nieprawidłowy. Ustawodawca nakazał bowiem określenie zasad obliczania i wypłacania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie rekompensaty pieniężnej, która pozornie tylko zbliżona jest do ekwiwalentu. Ponadto, wydane akty wykonawcze pozostają w sprzeczności z art. 118 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w których ustawodawca posługuje się zwrotem "ekwiwalent".
Z tego względu uznać należało, że § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2002 r., w zakresie w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jak też § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 września 2005 r. w zakresie
w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu i czasu wolnego od służby w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, były też niezgodne z art. 118 ust. 1 pkt 2, a także ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Przepis art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje też unormowanie określonych
w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a także maksymalnego czasu pracy i zastrzega dla tego unormowania formę ustawy. Stąd, regulowanie tych kwestii w drodze rozporządzenia stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie Konstytucji RP.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że za "(...) szczególnie istotną należy uznać tezę wyrażoną w orzecznictwie TK (...), iż art. 66 ust. 2 powinien pełnić »rolę realnej gwarancji praw pracowniczych poprzez ograniczenie swobody kształtowania warunków pracy w umowach, jak i aktach podustawowych«" (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska, op. cit., s. 688).
Z tego zatem względu prawo do ekwiwalentu – jako konieczny substytut urlopu wypoczynkowego – powinno być regulowane w całości w przepisach rangi ustawowej.
Dostrzegł to zresztą sam prawodawca, albowiem zdecydował o uregulowaniu tej kwestii w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) poprzez dodanie w ustawie o Straży Granicznej, po art. 119, art. 119a w brzmieniu "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (art. 119a ust. 1). Ekwiwalent, o którym mowa w ust. 1, wypłaca się w ostatnim dniu pełnienia służby, a w przypadku śmierci albo zaginięcia funkcjonariusza – niezwłocznie
po wydaniu rozkazu personalnego o wygaśnięciu stosunku służbowego"
(art. 119a ust. 2).
Przepisy § 2 ust. 2 ww. aktów wykonawczych, wydanych na podstawie art. 118 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, zawierające unormowanie w zakresie sposobu obliczania i wypłacania ekwiwalentu, były niezgodne również z wynikającym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymogiem określenia w przepisach rangi ustawowej corocznych płatnych urlopów.
Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, organ winien wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu i ustalić różnicę między kwotą należną a już wypłaconą w oparciu o normę zawartą w art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej
w brzemieniu obowiązującym przed 1 października 2020 r. w związku z art. 9 ust. 2 zd. 5 przepisów przejściowych, zgodnie z wykładnią dokonaną przez Sąd w niniejszej sprawie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak wyroku.