II SA/WA 1069/21

II SA/Wa 1069/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
III OSK 1749/22 - Wyrok NSA z 2024-04-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2017 poz 2365  art. 118 ust. 1 pkt 2 art. 119a ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2020 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Straży Granicznej (dalej także: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 305 - dalej także: "u.S.G.") w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.K. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") od decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Skarżący M. K. pełnił służbę w Straży Granicznej.
Na podstawie rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2008 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej skarżący został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] lutego 2008 r.
W związku z powyższym, skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz za niewykorzystany urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 101 dni, przyjmując, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego odpowiadał wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
W piśmie z dnia [...] października 2020 r. skarżący wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej, wskazując jako podstawę swojego roszczenia treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15, opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r., pod poz. 2102.
W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku strony skarżącej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej - powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej - decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił skarżącemu ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany wraz z odsetkami ustawowymi.
W uzasadnieniu decyzji Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wskazał, że skarżącemu wypłacono, zgodnie z obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby w Straży Granicznej przepisem art. 118 ustawy o Straży Granicznej, ekwiwalent pieniężny za 101 dni urlopu niewykorzystanego w roku zwolnienia ze służby oraz urlopy zaległe zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej podkreślił, że zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia, podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i czas wolny od służby stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych.
Organ pierwszej instancji zauważył jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie zastosowano powyższe przepisy prawidłowo.
Ustosunkowując się do argumentacji strony skarżącej, organ pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał ten orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie dotyczy Straży Granicznej, lecz jedynie konkretnego przepisu ustawy o Policji.
Organ pierwszej instancji wskazał w tej sytuacji, że ze względu na fakt, iż prawo funkcjonariuszy Straży Granicznej do otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wynika wprost z przepisów ustawy o Straży Granicznej, które nie zostały uznane za niekonstytucyjne, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej.
W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2020 r.
W petitum odwołania skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji:
1. naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. - z uwagi na niewłaściwe uzasadnienie spornej decyzji,
2. naruszenie art. 75, 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się w uzasadnieniu spornej decyzji do przedstawionej przez stronę skarżącą argumentacji prawnej wskazującej na konieczność zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, przez analogię.
W uzasadnieniu odwołania skarżący na wstępie stwierdził, iż uwzględniając przepis art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wprowadzony art. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), modyfikuje swój wniosek z dnia [...] października 2020 r. i w konsekwencji wnosi o ustalenie ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, które otrzymywał na ostatnio zajmowanych stanowisku służbowym.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej - działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2020 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Straży Granicznej wskazał na wstępie, że w świetle art. 6 k.p.a., organ administracji publicznej związany jest zasadą orzekania na podstawie i w granicach prawa.
Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, należny funkcjonariuszowi Straży Granicznej w związku ze zwolnieniem ze służby, oblicza się przyjmując współczynnik 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu. Powyższy przepis, jak zauważył organ odwoławczy, wszedł w życie z dniem 1 października 2020 r. Rozwiązanie to zostało wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że w przepisach przejściowych w/w ustawy znalazł się przepis, który uregulował sytuację prawną funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby przed datą wejścia w życie cytowanej zmiany. Ponadto, jak podniósł organ odwoławczy, ustawodawca odniósł się do kwestii sposobu obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy nabytych przed dniem 6 listopada 2018 r. i po dniu 6 listopada 2018 r.
Organ odwoławczy zauważył, że wniosek skarżącego w sposób oczywisty zawiera kategoryczne żądanie zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za każdy dzień niewykorzystanego urlopu w okresie od dnia nabycia prawa do pierwszego urlopu do dnia zwolnienia ze służby.
W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że z uwagi na treść przepisu art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., który stanowi, że art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r., należy zauważyć, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że wskazany przez stronę skarżącą współczynnik nie może mieć zastosowania, tj. stanowić materialnoprawnej podstawy do dokonania czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 101 dni niewykorzystanych urlopów.
Ustosunkowując się z kolei do zawartego w odwołaniu żądania zapłaty odsetek ustawowych od niewypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz może wnioskować o wypłatę odsetek ustawowych od za opóźnienie w wypłacie uposażenia lub innych świadczeń. Organ odwoławczy podniósł jednakże, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego dochodzenie odsetek za opóźnienie w wypłacie należności przysługujących funkcjonariuszowi Straży Granicznej można dochodzić przed sądami powszechnymi (por. m.in. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05). W tej sytuacji, organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na zasadę szybkości procedowania, organ w omawianym powyżej zakresie ograniczył się do poinformowania strony skarżącej o braku kognicji do wydania rozstrzygnięcia w zakresie zasadności żądania wypłaty odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie wskazywanej w odwołaniu z dnia [...] listopada 2020 r. należności.
W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2021 r.
Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2020 r., a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu:
1. naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 - poprzez pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;
2. naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez działanie organu uniemożliwiające skarżącemu realizację prawa funkcjonariusza Straży Granicznej do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że jej wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie sygn. akt K 7/15, którym wyeliminowano z obrotu prawnego fragment przepisu art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia, jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu.
Ponadto, skarżący zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że wyrażone w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawo do urlopu nie może być arbitralnie ograniczane również w stosunku do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, który jest formą rekompensaty w sytuacji zwolnienia ze służby, spowodowaną prawną i faktyczną niemożliwością realizacji świadczenia w naturze, co w konsekwencji oznacza, że prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, które powinno odpowiadać w stosunku 1:1 wartości niewykorzystanego urlopu w naturze.
Skarżący wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, jak zauważył skarżący, sprzecznie z brzmieniem wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, po dwóch latach od daty jego opublikowania, ponownie uregulowano w ustawie niekonstytucyjny zapis, który stał się podstawą wydania w jego sprawie zaskarżonej decyzji.
Skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, podkreślił również, że nawet, jeżeli wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany na gruncie innej ustawy, nie można tożsamym sformułowaniom w dwóch aktach prawnych nadawać różnych znaczeń. W takich sytuacjach wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien stanowić wskazówkę interpretacyjną (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2440/16, LEX nr 2562386.
Ponadto, skarżący zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, wyraził pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.
Strona skarżąca podniosła, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisu z Konstytucją RP ma - co do zasady - skutek wsteczny, to oznacza to, iż przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I FSK 1261/07, czy też wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1349/05 lub wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 105/09).
Skarżący zauważył ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, stwierdził, że celem procedury musi być "realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem TK". W tej sytuacji, strona skarżąca wskazała, że wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada zatem wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją RP jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał.
Mając powyższe na względzie, strona skarżąca uznała, że odmowa wypłacenia jej należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych, albowiem ustawą o szczególnych rozwiązaniach nie można pozbawić skarżącego należnego mu świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt K 7/15.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy zauważył na wstępie, że zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego.
Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że przywołany przez stronę skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy innej ustawy pragmatycznej. Jednocześnie, organ odwoławczy podniósł, że zgodność z Konstytucją RP treści § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2002 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przez funkcjonariusza Straży Granicznej i czas wolny od służby nie została zakwestionowana przez sąd konstytucyjny, tak jak to miało miejsce w przypadku art. 115a ustawy o Policji.
Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy został skarżącemu wypłacony w oparciu o brzmienie ww. przepisu. Należy zatem uznać, jak stwierdził organ nadzorczy, że skarżącemu obecnie nie służy prawo do żądania uzupełnienia ekwiwalentu pieniężnego.
Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że nie mógł naruszyć treści art. 115a ustawy o Policji, gdyż nie był właściwy do zastosowania tego przepisu.
Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że nie dysponuje uprawnieniem do odstąpienia od zastosowania aktu podustawowego. Organ odwoławczy zauważył bowiem, że reguła określona w art. 6 k.p.a. nie zezwala organowi administracji publicznej na dowolne kształtowanie treści prawa materialnego, które w danej sprawie ma zastosowanie.
Powołując się na brzmienie art. 8 Konstytucji RP, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że niewątpliwie adresatem tej normy zawartej w ustawie zasadniczej są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), albowiem sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1).
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie doszło również do naruszenia art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż ów przepis ma charakter ogólny. W tej sytuacji, organ odwoławczy zauważył, że gdyby przyznać rację skarżącemu, to należałoby uznać, iż wspomniany przepis ustawy zasadniczej ma charakter bezpośredni niewymagający reakcji prawodawcy. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, wskazany przepis ustanawia prawo do płatnego urlopu, bez uszczegółowienia zasad jego rekompensaty.
W konsekwencji, Komendant Główny Straży Granicznej uznał, że w aktualnym stanie prawnym żądanie skarżącego nie może być spełnione. Według organu odwoławczego, na przeszkodzie temu stoi treść art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 119a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, który przyjmuje dwa reżimy prawne. Organ odwoławczy stwierdził więc, że z uwagi na fakt, iż skarżący został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., należy uznać, że nie może w tej chwili skorzystać z prawa do żądania wypłaty różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwzględnieniem podwyższonego przelicznika, bowiem - zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - jego wniosek mógł być rozpoznany w oparciu o treść § 2 rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2002 r., którego zgodność z Konstytucją i ustawą o Straży Granicznej nie została podważona.
Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. korzysta z domniemania konstytucyjności. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że nie widzi podstaw do zmiany stanowiska w zakresie objętym kwestionowaną decyzją.
Według organu odwoławczego, racje skarżącego uwypuklone w skardze nie zasługują na aprobatę, bowiem organ administracji publicznej na mocy art. 6 k.p.a. zobowiązany jest stosować takie przepisy, które obowiązują w dacie wydania decyzji. Jednocześnie, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że od powyższej zasady nie przewidziano odstępstw. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że aktualne uregulowania prawne, wbrew sugestiom strony skarżącej, korzystają z domniemania konstytucyjności i muszą być stosowane w takim właśnie brzemieniu, jakie nadał im ustawodawca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W świetle przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb wobec wniosku strony skarżącej oraz braku sprzeciwu Komendanta Głównego Straży Granicznej.
W ocenie Sądu, analizowana skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno Komendant Główny Straży Granicznej, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r., jak i Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, wydając w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej - dopuścili się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie skarżący M. K., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zarzucił Komendantowi Głównemu Straży Granicznej nieuzasadnioną odmowę wyrównania otrzymanych należności z tytułu niewykorzystanego przed zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego.
Z kolei, Komendant Główny Straży Granicznej argumentował natomiast, że art. 119a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie ma zastosowania do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r., co jednoznacznie wynika z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie, organ odwoławczy podkreślił, że art. 9 ust. 2 cyt. ustawy korzysta z domniemania konstytucyjności.
Warto w tym miejscu podnieść, że przed wejściem w życie znowelizowanego art. 119a ustawy o Straży Granicznej, sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop funkcjonariuszy Straży Granicznej (do którego odwołuje się ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy nowelizującej) określał § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby, który stanowił, że podstawę do obliczania ekwiwalentu za urlop i za czas wolny od służby, stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wysokość ekwiwalentu za urlop oblicza się, mnożąc 1/30 uposażenia przez liczbę dni niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych lub dodatkowych (ust. 2).
W ówczesnym stanie prawnym sądy odmawiały zastosowania normy rozporządzenia, wskazując, że jest ona analogiczna z uznaną za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. normą prawną wyrażoną w art. 115a ustawy o Policji oraz że w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją RP przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1394/19). W uzasadnieniu tego stanowiska odwoływano się do zasady rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa i orzecznictwa w tym zakresie (tak m. in. /w:/ wyroki Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15 oraz z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 oraz z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16) i stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa wskazywano, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji RP), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną.
Należy wskazać, że stanowisko to pozostało aktualne także po zawiśnięciu przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy zainicjowanej wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r. w sprawie ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane przez funkcjonariusza Straży Granicznej urlopy i czas wolny od służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1560). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 590/20 i z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I OZ 577/20 podniósł, że okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dającego podstawę do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności przepisów rozporządzenia stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy z Konstytucją RP. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność normy prawnej zawartej w art. 115a ustawy o Policji nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy o identycznej treści, zawartej w innym akcie prawnym (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2005 r.).
Nie ulega wątpliwości, że sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 oraz z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15).
W tej sytuacji, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga odpowiedzi na pytanie o aktualność tych uwag w kontekście art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, który nakazuje dalej stosować ten uznany wcześniej za niekonstytucyjny sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, niewykorzystany przed dniem 6 listopada 2018 r.
Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym art. 9 ust. 1 zd. drugie cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., w myśl którego do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy stosować zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018r. (a więc te, które zostały zakwestionowane w wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP), przyjmuje się, że przepis ten stoi w sprzeczności z tym wyrokiem i jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 228/21 i powołane tam liczne orzecznictwo).
Ze zjawiskiem wtórnej niekonstytucyjności mamy do czynienia w sytuacji uchwalenia przez ustawodawcę, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nowego przepisu o tożsamej treści, jak regulacja zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń TK w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109). Wtórna niekonstytucyjność występuje w sytuacji, gdy po wyroku TK nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada (w tym przypadku w odniesieniu do pewnego okresu czasowego) wymogom określonym w wyroku TK, dotyczącym poprzedniej, wcześniej kontrolowanej przez Trybunał. W państwie prawa norma prawna oceniona przez TK jako niekonstytucyjna, powtórzona w akcie prawnym po wyroku TK nie może zostać uznana za zgodną z Konstytucją (por. K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Nr 2 (42)/2018, s. 30 i nast.; podobnie: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 37, czy też R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r. zeszyt nr 2, s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; por. również /w:/ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, czy też wyroki NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09, z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07, z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 oraz z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).
Warto również zauważyć, że zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywista niezgodność normy prawnej z Konstytucją, potwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, stanowi wystarczającą przesłankę odmowy jej zastosowania przez sąd. W takich oczywistych sytuacjach trudno bowiem wymagać, aby sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. m.in. R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku NSA z 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP z 2003 r., zeszyt nr 2, s. 73-75; podobnie: M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011., s. 269).
Ustawodawca, wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, wprowadził odpowiednie zmiany w poszczególnych ustawach dotyczących tzw. służb mundurowych. Jednakże w art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, ograniczono zastosowanie tych zmian w czasie, do roszczeń przysługujących od dnia 6 listopada 2018 r., czyli w ograniczonym czasowo zakresie powtórzono rozwiązania prawne zakwestionowane jako niekonstytucyjne we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.
W tej sytuacji, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko judykatury i doktryny, uznać należy zatem, że przepis art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. dotyczący funkcjonariuszy Straży Granicznej dotknięty jest wtórną niekonstytucyjnością i w konsekwencji należy odstąpić od jego zastosowania.
Zdaniem składu Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, podkreślić należy, że nie jest do zaaprobowania zróżnicowanie zasad ustalania prawa do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w zależności od tego, za jaki okres to uprawnienie przysługuje (kiedy nastąpiło ustanie stosunku służbowego - przed czy po 6 listopada 2018 r.).
Warto zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 273/21, wyraźnie podniósł, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. skutków czasowych), a następcze względem wyroku Trybunału Konstytucyjnego działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją RP i prowadzą wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału.
W konsekwencji, uznać należy, że rozstrzygnięcie zapadłe w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego, winno być postrzegane - w sytuacji identyczności nowo wprowadzonej normy prawnej - za aktualne i wiążące. W tej sytuacji, stwierdzić trzeba, że w przypadku przyjęcia w regulacjach ustawowych unormowania odpowiadającego temu, które zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjne, istota problemu, który Trybunał rozstrzygał, pozostaje nadal aktualna, mimo przyjęcia przez ustawodawcę nowych regulacji ustawowych. W konsekwencji, Sąd uznał, że faktycznie do nowego unormowania winny mieć odpowiednie zastosowanie te same zastrzeżenia konstytucyjne, które zostały podniesione w poprzednim wyroku TK (podobnie: P. Sadowski, Niekonstytucyjność wtórna przepisów ustawowych - zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Konstytucyjnego nr 3 z 2015 r., s. 61; tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).
W tym miejscu, warto przypomnieć, że według art. 8 i art. 178 Konstytucji RP, sądy podlegają tylko Konstytucji (której przepisy stosuje się bezpośrednio) oraz ustawom. W tej sytuacji, związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już powiedziano, niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje jednak wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności normy ustawowej identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli zatem w systemie prawa istnieje norma prawna o treści tożsamej do normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, to norma taka jest również pozbawiona domniemania konstytucyjności (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 36/06).
W tej sytuacji, uznać należy, że Komendant [...] Oddziału Wojewódzkiego Straży Granicznej powinien ponownie rozpatrzyć wniosek strony skarżącej i rozstrzygnąć o jego zasadności, uwzględniając poglądy prawne zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności przyjmując, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, albowiem ekwiwalent - będący substytutem urlopu - powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.