II SA/Wa 1048/23

II SA/Wa 1048/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący/
Tomasz Szmydt
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 44, art. 145  par. 1 pkt 4, art. 147, art. 149  par. 1, art. 151  par. 1, art. 138  par. 1 ptk 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, , Protokolant referent Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. S., D. S., W. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]; 2. uchyla postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji solidarnie na rzecz skarżących A. S., D.S., W. W. kwotę 731 (słownie: siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ II instancji") z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), dalej: "k.p.a.", art. 6a, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023r., poz. 171), decyzję własną z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji (dalej: "K[...]P", "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] nakazującą W. W., A. S. i D. S. (dalej: "Skarżący") opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 marca 2021r . sygn. akt II SA/Wa 1733/20 uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Skarżących koszty postępowania. Powyższy wyrok Sądu stał się prawomocny w dniu 18 maja 2021 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy KGP decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję K[...]P z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Decyzja - jak wskazał organ - została wysłana bezpośrednio do Skarżących, jednak operator pocztowy zwrócił przesyłki nadawcy.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] października 2022 r., skierowanym do K[...]P, przekazanym następnie według właściwości do KGP, pełnomocnik Skarżącego wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...]. Jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] KGP, na podstawie art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie zgodnie z wnioskiem Skarżących, zaś postanowieniem nr [...] z tej samej daty wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję K[...]P z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] KGP, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia przez W. W., A. S. i D. S. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania dysponentowi - Komendantowi [...] Policji.
W uzasadnieniu decyzji KGP wskazał, iż nie jest trafny zarzut pełnomocnika Skarżących, iż Skarżący nie brali udziału w postępowaniu w przedmiocie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego z tego powodu, że nie została im doręczona decyzja KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...].
Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa decyzja przesłana została każdej ze stron wymienionych w jej decyzji. Egzemplarze decyzji skierowane do W. W., A. S. i D. S. zostały wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej, dwukrotnie awizowane - w dniu [...] października 2021r. i w dniu [...] listopada 2021 r., przechowywane w urzędzie pocztowym i zwrócone w dniu [...] listopada 2021 r. do nadawcy z powodu ich nie podjęcia w terminie. Jako dowód na ww. okoliczności KGP wskazał koperty z adnotacjami doręczyciela oraz wydruki zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujące się w aktach sprawy.
KGP powołał art. 109 oraz art. 110 k.p.a. wskazując, że dopiero w dacie doręczenia stronie decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego jako akt administracyjny załatwiający indywidualną sprawę. Doręczenie powoduje utrwalenie treści i formy załatwienia sprawy, organ administracji nie może wycofać się z zajętego w decyzji stanowiska co do załatwienia sprawy, a związanie organu decyzją doręczoną stronie trwa przez cały okres jej pozostawania w obrocie prawnym. Samo tylko spełnienie przez organ wymagań formalnych decyzji (w tym nadania daty) oznacza jedynie tyle, że decyzja została sporządzona a nie wydana.
Uwzględniając powyższe KGP stwierdził, że egzemplarze decyzji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] skierowane do Skarżących zostały skutecznie doręczone w dniu [...] listopada 2021 r. o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy wydruki elektronicznych zwrotnych potwierdzeń odbioru oraz koperty. Tym samym spełnione zostały przesłanki do uznania, że ww. decyzja został doręczona skutecznie na podstawie art. 44 k.p.a.
Zdaniem KGP, nieuzasadniony jest zarzut pełnomocnika Skarżących dotyczący pominięcia go w postępowaniu odwoławczym toczącym się po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1733/20 poprzez niedoręczenie mu decyzji KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...], co zdaniem pełnomocnika stanowi podstawę uchylenia ww. decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że w pierwotnym postępowaniu odwoławczym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Skarżący występowali samodzielnie, nie ustanawiając pełnomocnika. Dopiero w związku ze skargą do Sądu na ww. decyzję Skarżący byli reprezentowani przez pełnomocnika, który załączył do akt postępowania sądowoadministracyjnego, udzielone mu w dniu [...] lipca 2020 r., pełnomocnictwa do reprezentowania ich w sprawie ze skargi na ww. decyzję.
Powołując art. 33 § 2 i 3 k.p.a. KGP podkreślił, że kategoryczne brzmienie ww. przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa.
KGP zwrócił uwagę na odrębność postępowań administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wskazał, że organ musi być zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa. Dopiero od momentu zawiadomienia organ ma obowiązek doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie postępowania. Nie sposób przyjąć automatycznie, że pełnomocnictwem udzielonym do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym jest dokument, który został złożony do akt sądowoaministracyjnych. Nie można tym samym uznać, że pełnomocnik, który reprezentował interesy strony w postępowaniu sądowym, jest jej pełnomocnikiem także w postępowaniu administracyjnym.
Uwzględniając powyższe KGP wskazał, że pełnomocnictwo zostało dołączone do skargi na decyzję KGP z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] (czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego i wydaniu ostatecznej decyzji) i następnie włączone do akt administracyjnych. Treść pełnomocnictwa wskazuje, że dotyczy ono postępowania prowadzonego w związku ze skargą na tę decyzję do Sądu, a postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane tą skargą zostało już prawomocnie zakończone.
Po prawomocnym zakończeniu postępowania przed Sądem, Skarżący nie mieli ustanowionego pełnomocnika, a zatem decyzję KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...] należało doręczyć im samym. Uznać zatem należy, że decyzja ta została skutecznie doręczona W. W., A. S. i D. S. w dniu [...] listopada 2021 r. i weszła do obrotu prawnego.
Podsumowując KGP wskazał, że w świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2021 r. nr [...], bowiem nie zaistniały okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. pełnomocnik Skarżących złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając organowi naruszenie:
- art. 7, art. 70 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków o doręczeniu Skarżącym decyzji KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...], podczas gdy w rzeczywistości nie otrzymali oni nawet informacji o przesłaniu tej decyzji,
- art. 33 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że w sprawie nie zostało złożone pełnomocnictwo udzielone adw. M. J., co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że ww. decyzja nie powinna być doręczona pełnomocnikowi Skarżących.
W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik Skarżących wniósł o zmianę decyzji KGP z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] prowadzącą do zmiany decyzji tego organu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] i uchylenia decyzji K[...]P z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] KGP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu.
Odnosząc się do zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż awizo (informujące o przesyłce zawierającej decyzję KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...]) nie zostało pozostawione przez doręczyciela, organ wskazał, że nie jest w stanie zweryfikować tych twierdzeń, a ponadto Skarżący nie udowodnili błędów poczty w kwestii sposobu doręczenia przedmiotowej przesyłki. Zaznaczył, że w przeciwieństwie do Skarżących dysponuje wydrukami elektronicznego, zwrotnego potwierdzenia odbioru wygenerowanymi z systemu Poczty Polskiej S.A., które potwierdzają podwójną awizację spornych przesyłek. Nadto w aktach sprawy znajdują się koperty z adnotacjami doręczyciela potwierdzającymi taki stan rzeczy.
Za nieuzasadniony KGP uznał zarzut niedoręczenia spornej decyzji pełnomocnikowi Skarżących podtrzymując dotychczasową w tym zakresie argumentację. Podkreślił, że pełnomocnictwo zostało dołączone do skargi na decyzję KGP z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], a treść pełnomocnictwa jasno wskazuje, że dotyczy ono postępowania prowadzonego w związku ze skargą na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skoro wyznaczony w pełnomocnictwie etap postępowania został prawomocnie zakończony, to organ nie mógł przyjąć, że pełnomocnik, który reprezentował interesy stron w postępowaniu ze skargi na ww. decyzję do sądu administracyjnego, jest jej pełnomocnikiem także w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją KGP z dnia [...] października 2021r. nr [...].
Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. W. W., A. S. i D. S., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KGP z dnia [...] marca 2023 r. zarzucając naruszenie:
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadzenie nieprawidłowych wniosków o doręczeniu Skarżącym decyzji KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...], podczas gdy w rzeczywistości nie otrzymali oni nawet informacji o przesłaniu tej decyzji, a organ w sposób nieuzasadniony obciążył ich obowiązkiem dowodzenia tej negatywnej okoliczności,
- art. 44 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przewidzianej w nim fikcji doręczenia przesyłek w sytuacji, gdy organ nie wykazał, że w skrzynce pocztowej rzeczywiście znalazła się informacja o ich pozostawieniu do odbioru w urzędzie pocztowym,
- art. 33 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, iż w sprawie nie zostało złożone pełnomocnictwo udzielone adw. M. J., co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że decyzja KGP z dnia [...] października 2022 r. nr [...] nie powinna być doręczona pełnomocnikowi Skarżących,
- art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak pełnego i wszechstronnego rozpoznania sprawy na nowo po jej wznowieniu i pominięcie - kluczowej dla uznania prawidłowości decyzji KGP z dnia [...] października 2022 r. nr [...] - kwestii zastosowania przepisów dotyczących lokali policyjnych do okoliczności faktycznych sprawy, która była niewłaściwie oceniona, tj. poprzez błędną interpretację art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe oraz odmowę zastosowania art. 691 Kodeksu cywilnego w związku z art. 8 ustawy Prawo lokalowe (w brzmieniu obowiązującym w dacie śmierci W. W.) prowadzącą do nieuzasadnionego uznania, iż żadnemu z uczestników postępowania nie służy ważny tytuł do władania lokalem nr [...] przy ul. [...] w [...].
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KGP z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że nie jest wystarczającym dowodem na doręczenie decyzji adnotacja na kopercie. Oczywistym będzie, że koperty zawierające decyzję będą zawierały wszystkie konieczne adnotacje, lecz nie będzie na nich informacji, że Skarżący nie otrzymali awizacji, tj. informacji o próbie doręczenia przesyłki, albowiem byłoby to niekorzystne z punktu widzenia jednostki doręczającej (Poczty Polskiej). Istnienie adnotacji o awizacji nie wyklucza w żaden sposób braku awiza w skrzynce, a organ oceniając twierdzenia Skarżących dotyczące tego braku powinien wziąć pod uwagę dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynikało, iż zarówno wcześniej, jak i później Skarżący odbierali przesyłki pocztowe w ramach niniejszego postępowania. Zatem gdyby odnaleźli awizo w swojej skrzynce pocztowej, to z całą pewnością odebraliby skierowane do nich przesyłki, czego nie uczynili ze względu na brak pozostawienia awizo przez doręczyciela.
Nadto podniesiono, że pełnomocnictwa wszystkich Skarżących zostały złożone do akt administracyjnych (a nie sądowych) i obejmowały zarówno decyzję KGP, jak i wcześniejsze postępowanie przez organem I instancji. Treść pełnomocnictwa wskazywała, iż pełnomocnik został ustanowiony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądami administracyjnymi. Udzielenie pełnomocnictwa jest skuteczne wobec organu z chwilą doręczenia dokumentu pełnomocnictwa. Analogicznie uznać należy, że oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa także wywołuje względem organu skutek od zawiadomienia go o tym fakcie.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga oceniana w świetle powyższych przepisów zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.
Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a - 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3), na które przysługuje zażalenie (§ 4).
Z kolei art. 151 § 1 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy z punktu widzenia przyczyn wznowienia. Mianowicie, organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i art. 145b, i (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); zaś w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 2 k.p.a.).
Przytoczone przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca przewidział dwie fazy postępowania wznowieniowego. Pierwszą - formalną, gdzie bada się dopuszczalność wznowienia w kontekście zaistnienia przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym odnośnie do wszczęcia postępowania wznowieniowego, oraz drugą - merytoryczną, w której przeprowadza się postępowanie rozpoznawcze co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Przesłanki warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania na żądanie strony obejmują: zakończenie sprawy decyzją ostateczną (art. 145 § 1 ab initio k.p.a.); brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania; legitymację składającego podanie; zachowanie terminu do złożenia podania; wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania. Niespełnienie przesłanek, o których mowa powyżej, jest podstawą do wydania postanowienia odmownego, przewidzianego w art. 149 § 3 k.p.a.
Normatywna definicja decyzji ostatecznej znajduje się w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należą: 1) decyzje wydane przez organ I instancji, od których nie wniesiono w ustawowym terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 2) decyzje wydane przez organ odwoławczy lub organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, 3) decyzje, które są ostateczne na mocy przepisów szczególnych.
Podkreślić należy, że pojęcie "wydanie decyzji" wiąże się z załatwieniem sprawy. Moment wydania decyzji to zatem punkt czasowy, w którym akt administracyjny zostaje podany do wiadomości jego adresatowi. W zasadzie obejmuje on dwa etapy, tj. "podjęcia decyzji" i "wydania decyzji". "Podjęcie decyzji", to rezultat procesu decyzyjnego zachodzącego wewnątrz organu, drugie zaś pojęcie obejmuje manifestację podjętej decyzji na zewnątrz, z czym mogą wiązać się określone skutki prawne.
Zatem pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje także doręczenie decyzji. To właśnie na skutek doręczenia decyzji wywiera ona skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ (art. 110 k.p.a.), jak jej adresat, czy adresaci. Decyzja formalnie sporządzona, ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony.
Naczelny Sąd Administracyjny, przykładowo w wyroku z dnia 18 listopada 2020r. sygn. akt I GSK 207/18 (publ. CBOSA) zwrócił uwagę, że przepisy regulujące doręczenia pełnią funkcję gwarancyjną dla ochrony strony postępowania, szczególną w przypadku doręczania decyzji, od którego zależy związanie organu wydanym indywidualnym aktem administracyjnym. Strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniedbań organów, których efektem jest brak doręczenia. Wyłącznie zatem doręczenie zgodne z regułami przewidzianymi przez ustawodawcę winno skutkować wejściem do obrotu prawnego decyzji oraz związaniem organu, jak i strony postępowania treścią decyzji. Tylko taka decyzja wywiera skutki prawne, materialne i procesowe.
Z kolei w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00 (publ. j.w.) stwierdzono, że decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. (...) Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej.
Niedoręczona decyzja jest aktem nieobowiązującym. To z chwilą jej doręczenia zaczynają biec terminy do wniesienia odpowiednich środków zaskarżenia (odwołania), możliwości jej uchylenia przez organ we wznowionym postępowaniu, jak i od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności (por. B. Dolnicki, Materialnoprawne i procesowe skutki wydania decyzji w postępowaniu ogólnym i podatkowym w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A. pod red. J. Niczyporuka, Wydawnictwo WSPA, Lublin 2010, s. 161 i następne).
Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że tylko decyzja skutecznie doręczona adresatowi, mająca walor ostateczności, może być przedmiotem wznowienia postępowania administracyjnego.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji, będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania decyzja z dnia [...] października 2021 r. nr [...] została wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej, dwukrotnie awizowana - w dniu [...] października 2021 r. i w dniu [...] listopada 2021 r. i zwrócona do organu w dniu [...] listopada 2021 r. z powodu niepodjęcia w terminie. Tym samym została ona skutecznie doręczona Skarżącym, na podstawie art. 44 k.p.a., w dniu [...] listopada 2021 r. Z stanowiskiem KGP nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Przepis art. 44 § 4 k.p.a. zawiera domniemanie daty doręczenia pisma. Aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w ww. przepisie. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12, LEX nr 1145634).
Każde działanie operatora pocztowego musi zostać odnotowane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, a ponadto adresat korespondencji także musi zostać o każdej czynności powiadomiony. Osoba doręczająca powinna w treści takiego zawiadomienia poinformować o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru, precyzyjnie wskazać miejsce (tzn. określić nazwę danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazać, że pismo może być odebrane w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w art. 44 § 1 k.p.a.; oraz szczegółowo pouczyć o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne. Samo zatem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1870/16; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017r., sygn. akt I OSK 2696/15, wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 920/19; publ. CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się, że dowodem na okoliczność próby doręczenia decyzji jest koperta, która powróciła do organu, oraz zwrotne potwierdzenie odbioru (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II FSK 2302/18; publ. j.w.). Dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru nosi cechy dokumentu urzędowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt V CZ 123/10; LEX nr 785895; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3341/15; LEX nr 2446460). Koperta i zwrotne potwierdzenie odbioru stanowią dowód, którego ranga jest wyższa niż dowód w postaci wydruku z systemu informacyjnego, gdyż są to dokumenty mające cechy dokumentów urzędowych i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Tylko w sytuacji, gdy koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru posiadają wszystkie niezbędne adnotacje, można wywodzić z tego domniemanie w postaci skuteczności doręczenia korespondencji. Zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłek, a także adnotacje znajdujące się na zwróconych do nadawcy przesyłkach wypełnione przez pracowników poczty, korzystają z domniemania prawdziwości, posiadają bowiem cechy dokumentów urzędowych. Warunkiem tego domniemania jest jednak, aby adnotacje te zostały prawidłowo sporządzone i podpisane (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 236/17; publ. CBOSA).
Przenosząc powyższe poglądy na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru skierowanych do Skarżących przesyłek, zawierających decyzję KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...], które odzwierciedlałyby wszystkie czynności związane z doręczeniem. Natomiast kopie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopert (1 strona), w których nadano ww. decyzję, nie zawierają adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki w dniu [...] listopada 2021 r. Na kopiach kopert znajdują się pieczęcie operatora pocztowego datowane na [...] października 2021 r. (bez adnotacji), [...] października 2021 r. (z adnotacją o awizowaniu przesyłki) oraz [...] listopada 2021 r. (z adnotacją - zwrot nie podjęto w terminie). Brak pieczęci operatora pocztowego i stosownej adnotacji, z której wynikałoby dokonanie powtórnego awizowania przesyłki nie pozwala uznać, że koperta - będąca dowodem w sprawie - korzysta z domniemania, o którym mowa w art. 44 k.p.a.
Nie sposób zaakceptować stanowiska KGP, że skuteczne doręczenie ww. decyzji można wywodzić z wydruku z sytemu informacyjnego Poczty Polskiej (k. 143 - 145 akt admin.). Jak już wyżej wskazano, wydruki te nie posiadają waloru dokumentu urzędowego i nie mogą zastępować dowodów doręczenia jakimi są koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji. Mogą jedynie stanowić dodatkowe potwierdzenie danych wynikających z ww. dowodów.
W świetle powyższego nie sposób przyjąć, że decyzja KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...] została skutecznie doręczona Skarżącym i weszła do obrotu prawnego. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że decyzja ta mogła stanowić przedmiot wznowienia postępowania administracyjnego jako "wydana przez organ decyzja ostateczna".
Wydając w dniu [...] listopada 2022 r. postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją, która nie weszła do obrotu prawnego i nie ma waloru ostateczności, organ naruszył art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a., zaś wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] marca 2023 r., uchybił art. 151 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te skutkowały uchyleniem obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania.
Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela zarzutów i argumentów skargi, że decyzja KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...] powinna zostać doręczona nie Skarżącym, lecz ich pełnomocnikowi, w oparciu o pełnomocnictwa złożone wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję KGP z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Sądowi z urzędu znana jest treść ww. pełnomocnictw udzielonych przez Skarżących adw. M. J. w dniu [...] lipca 2020 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Wa 1733/20). Na mocy tych pełnomocnictw ww. adwokat został ustanowiony do reprezentowania Skarżących w sprawie ze skargi na ww. decyzję, a więc do działania przed Sądem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w postępowaniu administracyjnym, podjętym przez organ na skutek uprawomocnienia się wyroku Sądu. Stanowisko KGP prezentowane w tym zakresie w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest prawidłowe, co jednak nie ma istotnego znaczenia wobec dokonanej przez Sąd oceny skutkującej uchyleniem ww. aktów administracyjnych.
Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Weźmie pod uwagę, że decyzja KGP z dnia [...] października 2021 r. nr [...], aby mogła wywołać skutki prawne tak wobec stron postępowania, jak i organu, musi zostać skutecznie doręczona. Organ dopełni zatem czynności wynikających z obowiązku doręczenia sporządzonej decyzji. Nadto załatwi wniosek pełnomocnika Skarżących z dnia [...] kwietnia 2022 r. biorąc pod uwagę, że przedmiotem żądania wznowienia postępowania może być wyłącznie decyzja ostateczna (art. 16 k.p.a.), a ww. decyzja KGP z dnia [...] października 2021 r. takiego waloru - w dacie złożenia wniosku - nie posiadała.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 złotych) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 złotych) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictw (51 złotych), Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.