II SA/Wa 1050/18

II SA/Wa 1050/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kube
Łukasz Krzycki
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 80; art. 7; art. 77 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 996
art. 89 ust. 3 i 4; art. 59 ust. 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy L. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2018 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Radę Gminy L. z dniem [...] sierpnia 2018 r. Szkoły Podstawowej w S.
W dniu [...] lutego 2018 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2018 r. Szkoły Podstawowej w S. W uchwale określono, że uczniom zlikwidowanej szkoły zapewni się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w S. wchodzącej w skład Zespołu Szkół w S. W wymienionej uchwale Rada Gminy L. zobowiązała i upoważniła Wójta Gminy L. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia procesu likwidacji szkoły, w szczególności do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w S. i [...] Kuratora Oświaty oraz do wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii dotyczącej likwidacji szkoły. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że podjęcie przez Radę Gminy L. przedmiotowej uchwały jest uzasadnione małą liczbą uczniów, koniecznością remontu budynku szkolnego oraz wysokimi kosztami utrzymania szkoły. Rada Gminy wskazała, że do Szkoły Podstawowej w S. uczęszcza 51 dzieci, w tym 11 dzieci do oddziału przedszkolnego. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że liczba urodzeń w obwodzie szkoły utrzymuje się na bardzo niskim poziomie, zwiększył się koszt jej funkcjonowania i jednocześnie maleje część oświatowa subwencji ogólnej naliczona na uczniów tej szkoły. Rada Gminy podkreśliła, że potrzeba reorganizacji sieci szkół podstawowych na terenie Gminy L. wynika także z konieczności uspołecznienia dzieci w wieku szkolnym. Gmina podniosła, że włączenie obwodu Szkoły Podstawowej w S. do obwodu Szkoły Podstawowej w S. nie pogorszy warunków nauki. Rada Gminy zadeklarowała, że zapewni dowóz dla wszystkich uczniów uczących się obecnie w Szkole Podstawowej w S.
Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] Wójt Gminy L., powiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji Szkoły oraz wystąpił o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Wójt w piśmie nadmienił, że Komisja Międzyzakładowa WZZ "Solidarność-Oświata" wyraziła negatywną opinię w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S., a pozostałe opinie związków miały charakter neutralny.
[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Wskazał, że [...] lutego 2018 r. dokonano wizji lokalnej w celu oceny warunków funkcjonowania Szkoły Podstawowej w S., w kontekście zamierzonej likwidacji. Kurator podniósł, że oglądowi poddano wszystkie pomieszczenia szkolne. Podczas wizji ustalono, że dach szkoły i sali gimnastycznej pokryty jest papą, w której pojawiające się uszkodzenia skutkują powstawaniem zacieków na sufitach. W szkole zabezpieczane są na bieżąco przecieki powstające na skutek opadów. Opiniujący dostrzegł, że dach budynku wymaga remontu, a elewacja zewnętrzna odnowienia (widoczne są ślady pęknięć u styku dachu z murem budynku). Kurator przytoczył treść dokumentacji dotyczącej stanu technicznego i instalacji budynku. Podsumowując stwierdził, że w Szkole Podstawowej w S. wprawdzie istnieją potrzeby remontowe, niemniej jednak stan techniczny budynku szkolnego nie stwarza zagrożenia i nie może uzasadniać zamiaru likwidacji szkoły. Zdaniem organu I instancji uczniowie Szkoły Podstawowej w S. mają dobre warunki do nauki, zabawy i rozwijania swoich zainteresowań. Osiągają dobre wyniki w nauce, a Szkoła w 2015 roku uzyskała najwyższe wyniki w gminie ze sprawdzianu przeprowadzanego na zakończenie klasy szóstej. Kurator podkreślił, że placówka posiada bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych i dodatkowych. Proces edukacyjny uwzględnia indywidualne potrzeby dzieci. Organizowane są zajęcia dydaktyczno- wyrównawcze, rozwijające i logopedyczne. Uczniowie nie doświadczają przemocy, nie występują przypadki ryzykownych zachowań związanych ze stosowaniem używek. Kurator stwierdził, że likwidacja Szkoły spowoduje ograniczenie oferty edukacyjnej w środowisku lokalnym. Budzi też obawy wśród uczniów i rodziców. Mieszkańcy wykorzystują obiekt do organizacji imprez środowiskowych. Rodzice chętnie włączają się w proces wychowawczy, organizują uroczystości środowiskowe, a pozyskane środki przekazują na modernizację bazy szkoły, np. remont i wyposażenie szatni. Kurator zwraca uwagę, że w dniu [...] lutego 2018 r. dokonano także wizji lokalnej w Zespole Szkół w S. W jej wyniku stwierdzono, że Zespół Szkół w S. (Przedszkole i Szkoła Podstawowa) posiada dobre warunki do realizacji procesu dydaktycznego. Uczniowie mają zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Kurator wskazał na kontrolę stanu technicznego budynku, dokonaną [...] czerwca 2017 r., która wykazała liczne uszkodzenia dachu oraz zalewanie pomieszczeń górnej kondygnacji. Stwierdził, że do dnia [...] lutego 2018 r., tj. dnia wizji lokalnej nie został przeprowadzony remont stropodachu budynku, pomimo posiadania decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zdaniem kuratora, w tym stanie rzeczy, zwiększenie liczby uczniów w Szkole Podstawowej w S. może mieć negatywny wpływ na bezpieczne i higieniczne warunki pracy.
Wójt Gminy L. wniósł zażalenie na ww. postanowienie Kuratora Oświaty. W zażaleniu zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wójt Gminy L. podniósł, że zamiar likwidacji placówki, spowodowany jest trudną sytuacją demograficzną oraz wydatkami związanymi z prowadzeniem gminnych placówek. Wójt wskazał, że wydatki te są wysokie zarówno ze względu na koszty utrzymania szkolnej infrastruktury oraz wypłaty wynagrodzeń dla nauczycieli.
Podkreślił, że w małej placówce nie może odbywać się optymalny proces kształcenia. Z perspektywy lokalnych władz szkoła powinna być przede wszystkim efektywna ekonomicznie, tj. koszty jej funkcjonowania nie powinny stanowić nadmiernego obciążenia dla budżetu gminy. Negatywna opinia kuratora dotycząca likwidacji szkoły w S. stanowi zagrożenie dla budżetu gminy, samorząd lokalny nie jest bowiem w stanie sfinansować dalszych prac remontowych pozwalających utrzymać budynek Szkoły w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i higienę pracy.
Minister Edukacji Narodowej w treści postanowienia z dnia [...] maja 2018 r. stwierdził, że dokonał analizy danych demograficznych pochodzących z Systemu Informacji Oświatowej, wg stanu na 30 września 2018 r.
Minister wskazał, że w roku szkolnym 2017/2018 w szkole w S. uczyło się 51 uczniów, w tym 11 w oddziale przedszkolnym. W szkole tej w latach wcześniejszych uczyło się: 2016/2017 – 45 uczniów, w tym 11 w oddziale przedszkolnym; 2015/2016 – 49 uczniów, w tym 8 w oddziale przedszkolnym; 2014/2015 – 55 uczniów, w tym 16 w oddziale przedszkolnym; 2013/2014 – 60 uczniów, w tym 12 w oddziale przedszkolnym, 2012/2013 - 59 uczniów, w tym 10 w oddziale przedszkolnym.
W roku szkolnym 2017/2018 w Szkole Podstawowej w S. uczy się 144 uczniów, w tym 63 w oddziale gimnazjalnym (od 1 września 2017 r. nastąpiło włączenie Gimnazjum nr [...] w S. do Szkoły Podstawowej w S.), w latach 2016/2017 – 70 uczniów, 2015/2016 – 87 uczniów, 2014/2015 – 84 uczniów, 2013/2014 – 109 uczniów, 2012/2013 – 110 uczniów.
Wskazane dane świadczą o tym, że liczba uczniów w S., choć w niektórych latach szkolnych spadła, to należy uznać, że utrzymuje się na podobnym poziomie. Minister dodatkowo wskazuje, że nastąpił wzrost od 2017 r. – ogólnej liczby uczniów, a od 2015 r. – liczby uczniów pobierających naukę w oddziale przedszkolnym. Od 2017 r. w S. zauważalny jest wzrost liczby uczniów wykazywanych przez szkołę w SIO, co było związane z włączeniem Gimnazjum do Szkoły Podstawowej w S.
Jednakże, biorąc pod uwagę dane z SIO, wg stanu na 30 września 2017 r. (41 uczniów w S. bez uczniów oddziału przedszkolnego) oraz dane wskazane w zażaleniu przez Wójta (liczba uczniów szkoły w S. – bez oddziału przedszkolnego – wyniesie odpowiednio w roku: 2018/2019 – 44 uczniów; 2019/2020 – 41 uczniów; 2020/2021 – 42 uczniów), Minister nie dostrzega zagrożenia spadkiem liczby uczniów w Szkole Podstawowej w S. w kolejnych latach, zwłaszcza w sytuacji obecnych zmian – utworzenia 8 klasy szkoły podstawowej.
Analiza danych SIO pokazuje, że liczba uczniów wraz z uczniami oddziałów przedszkolnych uczęszczających do ogólnodostępnych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę L. systematycznie wzrasta od 2014 r. i wynosiła w roku szkolnym: 2014/2015 – 488 uczniów; 2015/2016 – 494 uczniów; 2016/2017 – 463 uczniów; 2017/2018-664 uczniów (wraz z uczniami gimnazjalnymi). W roku szkolnym 2017/2018 dostrzegalny jest duży wzrost liczby uczniów w związku z utworzeniem klas VII w szkołach podstawowych. Minister wskazuje, że w roku 2018/2019 liczba ta jeszcze wzrośnie w związku z utworzeniem klas VIII. Powyższa analiza nie wskazuje na niekorzystne zmiany demograficzne i na spadek liczby uczniów szkół gminnych, wręcz odwrotnie zauważalny jest wzrost liczby uczniów pobierających naukę w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę L. W ocenie Ministra powyższe dane nie uzasadniają przedstawionych zamiarów gminy, a likwidacja szkoły w S. ograniczy ofertę edukacyjną na terenie gminy.
Ponadto Minister wskazuje, że po przeniesieniu uczniów ze Szkoły Podstawowej w S. do Szkoły Podstawowej w S. liczba uczniów nie wyniosłaby, jak wskazuje strona, 127 uczniów. Wyniosłaby 195 uczniów (w tym 51 uczniów z S., w tym 11 uczniów z oddziału przedszkolnego oraz 144 z S., w tym uczniowie z oddziałów gimnazjalnych) lub 132 (51 uczniów z S., w tym 11 uczniów z oddziału przedszkolnego oraz 81 uczniów z S. bez uczniów z oddziałów gimnazjalnych).
Minister zauważył, że każde dziecko będące w obowiązku szkolnym ma ustawowo zagwarantowane miejsce w szkole obwodowej. Choć zrozumiałym jest dla Ministra, że rodzic ma prawo wybrać inną szkołę dla dziecka niż obwodowa, jednak ta powinna być gotowa na przyjęcie dzieci z obwodu. Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem maksymalnych długości drogi dziecka z domu do szkoły określonych w art. 39 ust. 2 ww. ustawy (3 km – uczniowie l-IV szkół podstawowych, 4 km – uczniowie V-VIII szkół podstawowych). Jak wynika z danych przedstawionych przez stronę w uzasadnieniu do ww. uchwały, liczba urodzeń w obwodzie Szkoły Podstawowej w S. przedstawia się następująco: 2011 r. – 3 dzieci, 2012 r. – 2 dzieci, 2013 r. – 4 dzieci, 2014 r. – 4 dzieci, 2015 r. – 4 dzieci, 2016 r. – 5 dzieci, 2017 r. – 5 dzieci. W związku z tym Minister stwierdza, że liczba urodzeń w obwodzie przedmiotowej szkoły nie tylko utrzymuje się na podobnym poziomie, ale od 2012 r. wyraźnie rośnie.
Odnosząc się do kwestii oceny obecnych warunków nauki, opieki i wychowania uczniów Szkoły Podstawowej w S. i uczniów oddziału przedszkolnego organizacyjnie związanego z tą szkołą oraz warunków nauki tych uczniów po przeprowadzeniu planowanej likwidacji szkoły, Minister, na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] marca 2018 r., stwierdza, że szkoła ta dysponuje 7 izbami lekcyjnymi, pracownią komputerową z 11 stanowiskami komputerowymi, niepełnowymiarową salą gimnastyczną, biblioteką, pokojem nauczycielskim, pomieszczeniem gospodarczym, magazynkiem sportowym, zapleczem socjalnym, magazynkiem składowym. Budynek szkolny jest otoczony dużym terenem zielonym, na którym znajduje się boisko trawiaste do gry w piłkę nożną, żużlowa bieżnia, skocznia do skoków w dal oraz boisko wielofunkcyjne do gry w piłkę ręczną i piłkę koszykową. Wykonano remont sali gimnastycznej oraz przedsionka wejściowego do szkoły. Ponadto wykonano modernizację łazienek ze środków finansowych uzyskanych z dotacji celowej budżetu Województwa [...]. W 2017 r. dokonano drobnych napraw przeciekającego dachu budynku szkoły, wymieniono grzejniki w sali nr 2, 3 oraz sali komputerowej. Dokumenty znajdujące się w aktach nie wskazują na konieczność wyłączenia szkoły z użytku lub jej całkowitej likwidacji. Minister stwierdza zatem, że szkoła dysponuje odpowiednimi warunkami do realizacji statutowych zadań ośmioletniej szkoły podstawowej.
Jak wynika z przeprowadzonej przez uprawnionych do tego wizytatorów [...] Kuratorium Oświaty wizji lokalnej, Szkoła Podstawowa w S. dysponuje 17 salami lekcyjnymi w tym 2 pracowniami komputerowymi. Sale wyposażone są w pomoce dydaktyczne, w tym audiowizualne, funkcjonuje świetlica i biblioteka. Teren szkoły jest ogrodzony, zabezpieczony od strony drogi ogrodzeniem. Szkoła posiada salę gimnastyczną, boisko o sztucznej nawierzchni, plac zabaw. Minister wskazuje, że - jak wynika z protokołu kontroli z [...] marca 2018 r. przeprowadzonej przez wizytatorów [...] Kuratorium Oświaty – Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. wydał [...] sierpnia 2017 r. decyzję nakazującą przeprowadzenie remontu w Szkole Podstawowej w S., tj. wymiany pokrycia dachowego wraz z robotami towarzyszącymi, wymiany obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, zwiększenia liczby rur spustowych dachu, wykonania robót malarskich pomieszczeń, w których wystąpiły zacieki w terminie do [...] grudnia 2017 r. (pracę malarskie zostały wykonane do [...] września 2017 r.). Zakazano użytkowania piętra budynku, a zajęcia zorganizowano na parterze oraz w części gimnazjum z wyłączeniem piętra szkoły podstawowej, gdzie znajduje się 5 sal lekcyjnych. Następnie [...] stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Budowlany wydał decyzję, w której zmienił decyzję z [...] sierpnia 2017 r., ustalając nowy termin wykonania robót — [...] grudnia 2018 r. W ocenie Ministra, przyjęcie uczniów z S. do szkoły w S. od 1 września 2018 r., tj. w momencie, gdy w budynku szkolnym w S. będzie wykonywany remont zagrozi bezpiecznym i higienicznym warunkom nauki, wychowania i opieki.
Szkoła Podstawowa w S. dysponuje bogatszą bazą materialną, jednak baza lokalowa w S. jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej i zadań statutowych szkoły.
W ocenie Ministra obie szkoły posiadają odpowiednie do swoich potrzeb wyposażenie i ofertę edukacyjną. Obie mogą pochwalić się osiągnięciami uczniów. W opinii Ministra dzieci w obu szkołach mogą rozwijać swoje kompetencje i zainteresowania.
W ww. uchwale z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wskazano, że zapewnia się uczniom likwidowanej szkoły możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w S. wchodzącej w skład Zespołu Szkół w S. Minister stwierdził, że w Szkole w S. nie ma oddziału lub oddziałów przedszkolnych, choć dane przedstawione przez stronę sugerują istnienie takiego oddziału. Z danych przekazanych przez stronę do SIO wynika, że w Szkole Podstawowej w S. nie funkcjonuje oddział przedszkolny. W tabeli 2. "Włączenie uczniów Szkoły Podstawowej w S. do Szkoły Podstawowej w S. na przykładzie szkolnego 2017/2018" strona wykazała w liczbie uczniów Szkoły Podstawowej w S. dzieci z Samorządowego Przedszkola Nr [...] w S. Minister wskazuje, że brak oddziału przedszkolnego w Szkole Podstawowej w S. oznacza, że nie można zbadać, czy warunki po przeniesieniu dzieci w wieku przedszkolnym ze szkoły likwidowanej do szkoły w S. nie ulegną pogorszeniu. Ponadto, zdaniem Ministra, nie można wskazywać jako miejsca kontynuacji wychowania przedszkolnego nieistniejącego oddziału przedszkolnego.
Minister dostrzegł wartość małych szkół. Aspekty takie jak mała liczebność uczniów w szkole, bliskość szkoły od domu rodzinnego, kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania jest istotna z punktu widzenia rozwoju szczególnie dzieci w młodszym wieku.
Klasy w których jest 3, 12, 14 czy też 18 uczniów trudno nazwać "licznymi klasami", jednak w ocenie Ministra zmiana szkoły, środowiska, adaptacja do nowego otocznia jest trudnym doświadczeniem w szczególności dla młodszych dzieci i może mieć negatywny wpływ na poczucie bezpieczeństwa. Lepszym rozwiązaniem niż likwidacja małej szkoły jest organizacja kształcenia w klasach łączonych.
Minister przeanalizował również kwestie organizacji dowozu po likwidacji szkoły w S. Droga do Szkoły Podstawowej w S. – do której miałyby uczęszczać dzieci po likwidacji szkoły w S. – wyniesie dla uczniów z miejscowości: C. ok. 5,8 km, z S. ok. 4,4 km, a z R. ok. 9,2 km (dzieci spoza obwodu szkoły w S.).
Wydłuży się nie tylko czas dotarcia uczniów do szkoły, ale również czas pobytu poza domem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, jeśli władze samorządowe ustaliły sieć szkół w taki sposób, że odległości między domem ucznia a szkołą obwodową przekraczają ustawowe odległości, tj. 3 km dla uczniów klas 1-IV szkół podstawowych oraz 4 km dla uczniów klas V-VIII klas szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewożenia dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat – także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej.
W kwestii organizacji dowozu dla dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego, zgodnie z przepisami Prawa oświatowego, należy stwierdzić, że jeżeli droga z domu do miejsca pobierania edukacji przedszkolnej przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Gmina wskazuje, że zapewni dowóz dla wszystkich uczniów odbywających dotychczas naukę w Szkolę Podstawowej w S. a dla dzieci młodszych zostaną wprowadzone dodatkowe kursy. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, obowiązek zapewnienia dowozu i opieki dotyczy wyłącznie dzieci 6-letnich i 5-letnich. Tymczasem do oddziału przedszkolnego w S. uczęszczają także dzieci młodsze. Minister zauważa, że gmina nie wskazała, czy dowozem obejmie dzieci, dla których nie ma obowiązku organizacji dowozu. Oznacza to, że rodzice będą zobowiązani zorganizować dowóz dla własnych dzieci albo dzieci zostaną pozbawione możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego. Minister zgadza się z twierdzeniem [...] Kuratora Oświaty, że położenie szkoły ma istotne znaczenie dla poczucia bezpieczeństwa dzieci w młodszym wieku szkolnym, a wydłużenie drogi do szkoły jest pogorszeniem warunków nauki.
Minister zauważa, że Szkoła Podstawowa w S. jest odbierana pozytywnie przez społeczeństwo lokalne. Jej uczniowie są stypendystami i laureatami konkursów na szczeblu gminnym, powiatowym, czy też ogólnopolskim. Szkoła Podstawowa w S. także jest oceniana pozytywnie. Świadczą o tym działania podejmowane przez rodziców uczniów tej Szkoły, którzy organizują uroczystości w celu pozyskiwania środków na modernizację bazy szkoły (np. remont i wyposażenie szatni) oraz fakt, że do Szkoły Podstawowej w S. uczęszczają dzieci spoza obwodu tej Szkoły – z miejscowości R. Minister wskazuje, że Szkoła Podstawowa w S. także może pochwalić się wynikami osiąganymi przez uczniów, np. najwyższym w 2015 r. wynikiem ze sprawdzianu szóstoklasisty w gminie. W roku szkolnym 2013/2014 średnia ocen w klasach IV-VI wyniosła 4,25, 2014/2015- 4,08, 2015/2016 - 4,11 oraz 2016-2017- 4,21. Ze sprawdzianu zewnętrznego w latach 2014-2016 średni wynik szkoły był wyższy niż średni wynik szkół funkcjonujących na terenie Gminy L. Minister zwraca uwagę na to, że likwidacja Szkoły Podstawowej w S. spotyka się z protestem rodziców, którzy w piśmie wystosowanym do [...] Kuratorium Oświaty z [...] lutego 2018 r., zwrócili się z prośbą o pomoc w niedopuszczaniu do zamknięcia Szkoły Podstawowej w S. Protest rodziców nie jest argumentem decydującym w przedmiotowej sprawie, świadczy jednak o tym, że lokalna społeczność utożsamia się ze szkołą i jest to obiekt bardzo ważny dla wspólnoty.
Szkoła Podstawowa w S. jest ważnym ośrodkiem kulturotwórczym, a także miejscem integracji lokalnej społeczności. Przeciwko likwidacji szkoły opowiada się także Komisja Międzyzakładowa WZZ "Solidarność-Oświata".
Minister nie zgadza się z twierdzeniem strony, że szkoła powinna być przede wszystkim efektywna ekonomicznie, tj. koszty jej funkcjonowania nie powinny stanowić nadmiernego obciążenia dla gminy. Ponadto należy zauważyć, że w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 r., zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz.U. z 2017 r., poz. 2395), została przewidziana dodatkowa waga P3 na uczniów małych szkół podstawowych. Wartość wagi została zwiększona w 2018 r. z poziomu 0,18 do 0,20 (tj. o 11%). Ponadto, w związku z wprowadzaniem nowego ustroju szkolnego i rozpoczęciem funkcjonowania klas 7 i 8 w szkołach podstawowych zmieniono definicję małej szkoły, tak aby uwzględniała pojawienie się tych klas. W 2018 r. wagą P3 naliczono dla samorządów kwotę subwencji w wysokości 214 mln zł. Środki na jednego ucznia naliczone tą wagą wynoszą średnio w kraju 1 164 zł.
Ani Kurator, ani Minister wydając opinię w sprawie likwidacji czy przekształcenia szkoły, nie może kierować się czynnikiem ekonomicznym, jako jedną z głównych podstaw do wydania opinii. Minister zauważa, że subwencja oświatowa, którą otrzymuje gmina, nie musi wystarczać na pokrycie wszystkich wydatków oświatowych (nie wszystkie zadania oświatowe gminy są subwencjonowane czy dotowane), zaś pokrywanie z budżetu gminy wydatków na zadania oświatowe, jako zadania własnego gminy, jest jak najbardziej prawidłowe.
Minister przeprowadził analizę porównującą wysokość wydatków bieżących na zadania edukacyjne (uwzględnianych w subwencji oświatowej) do subwencji oświatowej i dotacji bieżących w tym zakresie w gminie L. w 2016 roku. Minister nie podziela poglądu Wójta na temat malejącej wysokości subwencji oświatowej.
Dla Gminy L. wskaźnik określający stosunek wydatków bieżących do dochodów (subwencji oświatowej i dotacji na zadania bieżące) wynosi 138%. Dla porównania w skali kraju wskaźnik ten wynosi łącznie 125%, w gminach 126%, a w gminach wiejskich 120%.
W ocenie Ministra przeniesienie uczniów przeznaczonej do likwidacji Szkoły Podstawowej w S. do Szkoły Podstawowej w S., będzie stanowić pogorszenie warunków nauki.
Gmina L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2018 r.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku zebrania i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, że zarówno organ I jak i II instancji nie poczyniły kroków w celu ustalenia, jaki jest koszt napraw koniecznych w przedmiotowej szkole i czy ewentualne dokonywanie naprawy szkoły są ekonomicznie uzasadnione.
[...] Kurator Oświaty stwierdził, że zarówno szkoła w S., jak i szkoła w S. wymagają remontu. Zdaniem skarżącego jest to argument przemawiający za likwidacją szkoły w S. Gminy L. nie stać bowiem na remonty dwóch szkół jednocześnie.
Część oświatowa subwencji ogólnej naliczana dla Gminy L. nie odpowiada rzeczywistym kosztom prowadzenia szkoły. Gmina L. otrzymała w 2016 r. na jednostki oświatowe kwotę subwencji 6.182.485,00 zł, w roku 2017 subwencję w wysokości 6.127.662,00 zł. Natomiast w 2018 r. otrzymała kwotę subwencji 6.199.503 zł. Kwota wydatków zaplanowanych na oświatę w roku 2018 zgodnie z planem przeznaczanym na realizację wydatków budżetowych na dzień [...] maja 2018 r. wynosi 10 688 604.69 zł. Różnica po uwzględnieniu dotacji celowej wynosi zatem 4.678.161,69 zł.
Zdaniem skarżącego Minister miałby podstawę do negatywnej opinii w przypadku, gdyby gmina nie dawała gwarancji wykonania obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, gdyby odległość z domu do nowej szkoły przekraczała wymagane wielkości i jednocześnie nie zapewniono odpowiednich środków transportu, bądź nie zarezerwowano w budżecie potrzebnych kwot na ewentualne pokrycie kosztów dojazdów uczniów do szkół.
Organ prowadzący szkołę ma prawo podjąć decyzję w sprawie likwidacji szkoły z uwagi na aspekt demograficzny, gdy z uwagi na malejącą liczbę dzieci w szkole podstawowej niezasadne jest dalsze jej prowadzenie. Skarżący zwrócił uwagę na ciągle spadającą liczbę uczniów, przy której gmina nie jest w stanie równocześnie utrzymać i modernizować obecnej ilości szkół. Mniejsza liczba uczniów nie przekłada się na zmniejszenie zatrudnienia wśród nauczycieli, jak podnosi skarżąca Gmina.
Uczniowie szkoły w S. mogą mieć problemy z komunikacją wynikającą z braku możliwości funkcjonowania w większej grupie rówieśniczej oraz może brakować im odpowiedniego poziomu "uspołecznienia". Nadto mogą pojawiać się problemy organizacyjne, np. przy organizacji wycieczek, zajęć dodatkowych, czy uroczystości szkolnych. Organy nie rozważyły kwestii możliwego wpływu kształcenia dzieci w tak małych grupach na ich przyszłe postawy w życiu społecznym. Organ nie zajął również stanowiska odnośnie braku możliwości przeprowadzania zajęć aktywizujących w większych grupach, choćby z wychowania fizycznego, co może rzutować w przyszłości na umiejętności dzieci w zakresie współpracy i współzawodnictwa.
Ponadto, jak zauważyły organy obu instancji, uczniowie w obu szkołach mogą rozwijać swoje umiejętności i zainteresowania. Skoro szkoła w S. jest w stanie zapewnić nauką w warunkach pozwalających na pełne opanowanie wiadomości i umiejętności przewidzianych podstawą programową, to nie ma przeszkód do przeprowadzenia planowanych zmian organizacyjnych w Gminie L.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.).
Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 89 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 2 tej ustawy, szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Wynika z powyższego, że opinia kuratora ma istotne znaczenie dla bytu prawnego podjętej uchwały o likwidacji. Jej podjęcie uzależnione jest bowiem od wcześniejszego uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Przesłanki warunkujące likwidację szkoły określa art. 89 ust. 1 powołanej ustawy stanowiąc, iż szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust.2,3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.
Zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty.
Na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) nie budzi wątpliwości, iż opinia wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ustawy nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany był do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, czy też zapewnienie dzieciom transportu do szkoły. Sprawowany nadzór pedagogiczny to również ocena skutków przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki.
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 258/06 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy wydawaniu opinii kurator zobligowany był więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię, kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadzała się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1, czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.
Zdaniem NSA powyższa interpretacja art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. NSA podkreślił, iż "Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. (...) Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy. Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy".
Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i uznaje je za aktualne w świetle przywołanych powyżej regulacji zawartych w ustawie – Prawo oświatowe. Przedmiotowa opinia kuratora oświaty, wyraża zatem stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe do likwidacji szkoły. Kurator oświaty, będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa i wydając przedmiotową opinię, jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach.
Podkreślenia wymaga, iż przepisy ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu [...] Kurator Oświaty tym wymaganiom sprostał i wydał rozstrzygniecie nie noszące cech dowolności. Kontrola sądowa tego typu orzeczeń (stanowiących ocenę organu oświatowego) sprowadza się do zbadania, czy organ, podejmując rozstrzygnięcie, nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, co wynika z wyczerpującego materiału dokumentacyjnego, organy obu instancji dokonały oceny całości materiału dowodowego i na jej podstawie wskazały okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii. W szczególności, organ I instancji dokonał w dzień [...] lutego 2018 r. wizji lokalnej – w celu oceny warunków funkcjonowania Szkoły Podstawowej w S. a także w Zespole Szkół w S.
Opiniujący organ I instancji zwrócił uwagę, iż dach budynku szkoły w S. wymaga remontu, a elewacja zewnętrzna odnowienia. Kurator, w oparciu o wizję lokalną i dokumentację techniczną, stwierdził, że stan techniczny tego budynku szkolnego nie stwarza zagrożenia i nie może uzasadniać zamiaru likwidacji szkoły.
Podobnie, jak stwierdził kurator, przedstawia się stan techniczny budynku szkolnego w S. Budynek ten również posiada liczne uszkodzenia dachu. Zdaniem kuratora, w tym stanie rzeczy, zwiększenie liczby uczniów w Szkole Podstawowej w S. może mieć negatywny wynik na bezpieczne i higieniczne warunki pracy.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika także, iż organy przeanalizowały kwestie organizacji nauk w szkołach podstawowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina L. i uznały, iż analiza ta nie wskazuje na niekorzystne zmiany demograficzne i na spadek liczny uczniów szkół gminnych, a wręcz odwrotnie, zauważalny jest wzrost liczny uczniów pobierających naukę w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę L. Powyższe dane również nie uzasadniają przedstawionych zamiarów gminy, jak trafnie przyjęły organy.
Minister przeanalizował również obecne warunki nauki, opieki i wychowania uczniów Szkoły Podstawowej w S. i uczniów oddziału przedszkolnego organizacyjnie związanego z tą Szkołą, a także warunki nauki tych uczniów po przeprowadzeniu planowanej likwidacji szkoły. W ocenie organu obie szkoły (w S. i w S.) posiadają odpowiednie do swoich potrzeb wyposażenie i ofertę edukacyjną. Dzieci w obu szkołach mogą, zdaniem organu II instancji, rozwijać swoje kompetencje i zainteresowania. Ponadto Minister stwierdził, że w Szkole Podstawowej w S. nie funkcjonuje oddział przedszkolny. Zdaniem organu nie można wskazywać jako miejsca kontynuowania wychowania przedszkolnego nieistniejącego oddziału przedszkolnego.
Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dostrzegł wartość małych szkół, a ponadto przeanalizował kwestię organizacji dowozu dzieci po likwidacji szkoły w S. W tym zakresie organ wskazał, że droga do Szkoły Podstawowej w S. wyniesie dla uczniów z różnych miejscowości położonych na terenie gminy odpowiednio około: 5,8 km; 4,4 km oraz 9,2 km, co oznacza wydłużenie czasu dotarcia do szkoły i pobytu uczniów poza domem. Organ zwrócił też uwagę, iż zgodnie z obowiązującym stanem prawym obowiązek zapewnienia dowozu i opieki dotyczy wyłącznie dzieci 6-letnich i 5-letnich. Tymczasem do oddziału przedszkolnego w S. uczęszczają także dzieci młodsze. Gmina nie wskazała, czy dowozem obejmuje dzieci, dla których nie ma obowiązku organizacji dowozu.
Minister przeanalizował także wyniki osiągane przez uczniów obu szkół i stwierdził, że są one porównywalne. Ponadto organ odniósł się do czynnika ekonomicznego wskazanego przez Wójta Gminy mającego uzasadniać likwidację szkoły. W tym zakresie organ wskazał na dodatkową wagę P3 na uczniów małych szkół podstawowych (wzrost tej wagi w roku 2018 wyniesie 11%) i stwierdził, że przywołane przez stronę argumenty ekonomiczne nie mogą stanowić zasadniczej przyczyny likwidacji szkoły w S. Nie mogą też być jedynym argumentem decydującym o likwidacji szkoły, w sytuacji gdy inne argumenty przemawiają za jej utrzymaniem.
Skarżąca nie wykazała, że ustalenia faktyczne w tym zakresie poczynione przez organy są błędne. W związku z powyższym uznać należało, że organy prawidłowo ustaliły i przedstawiły stan faktyczny i okoliczności sprawy.
W ocenie Sądu przedstawienie powyższych racjonalnych argumentów, szczegółowo uwypuklonych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jako podstawy wydania negatywnej opinii nie narusza granic uznania administracyjnego i nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2018 r. naruszają prawo. Zdaniem Sądu organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. W niniejszej sprawie organy administracji, mając na względzie dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 k.p.a., organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej w S. nie jest zasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i zagwarantowania odpowiedniej jakości kształcenia.
Skoro zostały dostatecznie wyjaśnione istotne okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.