II SA/Wa 1043/17

II SA/Wa 1043/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Iwona Dąbrowska
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 417/21 - Wyrok NSA z 2021-09-30
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Przemysław Szustakiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 127 § 3, art. 157 § 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. D. z dnia [...] kwietnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w sprawie przydziału K. D. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], gdy decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], została utrzymana w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2016 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że prawomocnymi wyrokami zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 412/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., wydanym w sprawie I OSK 1890/13, uznano, że kwestionowane przez K. D. decyzje, stwierdzające nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], są zgodne z prawem.
Organ podniósł, że prawomocnie zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która stanowi negatywną przesłanką procesową i oznacza niedopuszczalność prowadzenia kolejnego postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Dla stwierdzenia powagi rzeczy osądzonej istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W sprawie natomiast, występują obydwa elementy tożsamości. Od strony podmiotowej, sprawa była rozpatrywana przez organ - Ministra Sprawiedliwości, gdzie stroną był K. D. Natomiast od strony przedmiotowej, sprawa dotyczyła w istocie oceny przydziału K. D. lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zostało poddane kontroli właśnie to postępowanie nieważnościowe. Sądy administracyjne prawomocnie potwierdziły trafność i prawidłowość wydanych przez organ (Ministra Sprawiedliwości) decyzji. Organ podkreślił, że w niniejszym postępowaniu K. D. domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, która została prawomocnie zweryfikowana przez sąd administracyjny w obu instancjach, jako prawidłowa. Powyższe okoliczności wskazują na tożsamość przedmiotową i podmiotową obecnie zgłaszanego żądania z tym, które było uprzednio przedmiotem rozpoznania w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności, a następnie poddane kontroli sądowoadministracyjnej.
W dniu [...] czerwca 2017 r. skargę na powyższe postanowienie złożył K. D., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie postanowień w całości. Zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) obrazy art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes obywateli;
2) obrazy art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
3) obrazy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;
4) obrazy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości bez zachowania ustawowego obowiązku, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego, z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące i przyjmuje za własne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego.
Podnieść jednocześnie należy, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy istniała możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, zgodnie z żądaniem strony.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej K.p.a., w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W doktrynie przyjmuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki:
- sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia,
- sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji,
- sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wypłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności),
- sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej;
c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie "materialnoprawna") (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212).
Natomiast w judykaturze zwraca się uwagę, że do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1087/11, Lex nr 1234059).
Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
Bezsporna jest bowiem okoliczność, że decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 412/13 oddalił skargę K. D. na ww. decyzję, a skarga kasacyjna na orzeczenie z dnia 16 kwietnia 2013 r. WSA w Warszawie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1890/13.
Stosownie do treści art.170 P.p.s..a, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Każde orzeczenie sądu ma indywidualną skuteczność, która zależy od tego, w jaki sposób rozstrzyga ono o losach zaskarżonego aktu administracyjnego. Wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną oznacza, że zaskarżona decyzja zostaje mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie naruszała prawa w zakresie określonym art. 145 tejże ustawy. Zatem istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem, określonych w art. 145 ustawy (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Tadeusza Wosia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 513 i n.). Dodać również należy, że decyzja administracyjna, na skutek wyroku oddalającego skargę, staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już, mocą orzeczenia sądowego, uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pamiętać wszak należy, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Powyższe stanowisko jest już ugruntowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07 (LEX 505294) wyjaśnił, że podmioty wymienione w art. 170 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są faktem i treścią orzeczenia związane, co skutkuje uwzględnieniem prawomocnego wyroku w wydanych rozstrzygnięciach, gwarantując zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Tak więc sformułowany w powołanym przepisie pozytywny skutek prawomocności wyroku sądowego statuujący jego moc erga omnes wyłącza możliwość uruchomienia wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego przez organy administracji publicznej. Nie mogłaby bowiem w tym postępowaniu zapaść inna decyzja niż wyrok sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w którym wyrażono stanowisko, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. Innymi słowy mówiąc, jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to - co do zasady - zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego, ale również w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Z tego mianowicie powodu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.
Skoro zatem decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, została poddana kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem i sąd administracyjny nie dopatrzył się jej wadliwości, to tym samym potwierdził, że nie zawierała ona także wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.
W tym stanie rzeczy organ zasadnie uznał, że ponowna kontrola przedmiotowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest niedopuszczalna i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że podnoszone przez skarżącego zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, podobnie jak żądanie zastosowania przez Sąd art. 135 P.p.s.a.
Nie są też uzasadnione zarzuty skarżącego, dotyczące naruszanie przez organ zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7-10 K.p.a. Postępowanie w tym zakresie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, zebrany materiał dowodowy nie budzi wątpliwości, a skarżący nie był w bezprawny sposób pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Natomiast należy podkreślić, że specyfika postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w fazie wstępnej, powoduje, że strona nie jest szeroko informowana o czynnościach organu oraz nie są z nią prowadzone czynności z postępowania dowodowego, ponieważ zadaniem organu jest przede wszystkim kontrola akt administracyjnych w zakresie zbadania braku przeszkód procesowych niepozwalających na wszczęcie postępowania.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.