II SA/Wa 1053/19

II SA/Wa 1053/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2636/21 - Wyrok NSA z 2023-11-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. art. 88, 89, 95 ust. 3 pkt 3, ust. 4, 97 ust. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (zwany dalej organem) po rozpatrzeniu odwołania T.K. (zwanej dalej skarżącą) od decyzji Komendanta [...] Policji (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], nakazującej skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. 5 w W. (lokal), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - Kpa); - art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ustawa o Policji); - § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 rozporządzenie), decyzją z dnia 4 marca 2019 r. nr 28/2019.
Ustalono, że na podstawie przydziału z dnia [...] stycznia 1964 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. M. 5 w W. (lokal) otrzymali M. i M. K. do wspólnego zamieszkania z córkami T. i M. oraz synem M. W lokalu zamieszkiwała również druga żona M.K., K.K. i córka T.K. M.K. zmarł w 2008 r. Po jego śmierci w lokalu zamieszkiwała jego żona – K.K., która jako wdowa uprawniona do renty rodzinnej mogła pozostawać w lokalu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (z dnia 14 lutego 2019r., t.j. Dz.U z .2019r, poz.288 ustawa emerytalna). Po śmierci K.K. w 2013 r. w lokalu tym pozostała córka ww. osób - skarżąca, T.K.
Komendant [...] Policji, działając w trybie art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów.
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Komendanta [...] Policji nakazał skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ustawa o Policji), zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ustawy (czyli pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów) wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu przez policjanta lub członków jego rodziny albo przez inne osoby - bez tytułu prawnego.
Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji.
Komendant Głównego Policji podzielił ustalenia organu I instancji. Uznał, że fakt zajmowania przez skarżącą lokalu bez tytułu prawnego potwierdza również właściciel mieszkania – W. w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. skierowanym do Sądu Rejonowego dla W. Z. w W. Wydział II Cywilny stanowiącym odpowiedź na pismo zainteresowanej złożone w sprawie o wstąpienie w stosunek najmu spornego mieszkania.
Wskazał, że określone w art. 44 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i ich rodzin (identycznie jak w art. 29 ustawy emerytalnej t.j.Dz.U.1983r., nr 46, poz.210 z dnia 12 sierpnia 1983r. akt utracił moc) nabycie prawa do lokalu mieszkalnego po zmarłym emerycie, byłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej, następuje z mocy prawa pod warunkiem posiadania przez członków rodziny zmarłego uprawnień do renty rodzinnej po nim. Podniósł, że Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, prawa i obowiązki najemcy ze stosunku najmu nie wygasają lecz stosownie do art. 44 ustawy emerytalnej przechodzą na członków rodziny uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym. Zatem szczególna ochrona skarżącej, nieuprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym ojcu Panu M.K., rozciągała się na okres, w którym najemcą lokalu była jego żona Pani K.K. Jej śmierć, jako uprawnionej do renty rodzinnej, spowodowała, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego, wygaśnięcie najmu przedmiotowego lokalu. Skutkiem tego, uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy najmu nie przeszły na osobę wspólnie zamieszkałą z głównym najemcą, lecz wygasły. Jego zdaniem zasadne jest twierdzenie organu I instancji o braku tytułu prawnego do lokalu, pozostającego w dyspozycji Komendanta [...] Policji.
W zakresie zarzutu dotyczącego, w którym poddaje się pod wątpliwość aktualne dysponowanie przez Policję lokalem to organ wskazuje, że niewątpliwie właściciel mieszkania, jest W. W. nie kwestionuje dyspozycyjności tego lokalu, co zostało potwierdzone w jego piśmie z dnia [...] marca 2016 r. stanowiącym wyjaśnienia w sprawie w związku z toczącym się przez sądem cywilnym postępowaniem o wstąpienie skarżącej w stosunek najmu (wyrok z dnia 9 września 2016 r. oddalający powództwo skarżącej o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu sygn. akt II C 1388/15).
W tym stanie rzeczy organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez Organ okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci wyjaśnienia, czy lokal znajduje się w legalnej dyspozycji organów Policji, pomimo złożonego w tym zakresie przez Skarżącą wniosku dowodowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. o zwrócenie się przez Organ do innych właściwych organów, w tym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o dokumenty, które mogłyby wyjaśnić status ww. lokalu, w szczególności jego legalne pozostawanie w dyspozycji Policji,
2) naruszenie art. 8 § 1 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej i zaakceptowanie działania organu I instancji polegającego na braku realizacji wniosku dowodowego Skarżącej o zwrócenie się o dokumenty, które mogłyby wyjaśniać status ww. lokalu i poprzestanie na argumentacji, że inne podmioty nie dysponując wnioskowanymi dokumentami nie kwestionowały faktu pozostawania ww. lokalu mieszkalnego w dyspozycji Policji w sytuacji, gdy okoliczność ta jest sporna i nie została potwierdzona żadnymi dokumentami świadczącymi o statusie ww. lokalu,
3) naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że lokalem będącym w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów jest każdy lokal, który w przeszłości służył funkcjonariuszom Policji (lub wcześniej: Milicji) bez względu na to, czy istnieje jakakolwiek, mająca prawny walor podstawa potwierdzająca, iż określony lokal rzeczywiście został przekazany do dyspozycji ww. organów i pozostaje w tej dyspozycji w dacie wydawania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu,
4) w konsekwencji naruszeń ww. przepisów organ błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2018 r. w sytuacji, w której powinien w oparciu o art. 138 § 2 Kpa uchylić tę decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi 1 instancji.
Wskazała, że Komendant [...] Policji nakazując skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego uznawał, iż lokal mieszkalny jest własnością W. i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji, zaś skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu i pozbawiona jest możliwości jego uzyskania.
Stwierdziła, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem organów, że lokal przydzielony ojcu skarżącej w 1964 r., znajduje się dalej w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów. Wskazała, że organ nie jest w stanie wskazać w sposób pewny, czy lokal ten pozostaje w dyspozycji MSWiA, czy też w dyspozycji innych organów, które pozostają w stosunku podległości wobec MSWiA.
W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości, zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, wnosiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko opisane w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], którą nakazano skarżącej opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z dnia 28 listopada 2019r. - ppsa), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
Przedmiotowy lokal w roku 1964 został przydzielony funkcjonariuszowi Milicji Obywatelskiej jak mieszkanie funkcyjne i było to zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem.
Właścicielem przedmiotowego mieszkania jest Miasto W., które nie kwestionuje możliwości dysponowania lokalem przez Komendanta [...] Policji, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. w związku z toczącym się przez sądem cywilnym postępowaniem o wstąpienie skarżącej w stosunek najmu, W. wyjaśniło tę sprawę. W powołanym piśmie właściciel mieszkania wskazuje na posiadane przez Komendanta [...] Policji prawa dyspozycji do lokalu. Sąd Rejonowy dla W. – Z. w W. II Wydział Cywilny, który w wyroku z dnia 9 września 2016 r. (Sygn. akt II C 1388/15) oddalił powództwo skarżącej o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu i nie kwestionował posiadania przez organy Policji dyspozycyjności do przedmiotowego mieszkania.
W tym stanie rzeczy nie jest możliwe podzielenie poglądów skarżącej co do statusu mieszkania.
W ocenie sądu organ zasadnie twierdzi, że organy Policji nie muszą zgodnie z art. 90 ustawy o Policji wykazywać swojego prawa własności do danego lokalu mieszkalnego. Prawo do jego dysponowania jest przesłanką faktyczną i ma charakter niezależny od prawa własności danego lokalu.
Należy zauważyć, że tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, nie posiada samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego przyznanego decyzją administracyjną głównemu najemcy, tj. policjantowi. Wyjątkowo tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty. Możliwość taką przewiduje art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, maja prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określonego w ust. 1 przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwości uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Przepis art. 29 ust. 3 ustawy emerytalnej nie kreuje dożywotniego prawa do lokalu zastępczego. Zasadniczą funkcją tych przepisów - jest zapewnienie lokalu mieszkalnego policjantom, a nie pomoc (po ich śmierci) dorosłym dzieciom z uwagi na ich trudną sytuację mieszkaniową czy zdrowotną. Pomoc taka - jako wyjątek od zasadniczej funkcji przepisów dotyczących pomocy mieszkaniowej dla policjantów - przysługuje dzieciom tylko przez czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienia rencistów i emerytów policyjnych są ograniczone względem uprawnień funkcjonariuszy czynnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SA/Wa 1159/09 z dnia 5 stycznia 2010 r.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie należy do kategorii osób określonych w powyżej przytoczonym przepisie, a tym samym nie może uzyskać tytułu prawnego do spornego lokalu mieszkalnego. Tytułu tego nie może również uzyskać na podstawie art. 691 kodeksu cywilnego, gdyż nie ma on zastosowania w sprawach dotyczących mieszkań, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. W myśl art. 95 ust. 4 przywołanej ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Dodatkowo, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, stanowi, że przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94, i 95 ust.2-4 ustawy o Policji następuje w formie decyzji administracyjnej. Przywołana norma ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że decyzje wydane na jej podstawie mają status orzeczeń o charakterze związanym i nie są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. To zaś przesądza, że bez wpływu na prawidłowość wydawanych w tym trybie decyzji administracyjnych pozostaje sytuacja socjalno-bytowa, problemy zdrowotne, wiek, czy też nawet brak innego lokalu mieszkalnego osób będących ich adresatami. W zakresie prowadzenia przez organ Policji postępowania administracyjnego polegające na opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji jest zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz nie znajdują tu zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd (...). Lokal mieszkalny będący do dyspozycji policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny". Szczegółowe zasady przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Policji, a także organy właściwe do wydawania decyzji w tych sprawach określa rozporządzenie. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżącej przedmiotowy lokal nie został przydzielony w formie decyzji administracyjnej. Członkowie rodziny policjanta pomimo tego, że na podstawie art. 89 ustawy o Policji, są uwzględniani przy przydziale lokalu mieszkalnego, ale nie posiadają samodzielnego, odrębnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego przyznanego policjantowi.
Skarżąca nie należy do żadnej z grup osób uprawnionych do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, wymienionych w art. 88 ustawy o Policji. Należy, zatem stwierdzić, że zajmuje lokal bez tytułu prawnego i bez możliwości jego uzyskania. Dodatkowo przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zawiera nakaz wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, gdy osoba go zajmująca nie posiada do niego żadnego tytułu prawnego. Decyzja taka ma charakter obligatoryjny i nie została pozostawiona organowi do uznania administracyjnego. Uwzględniając powyższe organy Policji są zobowiązane przepisami prawa do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu.
Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uzasadniono w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji.