II SA/Wa 1027/23

II SA/Wa 1027/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1471/24 - Wyrok NSA z 2025-06-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61a par. 1 oraz art. 154 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ") odmówił S.L. (dalej: "skarżący") przyznania nagrody rocznej za 2007 r. oraz za 2008 r.
Wyrokiem z 21 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 671/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję KGP z [...] marca 2018 r. nr [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1314/21, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od ww. orzeczenia tutejszego Sądu.
Pismem z 30 września 2022 r., sprecyzowanym pismem z 28 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do organu (m.in.) o "podjęcie czynności w celu uchylenia albo zmiany na podstawie art. 154 i 155 kpa" decyzji KGP z [...] marca 2018 r. nr [...].
Postanowieniem z [...] lutego 2023 r. nr [...] organ, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia/zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ww. własnej decyzji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia KGP wyjaśnił, że jego decyzja z [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2007 r. i za 2008 r., jest decyzją, na podstawie której skarżący nie nabył prawa, zatem definitywnie wykluczona jest dopuszczalność zmiany lub uchylenia tego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a., a zastosowanie w sprawie może mieć jedynie art. 154 k.p.a.
Dalej organ powołał się na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą w razie stwierdzenia, że wniosek o uchylenie lub zmianę prawomocnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. zmierza do podważenia związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na tę decyzję, właściwy organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w celu uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Na poparcie tego stanowiska KGP przywołał wyroki NSA z 1 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 799/13 i z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 517/14 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto ostateczne decyzje, na podstawie których żadna strona nie nabyła prawa, utrzymane w mocy przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę wobec stwierdzenia ich pełnej zgodności z prawem (decyzje prawidłowe/niewadliwe) lub zgodności z prawem w zakresie przewidzianym w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a." (decyzje wadliwe w stopniu nieuzasadniającym ingerencji sądu administracyjnego w ich moc wiążącą) mogą być przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. pod warunkiem, że wszczęcie postępowania w tym trybie, w celu weryfikacji treści prawomocnej decyzji, nie będzie zmierzać do podważenia związania treścią prawomocnego wyroku oddalającego skargę i wynikającej z powyższego wyroku oceny co do stanu faktycznego i prawnego (art. 170 w związku z art. 153 p.p.s.a.).
Wobec kategorycznych ocen prawnych NSA, wyrażonych w wyroku z 24 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1314/21, stwierdzających brak prawa skarżącego do nagrody rocznej za lata 2007-2008, dążenie do zmiany w trybie art. 154 § 1 k.p.a. prawomocnej decyzji KGP z [...] marca 2018 r. nr [...] musi, zdaniem organu, zostać zakwalifikowane jako próba podważenia związania powyższym orzeczeniem i ocenami w nim sformułowanymi. Nie jest więc w takiej sytuacji dopuszczalne żądanie poddania weryfikacji prawomocnej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., jeśli żądanie to zmierza do podważenia związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku oddalającym skargę.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, KGP postanowieniem nr [...], wydanym [...] marca 2023 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2023 r. organ w pełni zaaprobował stanowisko przedstawione w motywach swojego uprzedniego rozstrzygnięcia z [...] lutego 2023 r., wskazując na moc wiążącą ww. orzeczenia NSA i poprzedzającego go wyroku tutejszego Sądu. Nadto KGP zaakcentował, że skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności nieznanych organom i sądom orzekającym w przedmiocie nagrody rocznej za 2007 r. i za 2008 r., które winny być oceniane w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie KGP z [...] marca 2023 r. nr [...] skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia, zobowiązania organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności:
1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez działanie niezgodnie z obowiązującym prawem, bezzasadne pominięcie żądanych dowodów i niedokonanie oceny szeregu istotnych okoliczności lub dokonanie ich w ograniczonym zakresie, brak wnikliwego działania oraz sprzeczną z faktami i dowodami ocenę stanu faktycznego oraz prawnego postępowania;
2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
3) art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowień sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym ustalonym w pominiętych przez KGP prawomocnych wyrokach sądu administracyjnego, wbrew zawartym w nich wytycznym, a także błędną oceną powagi rzeczy osądzonej.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował prawidłowość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w ramach weryfikacji decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Podniósł, iż do powołanego przez organ wyroku NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16, zostało złożone zdanie odrębne, co pominięto w niniejszej sprawie, a które to zdanie skarżący przytoczył. Skarżący zaznaczył też, że w wyrokach: tutejszego Sądu z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1200/11 oraz NSA z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1821/10, prawomocnie przesądzono, iż jego zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem [...] października 2008 r. (a nie z dniem [...] stycznia 2007 r.). Jednocześnie oświadczył, że w okresie od 3 stycznia 2007 r. do 15 października 2008 r. nie pełnił służby z powodu chorób wynikających z warunków tej służby, a także w związku z faktem, iż od [...] stycznia 2007 r. przełożeni zwolnili go z obowiązku stawiania się do służby oraz podejmowania czynności służbowych, przy czym zachował na podstawie art. 121 ustawy o Policji prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość).
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącego o zmianę lub uchylenie decyzji KGP o odmowie przyznania nagrody rocznej, stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Powyższa regulacja przewiduje – obok przesłanki podmiotowej (jaką jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną) – samodzielną i niezależną od niej przesłankę przedmiotową w postaci "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (vide wyrok NSA z 19 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2738/21 i przywołany w nim wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 2738/21).
Na gruncie niniejszej sprawy KGP odmówił wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. Wedle tego przepisu,
decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest wyłącznie weryfikacja decyzji ostatecznej w kontekście istnienia przesłanek wymienionych w treści tego przepisu. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w omawianym przepisie, mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji, nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego, bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywistym jest też, że zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa (vide wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2637/18).
KGP, rozpoznając wniosek skarżącego złożony w tym nadzwyczajnym trybie (art. 154 § 1 k.p.a.), stwierdził zaistnienie przeszkody do weryfikacji decyzji własnej z [...] marca 2018 r. nr [...] w postaci oddalenia skargi na tę decyzję prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, w uzasadnieniu którego sąd podzielił wykładnię prawa zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd w składzie tu orzekającym nie podziela tego poglądu, mając świadomość, iż jest on prezentowany w judykaturze. Tutejszy Sąd opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w zdaniu odrębnym zgłoszonym do wyroku NSA z 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1057/16 (z przytoczonym tam obszernie orzecznictwem i piśmiennictwem), akcentując, że decyzja ostateczna nie traci waloru ostateczności przez to, że stała się decyzją prawomocną, zaś tryb wzruszenia decyzji ostatecznej przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. jest "przypadkiem przewidzianym w kodeksie", o jakim mowa w art. 16 § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie może być mowy o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., jak to przyjął organ. Ocena zasadności żądania skarżącego, opartego na art. 154 § 1 k.p.a., może dokonywać się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania jurysdykcyjnego, a nie przed jego wszczęciem. Zatem KGP powinien wszcząć postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z 30 września 2022 r., uzupełnionym pismem z 28 listopada 2022 r. i w ramach tego postępowania poczynić - z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. - ustalenia faktyczne w kontekście przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., a następnie ocenić, czy zaistniały podstawy do wzruszenia decyzji własnej z [...] marca 2018 r. nr [...], motywując swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku, gdy organ ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić ww. decyzję ostateczną, a w razie konkluzji, iż nie występują one w sprawie - odmówi uchylenia lub zmiany decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja odmowna jest rozstrzygnięciem "o istocie tej nowej sprawy administracyjnej (czy istnieją podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji albo ich brak)", niezależnie od tego, czy postępowanie wszczęto z urzędu czy na wniosek strony (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 605).
Podsumowując, KGP błędnie uznał zaskarżenie decyzji ostatecznej, prowadzące do wydania prawomocnego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, za przeszkodę do uruchomienia trybu z art. 154 § 1 k.p.a., przez co zaniechał analizy wniosku skarżącego w kontekście przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej. W konsekwencji doszło do naruszenia ww. przepisu w związku z art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] lutego 2023 r. nr [...].
W kwestii wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd wskazuje, że skarżący – występując w przedmiotowej sprawie samodzielnie – nie poniósł kosztów sądowych, będąc od nich ustawowo zwolniony na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a.