II SA/Wa 1047/23

II SA/Wa 1047/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145  par. 1  pkt 1a i  art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , Protokolant referent Edyta Brzezicka, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2024 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Prokuratora Krajowego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 roku, przyznał [...] G. B. dodatek wyrównawczy od dnia [...] stycznia 2023 roku w kwocie [...] zł miesięcznie brutto.
G. B. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia zarzucając organowi naruszenie art. 123 § 1 ustawy o prokuraturze.
Prokurator Krajowy decyzją z dnia [...] marca 2023 r. utrzymał w mocy skarżony akt. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa dotyczy ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego więc organ musiał wyliczyć wysokość uposażenia żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych oraz wysokość wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji. Według organu odwoławczego zaskarżoną decyzją Prokurator Okręgowy w [...] prawidłowo ustalił i przyjął, że [...] G. B. został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Okręgowej w Wydziale do spraw [...] Prokuratury Okręgowej w [...], które jest zaszeregowane do stopnia etatowego [...] i grupy uposażenia U: 16, oraz że data początkowa służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalona została dla oficera na dzień [...] września 2001 roku.
Wyjaśnił również, iż Prokurator Okręgowy w [...] prawidłowo ustalił i przyjął w zaskarżonej decyzji, stosownie do uregulowań zawartych w przepisach art. 125 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1247, ze zm.), art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U., poz. 2305 tj.), § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia z dnia 10 lipca 2022 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U., poz. 1484) oraz § 29 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 966, ze zm.), miesięczną kwotę uposażenia należną [...] G. B. na zajmowanym stanowisku służbowym, która wynosi [...] zł, której składnikami są: stawka uposażenia zasadniczego [...] zł i dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 21% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie [...]zł.
Organ podkreślił też, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, w 2023 roku podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5444,42 zł, natomiast treść art. 10 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o podstawie wynagrodzenia prokuratora określonej w art. 123 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, w 2023 roku za podstawę przyjmuje się kwotę w wysokości 5444,42 zł.
Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, że zgodnie z art. 439 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny prawidłowo wyliczono i przyznano płk. G. B. dodatek wyrównawczy w kwocie stanowiącej różnicę między miesięcznym wynagrodzeniem prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji a uposażeniem żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych ([...] zł - [...] zł = [...] zł).
Odnosząc się do kwestii kolizji norm prawnych podnoszonej przez stronę w odwołaniu wskazał, że konieczność zastosowania art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, do ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego, z pominięciem przepisu art. 123 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze, wynika wprost z reguły lex specialis derogat legi generali.
Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł G. B. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi:
1- naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: to jest art. 123 § 1 ustawy o prokuraturze (Dz. U. 2022, poz.1247 t.j.), poprzez jego niezastosowanie dla potrzeb wyliczenia dodatku wyrównawczego i jednocześnie niesłuszne zastosowanie w tym celu art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U.2022, poz. 2666), podczas gdy ograniczenie w stosowaniu art. 123§1 cyt. ustawy nastąpiło od dnia 1 grudnia 2021 r. i nie ma charakteru ekstraordynaryjnego, co w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r. o sygn. akt K 1/12 było nieuzasadnione, albowiem ograniczenie stosowania art. 123 ustawy o prokuraturze (Dz. U. 2022, poz.1247 t.j.) mogło nastąpić wyjątkowo i tylko w określonych sytuacjach, które nie nastąpiły;
2- obrazę przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązującą, w chwili jej wydania, podstawę prawną, tj. art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, co stanowi, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty podkreślając w szczególności nierówności w ustalaniu wynagrodzeń sędziów i prokuratorów w porównaniu z wynagrodzeniami przedstawicieli władzy wykonawczej i ustawodawczej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r. organ poinformował Sąd, że decyzją z [...] stycznia 2024 r. Prokurator Okręgowy w [...] działając w oparciu o art. 10a ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 - w brzmieniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2023 r. zmieniającej przywołaną wyżej ustawę (Dz. U. poz. 2777) przyznał skarżącemu od [...] stycznia 2023r. dodatek wyrównawczy w wysokości zgodnej z zasadami wynikającymi z art. 123 Prawa o prokuraturze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu dotyczyła tego, czy dodatek wyrównawczy dla prokuratora na rok 2023, mógł być ustalany w oparciu o art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. 2022, poz.2666). Kwota wskazana w w/powołanej regulacji stanowiła bowiem podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, a to z kolei wynagrodzenie, stanowiło podstawę do wyliczenia kwoty należnego dodatku wyrównawczego.
W ocenie tut. Sądu na w/postawione pytanie należało udzielić negatywnej odpowiedzi.
Na wstępie rozważań wyjaśnienia wymagało to, że wynagrodzenie prokuratorów nie jest chronione konstytucyjnie, tak jak jest to w przypadku wynagrodzenia sędziów (zob. art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 Konstytucji). Nie mniej jednak już od dawna, prawodawca w powyższym zakresie powiela wzory normatywne dotyczące wynagrodzeń sędziów. Nie budzi wątpliwości, ze powodem takiego postępowania jest dbałość o podkreślenie wysokiej rangi zawodu prokuratora oraz stworzenie materialnych gwarancji jego niezależności. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w treści art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, w myśl którego to przepisu, podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku, stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (...). Jednocześnie w § 2 tego przepisu określono, że: "Jeżeli przeciętne wynagrodzenie, o którym mowa w § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego – przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości."
Powyższe rozwiązanie normatywne powiela zapis zawarty w art. 61a ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz.1599 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r., razem z analogicznym rozwiązaniem wprowadzonym w art. 91 § 1c i § 1d ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 217), dalej jako "P.u.s.p.".
Z woli ustawodawcy – wysokość wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów prokuratur rejonowych i okręgowych została zrównana z wynagrodzeniem zasadniczym sędziów w takich samych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych. Wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów prokuratur regionalnych jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów sądów apelacyjnych, natomiast wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów Prokuratury Krajowej jest równe wynagrodzeniu zasadniczemu sędziów Sądu Najwyższego (art. 124 § 1 Prawa o prokuraturze). Szczegółowe reguły wynagradzania prokuratorów ustalono w art. 124 § 2 – 11 ustawy.
Wskazane przepisy Prawa o prokuraturze powielają rozwiązania dotyczące zasad wynagradzania sędziów sądów powszechnych, zawarte w art. 91 § 1 – 13 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. P.u.s.p.
Pomimo wielce jasnego i klarownego sformułowania reguły z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, nakazującej wiązać podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku, z przeciętnym wynagrodzeniem w drugim kwartale roku poprzedniego, została ona jednak w sposób nieuprawniony odrzucona w kolejnych ustawach okołobudżetowych dotyczących lat 2021 – 2023.
I tak zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. – w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5 444,42 zł. (a więc kwota niższa niż wynikająca z w/przywołanego art. 123 § 1).
Pomimo więc tego, że wynagrodzenia prokuratorów, podobnie jak wynagrodzenia sędziów powinny być kształtowane w sposób wykluczający uznaniowość władzy ustawodawczej i wykonawczej (dla zapewnienia m.in. realnego rozdzielenia wszystkich trzech władz), treść przepisów kreujących sposób wynagradzania sędziów i prokuratorów, w latach 2021-2023 była za każdym razem odmienna i ewidentnie nosiła znamiona dowolności.
W tym miejscu zasadnym będzie przywołanie poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 w którym stwierdzono, że "najważniejszym aspektem wynagrodzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób ustalania jego wysokości był oparty na obiektywnych, wymiernych przesłankach i działał z mocy samej ustawy – niejako «automatycznie», bez potrzeby podejmowania w tej sprawie ocennych decyzji, które mogłyby być instrumentem nacisku na sędziów. Istotna jest, oczywiście, także sama wysokość wynagrodzenia, które powinno zapewniać bezpieczeństwo finansowe sędziemu i jego rodzinie, rekompensować rygorystyczne ograniczenia w podejmowaniu innej działalności zarobkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu sędziego".
W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny sformułował pięć nieprzekraczalnych "warunków brzegowych" wynagrodzenia, które powinny odpowiadać godności urzędu sędziego i zakresowi jego obowiązków.
Nie sposób pomijać także tego, że wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt K 1/23, również odnoszącym się do wynagrodzeń sędziów – Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś art. 7 uznał za niezgodny z art. 195 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2023 r., poz. 2479). Zakwestionowane przepisy utraciły moc z dniem 15 listopada 2023 r.
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy postanowień ustaw okołobudżetowych dotyczących lat 2021 – 2023 i podniósł, że "Wynagrodzenia sędziów w ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy – zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania, jak i tempa wzrostu płac. Taka praktyka nie zapewnia konstytucyjnej ochrony wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu sędziego oraz zakresowi jego obowiązków. Sędziowie nie mogą w żaden sposób przewidzieć, jak będzie kształtować się ich wynagrodzenie". Trybunał Konstytucyjny zauważył również, że nie zostały spełnione warunki brzegowe określone w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, usprawiedliwiające odstąpienie od normatywnych zasad ustalania wynagrodzeń sędziowskich, a w konsekwencji do ich obniżenia. W szczególności, nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 216 ust. 5 Konstytucji (relacja państwowego długu publicznego do PKB nie przekracza poziomu 60%). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) przepisy ustawy okołobudżetowej na 2023 r. po raz kolejny "tymczasowo" modyfikują ustawowe zasady ustalania podstawy zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich. Ponadto, w 2023 r. podstawa ta została ustalona w pełni w sposób kwotowy, co w żaden sposób nie nawiązuje do obowiązującego lex generalis mechanizmu wynagradzania".
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zauważa, że o uznaniowości i arbitralności postanowień ustawy okołobudżetowej na rok 2023 odnośnie podstaw ustalania wynagrodzenia dla sędziów (art. 7 – art. 9) oraz dla prokuratorów (art. 10) świadczy wprost również uzasadnienie jej projektu (druk sejmowy nr 2654): "Nie kwestionując przyjętego w aktualnych przepisach regulujących ustrój sądownictwa mechanizmu określania wynagrodzeń sędziów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, należy mieć na uwadze istotny wzrost nakładów na wynagrodzenia sędziów i prokuratorów na przestrzeni ostatnich lat. Wyasygnowanie dodatkowych środków na wynagrodzenia dla tych grup oznaczałoby konieczność redukcji wydatków w pozostałych sferach działalności państwa, co mogłoby negatywnie wpłynąć na realizację innych zadań publicznych finansowanych ze środków budżetu państwa."
W przedmiotowej sprawie oczywiste jest, że art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. są przepisami rangi ustawowej, a więc są względem siebie równorzędne. Wskazane przepisy diametralnie odmiennie regulują kwestię określania podstaw ustalania wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2023 r. Dodatkowo należy zauważyć, że treść art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, nie została zmieniona, natomiast zmieniono postanowienia zawarte pierwotnie w art. 10 ust. 1 ustawy okołobudżetowej. O czym była już wcześniej mowa, przepisy art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., kształtujące sposób ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla sędziów w 2023 r. odpowiadają treści art. 10 ust. 1 tej ustawy, dotyczącego ustalania podstawy wynagrodzenia zasadniczego dla prokuratorów.
W sytuacji, gdy na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utraciły moc art. 7, art. 8 i art. 9 tej ustawy, to nie ma żadnych podstaw aby przyjmować, że w przypadku wynagrodzeń zasadniczych prokuratorów, uprawnione jest stosowanie innych zasad ustalania tego wynagrodzenia niż te, które dotyczą sędziów. To z kolei prowadzi do konkluzji, że decyzje w obu instancjach zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 123 § 1 i art. 124 § 11 Prawa o prokuraturze, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji – przyjęcie zaniżonej podstawy ustalania zasadniczego wynagrodzenia prokuratora. Stąd podlegały one wyeliminowaniu z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Na marginesie dodać należało, iż Sądowi jest znane z urzędu, że do niniejszej sprawy organ złożył nową decyzję dotyczącą spornego dodatku wyrównawczego. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby uchylona została decyzja dotychczasowa objęta przedmiotową skargą. Tut. Sąd był więc zobowiązany do merytorycznego rozpoznania skargi.
Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali w pierwszej kolejności, czy decyzja Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. przyznająca dodatek wyrównawczy za okres od [...] stycznia 2023 r., wydana na podstawie art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., jest ostateczna. Jeśli tak, organ rozważy zasadność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Jeżeli natomiast od tej nowej decyzji wniesione zostało odwołanie i toczy się postępowanie w II instancji, nie byłoby podstaw do umorzenia postępowania na tym etapie. W takiej sytuacji organ zobowiązany byłby do wydania prawidłowej decyzji, uwzględniającej fakt, że zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r., w roku 2023 wynagrodzenie zasadnicze prokuratora podlega zwiększeniu o różnicę pomiędzy kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora ustalonego zgodnie z art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze a kwotą należnego wynagrodzenia zasadniczego prokuratora wypłaconego zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy.