II SA/Wa 1024/22

II SA/Wa 1024/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1083/23 - Wyrok NSA z 2024-11-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 138
art. 160, art. 162, art. 169
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.) Protokolant ref. staż. Maria Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komendanta Służby Ochrony Państwa na rzecz skarżącego P. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. K., funkcjonariusz Służby Ochrony Państwa (dalej "SOP") w piśmie z 7 stycznia 2022 r. wniósł do Komendanta Służby Ochrony Państwa (dalej "Komendant SOP") o przyznanie dodatku za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu, bądź zdrowiu, albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby w wysokości, co najmniej 20% uposażania zasadniczego, zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (dalej "rozporządzenie").
Skarżący zwrócił się o wyrównanie jego uposażania o ten dodatek, będący dodatkiem o charakterze stałym, od dnia przyjęcia do służby, tj. od [...] kwietnia 2019 r.
Komendant SOP decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (dalej "ustawa o SOP") i art. 104 K.p.a. odmówił P. K. przyznania dodatku operacyjnego, o którym mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia.
W uzasadnieniu decyzji Komendant SOP zauważył, że w § 2 rozporządzenia przewidziano dodatek za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby. Dodatek ten przysługuje funkcjonariuszowi, który pełniąc służbę w opisanych warunkach posiada na stanowisku specjalność manewrową lub operacyjną (§ 7 pkt 4 rozporządzenia).
Następnie Komendant SOP wskazał, że rodzaje grup, symboli i przypisanych do nich specjalności zostały określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie wymagań wobec funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa na stanowisku kierownika komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym – w Tabeli kwalifikacji zawodowych ustalonych dla poszczególnych grup i specjalności. W grupie operacyjno-rozpoznawczej przewidziano 6 specjalności: 1) ogólną, 2) rozpoznawania, 3) analizy, 4) zapobiegania, 5) techniki specjalnej, 6) operacyjną.
Dalej Komendant SOP odwołał się do kart opisu stanowisk służbowych P. K. z [...] kwietnia 2019 r., z [...] kwietnia 2020 r. oraz z [...] października 2020 r., stwierdził, że skarżący zajmował stanowiska służbowe oznaczone numerem [...] – specjalność rozpoznawania, po czym skonstatował, że opisane wyżej czynności, mające związek z czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, nie oznaczają jednak realizacji zadań operacyjno-rozpoznawczych. Jak podkreślił, prawo do dodatku operacyjnego zostało zastrzeżone dla funkcjonariusza, który naraża swoje życie lub zdrowie, albo służy w warunkach szkodliwych. Opis czynności, które wykonywał P. K.nie wskazuje tymczasem na pełnienie przez niego służby w warunkach opisanych w rozporządzeniu.
Komendant SOP zwrócił uwagę, że opis zadań na stanowisku służbowym spowodował, że rozkazem personalnym z [...] stycznia 2021 r. nr [...] przyznał P. K., jako funkcjonariuszowi organizującemu, inicjującemu lub nadzorującemu czynności operacyjno-rozpoznawcze, dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, tj. dodatek za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych (§ 3 rozporządzenia).
Komendant SOP skonkludował, że sam fakt pełnienia służby w Zarządzie [...] SOP nie powoduje powstania uzasadnionego roszczenia o przyznanie dodatku operacyjnego, gdyż ten wiąże się z pełnieniem służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Opis czynności wykonywanych na zajmowanym stanowisku służbowym prowadzi do wniosku, że funkcjonariusz w takich warunkach nie pełnił służby.
Komendant SOP wskazał, że drugim warunkiem, który musi być kumulatywnie spełniony, jest posiadanie na zajmowanym stanowisku służbowym specjalności operacyjnej. Stwierdził, że P. K.nie spełniał również tego warunku.
Komendant SOP zaznaczył, że zaskarżenie rozkazu personalnego jest drogą weryfikacji jego zgodności z obowiązującym prawem. Wskazał, że P. K., otrzymując stanowiska służbowe w Zarządzie [...] SOP P. K., nie kwestionował parametrów tych stanowisk, w tym przewidzianej na stanowiskach specjalności [...] - rozpoznawanie, zatem podejmowane aktualnie przez niego działania, mające na celu przyznanie dodatku operacyjnego, nieprzewidzianego na zajmowanym stanowisku służbowym, należy uznać za pozbawione podstawy prawnej i faktycznej.
Z dniem [...] lutego 2022 r., na podstawie rozkazu personalnego Komendanta SOP z [...] listopada 2021 r. nr [...], P. K. został zwolniony ze służby w SOP na podstawie art. 107 ust. 3 ustawy o SOP – wskutek upływu terminu 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.
P. K., reprezentowany przez adwokata, w piśmie z [...] marca 2022 r. wniósł do Komendanta SOP o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...], zarzucając naruszenie:
1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., mające wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i błędne uznanie, że czynności przez niego wykonywane nie były czynnościami operacyjnymi wykonywanymi w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu;
2. art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i mylne uznanie, że w ramach wykonywanych obowiązków służbowych nie wykonywał czynności operacyjnych w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, co skutkowało odmową przyznania dodatku operacyjnego.
Komendant SOP decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił w całości własną decyzję z [...] lutego 2022 r. nr [...] i umorzył postępowanie poprzedzające jej wydanie.
W uzasadnieniu decyzji Komendant SOP odwołał się do art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, zgodnie z którym, prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby, a także do art. 162 ustawy o SOP, w świetle którego uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym (ust. 1), zaś jednym z nich jest dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 2 pkt 2), którego rodzaje oraz wysokość określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu.
Odnosząc przywołane uregulowania do realiów przedmiotowej sprawy, Komendant SOP stwierdził, że rozwiązanie stosunku służbowego łączącego P. K. z organem administracji powoduje, że: po pierwsze, ustało władztwo służbowe Komendanta SOP nad skarżącym, co czyni niemożliwym orzekanie przez organ o jego uprawnieniach lub obowiązkach; po drugie, wobec utraty przez stronę statusu funkcjonariusza, nie może toczyć się postępowanie w sprawie o ustalenie składników jego uposażenia. Nie można bowiem ustalić prawa do jednego z elementów uposażenia (wnioskowanego dodatku) w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej w ogóle brak jest prawa do tego uposażenia. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2022/12, Komendant SOP zaznaczył, że uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje.
W ocenie Komendanta SOP, w opisanych okolicznościach zainicjowane przez P. K. postępowanie o przyznanie rzeczonego dodatku, bez wątpienia stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji organ administracji zobowiązany był je umorzyć. Ponieważ bezprzedmiotowość ma charakter wtórny (powstała pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji, a złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy), odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Należało zatem wydać decyzję przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić w całości własną decyzję z [...] lutego 2022 r. i umorzyć postępowanie poprzedzające jej wydanie.
Komendant SOP zwrócił ponadto uwagę, że decyzja z [...] kwietnia 2022 r. ma charakter procesowy (kończy postępowanie z przyczyn formalnych), zatem znajduje do niej zastosowanie środek kontroli sądowoadministracyjnej. Organ podkreślił jednak, że w przypadku ewentualnych roszczeń funkcjonariuszy SOP z tytułu prawa do uposażenia (a więc co do meritum), możliwość ich dochodzenia ustawodawca zastrzegł do właściwości sądów powszechnych, a konkretnie sądu okręgowego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 170 ust. 3 ustawy o SOP).
P. K., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył decyzję Komendanta SOP z [...] kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt (nie podano punktu – przyp. Sądu) i art. 127 § 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdy tymczasem nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji.
Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Komendant SOP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik Komendanta SOP podtrzymał stanowisko w sprawie na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Warszawie w dniu 22 lutego 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem sprawy nie było rozstrzygnięcie, czy skarżącemu przysługiwał wnioskowany dodatek o charakterze stałym, czy nie. Jej istotą – wobec umorzenia zaskarżoną decyzją (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.) postępowania w sprawie – była odpowiedź na pytanie, czy wskutek rozwiązania stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] lutego 2022 r. - po złożeniu wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku w dniu [...] stycznia 2022 r. i wydaniu decyzji z [...] lutego 2022 r. o odmowie jego przyznania - postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Innymi słowy, zasadnicze do rozstrzygnięcia, było rozważanie, czy P. K.wskutek zwolnienia ze służby w SOP utracił prawo do uzyskania, w wyniku skutecznie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia Komendanta SOP co do istoty sprawy (tj. przyznania lub odmowy przyznania przedmiotowego dodatku).
W ocenie Sądu, postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, skarżący ma prawo do uzyskania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływana jako "ustawa o SOP"), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza. Jak natomiast stanowi art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Ponadto, w myśl art. 160 ust. 4 ustawy o SOP, jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana wysokości uposażenia nastąpiła w określonym dniu miesiąca kalendarzowego, uposażenie za każdy następny dzień do końca tego miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stosownie do treści art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby.
Zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o SOP, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym. Wedle art. 162 ust. 2 ustawy SOP, dodatkami o charakterze stałym są: 1) dodatek specjalny oraz 2) dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby.
W myśl art. 162 ust. 3 ustawy o SOP, funkcjonariusz otrzymuje dodatek specjalny, którego wysokość wynosi do 50% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%.
Wysokość dodatku specjalnego ustala Komendant SOP lub minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość dodatku specjalnego nie ulega zmianie (art. 162 ust. 6, ust. 7 i ust. 9 ustawy o SOP). Dodatek ten może być również obniżany (art. 162 ust. 10 i ust. 11 ustawy o SOP) lub podwyższany (art. 162 ust. 12) przed upływem okresu, na który został ustalony.
Dodatek o charakterze stałym, o którego przyznanie P. K.wystąpił w piśmie z 7 stycznia 2022 r., to dodatek wskazany powyżej w art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP, czyli dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W ustawie o SOP nie określono zasad jego przyznawania, natomiast w art. 162 ust. 13 tej ustawy zawarto upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia rodzaju oraz wysokości dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, z uwzględnieniem przesłanek przyznania dodatku oraz okoliczności uzasadniających jego podwyższanie, obniżanie i cofanie.
Dodatek, o którego przyznanie wniósł skarżący, to określony w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. z 2022 r. poz. 2720 – stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji; dalej powoływane jako "rozporządzenie"), dodatek za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby, który funkcjonariuszowi o specjalności ochrony manewrowej lub operacyjnej przyznaje się w wysokości od 20% do 40% uposażenia zasadniczego .
Zgodnie z art. 169 ustawy o SOP, Komendant SOP przyznaje uposażenie i inne należności pieniężne funkcjonariuszowi, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej.
Mając na względzie powołane wyżej przepisy ustawy o SOP i rozporządzenia, w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że Komendant SOP prawidłowo rozstrzygnął o żądaniu skarżącego w prawnej formie decyzji administracyjnej.
W ustawie o SOP oraz w rozporządzeniu brak wprawdzie wyraźnego stwierdzenia, że sprawy związane z uposażeniem funkcjonariusza SOP rozstrzygane są w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie jednak z art. 76 ust. 2 tej ustawy, nawiązanie, zmiana albo rozwiązanie stosunku służbowego następują przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Zgodnie natomiast z art. 76 ust. 3 ustawy o SOP, do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185).
Jedynym przewidzianym przez prawo instrumentem służącym wprowadzaniu indywidulanych zmian istotnych elementów stosunku służbowego funkcjonariusza SOP jest zatem decyzja administracyjna - rozkaz personalny. Jeżeli bowiem rozkaz personalny o mianowaniu funkcjonariusza SOP na stanowisko służbowe powoduje powstanie stosunku służbowego (art. 76 ust. 1 i ust. 2 ustawy o SOP), a jednym z elementów tego rozkazu personalnego jest określenie stanowiska służbowego oraz uposażenia lub zasad jego ustalania, to w jego następstwie powstaje stosunek administracyjnoprawny o określonej treści, który na skutek wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji, może być zmieniony tylko w przypadkach ściśle określonych, i to również w formie decyzji administracyjnej (zob. też np. odnoszące się do stosunku służbowego funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1156/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 78/12 – niepublikowane; dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).
Przyznanie uposażenia, o którym mowa w art. 169 ustawy SOP, a tym samym i przyznanie dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 i ust. 13 ustawy o SOP (także jego podwyższenie, obniżenie i cofnięcie) następuje zatem w prawnej formie decyzji administracyjnej - rozkazu personalnego. Taką prawną formę przyznania dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby potwierdza dodatkowo treść art. 162 ust. 9 ustawy o SOP, który przewiduje tę samą formę dla ustalenia wysokości dodatku specjalnego. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, by zakładać, że przyznanie oraz ustalenie wysokości (od 20% do 40% uposażenia zasadniczego) dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 i ust. 13 oraz w § 2 pkt 5 i § 7 pkt 4 rozporządzenia powinno przybierać inną formę działania Komendanta SOP.
Należy przy tym zauważyć, że z akt osobowych P. K. wynika, iż Komendant SOP rozstrzygał w przedmiocie uposażania skarżącego, w tym o dodatku specjalnym oraz dodatku uzasadnionym szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych w formie rozkazów personalnych (zob. rozkazy personalne: z [...] marca 2019 r. nr [...] na karcie nr [...] akt osobowych, z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] na karcie nr [...] akt osobowych, z [...] września 2020 r. nr [...] na karcie nr [...] akt osobowych, z [...] stycznia 2021 r. nr [...] na karcie nr [...] akt osobowych).
Skoro przyznanie przedmiotowego dodatku wymaga wydania decyzji administracyjnej, to w takiej samej formie następuje też odmowa jego przyznania. Dopiero natomiast ewentualne przyznanie takiego uprawnienia we właściwej formie skutkuje powstaniem roszczenia, którego – zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy o SOP
- funkcjonariusz może dochodzić przed sądem okręgowym - sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie ze wskazanym przepisem, funkcjonariusz może dochodzić roszczeń, o których mowa w ust. 1 (tj. roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych – przyp. Sądu), przed sądem okręgowym - sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Jak jednak trafnie dostrzeżono w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do podobnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1969 ze zm.), wedle której sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy (art. 111a zd. 1), podlegające rozpoznaniu przez sądy pracy sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego powstają w przypadku niewypełnienia obowiązku wypłaty należnego świadczenia, wynikającego z decyzji ustalającej taki obowiązek. Treścią roszczenia jest uprawnienie do żądania od oznaczonej osoby zachowania się w określony sposób. Skarżący jak dotąd nie ma roszczenia majątkowego o wypłatę dodatku, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 i ust. 13 ustawy o SOP oraz § 2 pkt 5 i § 7 pkt 4 rozporządzenia, którego mógłby dochodzić przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Nie wydano bowiem decyzji przyznającej mu tę część uposażenia, na podstawie której roszczenie takie mogłoby powstać (zob. też np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1156/08 oraz prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 425/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 78/12 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów, uznawszy za właściwą przyjęta przez Komendanta SOP prawną formę rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego dodatku, Sąd stwierdził również, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, a nie do właściwości sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ponadto trafnie dostrzegł Komendant SOP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ma ona charakter procesowy, a nie merytoryczny. Została oparta m.in. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., co niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji, nie pozwala na przyjęcie kognicji sądu powszechnego.
Przypominając, że zaskarżoną decyzją Komendant SOP, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., uchylił własną decyzję z [...] lutego 2022 r. i umorzył postępowanie w sprawie, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 105 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze, należy przypomnieć, że:
1. P. K.złożył wniosek o przyznanie przedmiotowego dodatku w piśmie z 7 stycznia 2022 r., kiedy pozostawał funkcjonariuszem SOP, domagając się ponadto wyrównania uposażania o ten dodatek od 1 kwietnia 2019 r.;
2. dodatek, o którego przyznanie zwrócił się skarżący jest dodatkiem o charakterze stałym uzasadnionym szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP), a ściślej dodatkiem za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby (§ 2 pkt 5 i § 7 rozporządzenia), przyznawanym funkcjonariuszowi o specjalności ochrony manewrowej lub operacyjnej w wysokości od 20% do 40% uposażenia zasadniczego (§ 7 pkt 4 rozporządzenia);
3. zgodnie z art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, (a) zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę, zgodnie z art. 160 ust. 4 ustawy o SOP, (b) jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana wysokości uposażenia nastąpiła w określonym dniu miesiąca kalendarzowego, uposażenie za każdy następny dzień do końca tego miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia, a zgodnie z art. 169 ustawy o SOP, (c) uposażenie przyznaje Komendant SOP.
Trzeba także dostrzec, że:
1. w uzasadnieniu decyzji Komendanta SOP z [...] lutego 2022 r., weryfikując przesłanki przyznania przedmiotowego dodatku, dokonano analizy kart opisów stanowisk służbowych P. K. z [...] kwietnia 2019 r. oraz z [...] kwietnia i [...] października 2020 r.;
2. z akt osobowych skarżącego wynika, iż dodatek uzasadniony kwalifikacjami, o którym mowa w § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia (za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych), przyznano mu od dnia rozpoczęcia wykonywania takich zadań na czas powierzenia ich wykonywania (rozkazy personalne: z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], z [...] września 2020 r. nr [...], z [...] stycznia 2021 r. nr [...]).
Skoro zatem (1) dodatek, o którego przyznanie wniósł P. K.jest dodatkiem o charakterze stałym uzasadnionym szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, (2) zmiana wysokości uposażenia (zatem także dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby) następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę, a o przyznaniu uposażania (w tym przedmiotowego dodatku) rozstrzyga Komendant SOP w prawnej formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), zaś (3) rozpatrując wniosek skarżącego z 7 stycznia 2022 r. Komendant SOP w decyzji z [...] lutego 2022 r. analizował zakresy realizowanych przez niego zadań w czasie służby w SOP od 2019 r. pod kątem ich kwalifikacji jako zadań operacyjno-rozpoznawczych, to w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z 7 stycznia 2022 r. stało się bezprzedmiotowe z powodu zwolnienia go ze służby po wydaniu decyzji, wobec której skutecznie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
P. K.miał prawo kwestionować w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję o odmowie przyznania mu przedmiotowego dodatku za okres do dnia zwolnienia ze służby w SOP, co nastąpiło [...] lutego 2022 r. O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. można by mówić, gdyby nie było przedmiotu sprawy lub podmiotu sprawy, w stosunku do którego można było wydać decyzję. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, w której mająca w tym interes prawny strona postępowania (element podmiotowy stosunku administracyjnoprawnego) domaga się przyznania dodatku o charakterze stałym za pełnienie służby w SOP w warunkach zagrażających życiu, bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby (element przedmiotowy stosunku administracyjnoprawnego).
Decyzja wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozstrzygnie o wzroście uposażania P. K. na przyszłość. Takiej zaś sytuacji (odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym) dotyczyły powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2022/12. W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że nie można ustalić wzrostu uposażania w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. W sprawie, w której wydano oba powołane wyroki, chodziło zatem o podwyższenie uposażania funkcjonariusza na przyszłość z tytułu wysługi lat.
W podobnej natomiast do przedmiotowej, co do okoliczności faktycznych istotnych dla oceny bezprzedmiotowości postępowania, sprawie o sygn. akt I OSK 1032/14 (sprawa dotyczyła przyznania dodatku lotniczego funkcjonariuszowi Straży Granicznej) Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2015 r. (wyrok niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby po wydaniu zaskarżonej tym wnioskiem decyzji, organ nie kształtuje sytuacji funkcjonariusza na przyszłość (od dnia wydania decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), lecz reguluje sytuację prawną do zakończenia jego służby. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył też, że "[...] utrata (przez skarżącego – przyp. Sądu) statusu funkcjonariusza (...) nie spowodowała, że przestał być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Posiada on interes prawny w żądaniu przyznania dodatku dla bezpośredniej obsługi statków powietrznych (...)".
Podobne stanowisko, w sprawie dotyczącej podwyższenia dodatku służbowego policjanta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3083/15 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wywodząc m.in., że "[...] możliwa jest sytuacja, w której okoliczność uzasadniająca zmianę uposażania (zob. też powołany wyżej art. 160 ust. 3 ustawy o SOP – przyp. Sądu) zaistniała w trakcie służby i od tego dnia powinna nastąpić zmiana uposażenia (...), mimo, że w dacie orzekania przez organ prawo do uposażania już wygasło z powodu ustania stosunku służbowego (...)". Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że "(...) gdy policjant w trakcie pozostawania w służbie składa wniosek o podwyższenie dodatku służbowego, ponieważ uważa, że spełnił kryteria do jego podwyższenia, to organ powinien ocenić ten wniosek merytorycznie, nawet gdy na dzień orzekania policjant już w służbie nie pozostaje [...]" (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1389/15
- niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei w uzasadnieniu wyroku z 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3126/14 (niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "[...] funkcjonariusz, nawet po zwolnieniu ze służby, ma prawo do rozstrzygnięcia jego wniosku odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym, jeżeli złożył go w trakcie służby, co nie przesądza w żaden sposób o treści podejmowanego rozstrzygnięcia [...]".
Pomimo zatem zwolnienia ze służby po wydaniu decyzji zaskarżonej skutecznie złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przed rozpatrzeniem tego wniosku, P. K.ma w ocenie Sądu prawo do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania przedmiotowego dodatku - do dnia zwolnienia ze służby w SOP. Fakt, że P. K.nie kwestionował wyżej wymienionych rozkazów personalnych (z [...] kwietnia 2020 r., z [...] września 2020 r., z [...] stycznia 2021 r.), którymi m.in. ustalano wysokość dodatku specjalnego i przyznawano dodatek za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych, nie pozbawia go prawa do uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie dodatku, o którym nie rozstrzygano tymi rozkazami, a którego przyznania odmówiono decyzją wydaną po rozpatrzeniu jego wniosku z [...] stycznia 2022 r. złożonego, kiedy pozostawał w służbie. Jakkolwiek dodatek za wykonywanie zadań wymagających kwalifikacji kierowniczych przewidziany w § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia jest (tak jak dodatek, o którym rozstrzygnięto decyzją z [...] lutego 2022 r.) dodatkiem, o którym mowa w art. 162 ust. 2 pkt 2 ustawy o SOP, to jest to inny, określony w granicach upoważnienia zawartego w art. 162 ust. 13 tej ustawy, rodzaj tego dodatku i inne są przesłanki jego przyznania. Skarżący nie mógł zatem kwestionować określonej w rozkazach personalnych wysokości dodatku przyznanego mu na podstawie § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia z uwagi na spełnianie (jak twierdzi) warunków przyznania dodatku, o którym mowa w § 2 pkt 5 i § 7 pkt 4 rozporządzenia.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wbrew stawisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z [...] stycznia 2022 r. nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego łączącego Komendanta SOP ze skarżącym, a tym samym ustanie władztwa służbowego. Rozstrzygnięcie sprawy przez Komendanta SOP (przyznanie lub odmowa przyznania dodatku objętego wnioskiem) jest wprawdzie limitowane datą zwolnienia skarżącego ze służby, co nie oznacza jednak, że "odpadł" przedmiot postępowania, a organ utracił możliwość rozstrzygnięcia o istocie sprawy.
Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 992/22 i z 7 września 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 888/22 wydanych w analogicznych sprawach dotyczących funkcjonariuszy SOP, jednak z uwagi na wyrażoną wyżej ocenę prawną, nie podziela tego stanowiska.
Chybione jest natomiast stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi, zgodnie z którym Komendant SOP błędnie przyjął, że od decyzji z [...] lutego 2022 r. o odmowie przyznania dodatku operacyjnego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Stosownie do treści art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., ilekroć w przepisach K.p.a. jest mowa o ministrach, należy przez to rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o SOP, Komendant SOP jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, natomiast w zakresie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z [...] lutego 2022 r. w przepisach ustawy o SOP nie przewidziano prawa wniesienia odwołania do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (zob. art. 78 ust. 2, art. 103 ust. 4). Od decyzji tej przysługiwał zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Na marginesie powyższej argumentacji, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 52 § 3 zd. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływana jako "P.p.s.a."), jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. O ile zatem P. K.nie skorzystałby z prawa wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta SOP z [...] lutego 2022 r. i "od razu" wniósł (skutecznie) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to pomimo zwolnienia go ze służby po wydaniu tej (rozstrzygającej sprawę co do istoty) decyzji podlegałaby ona kontroli sądu administracyjnego. Stanowi to dodatkowy argument za odrzuceniem stanowiska, że wskutek zwolnienia skarżącego ze służby w SOP po wydaniu decyzji z [...] lutego 2022 r., a przed rozpatrzeniem skutecznie złożonego przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Rozpatrując powtórnie wniosek skarżącego z [...] marca 2022 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lutego 2022 r. Komendant SOP uwzględni, że postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z [...] stycznia 2022 r. nie stało się bezprzedmiotowe z powodu zwolnienia go ze służby z dniem [...] lutego 2022 r. Jak natomiast podkreślono na wstępie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, poza granicami sprawy ze skargi na decyzję Komendanta SOP z [...] kwietnia 2022 r. pozostała ocena zasadności wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego dodatku. Dokonana przez Sąd ocena prawna skutkuje zatem wyłącznie stwierdzeniem, że P. K.ma prawo do uzyskania, wskutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcia co do istoty tej sprawy. W żadnej mierze nie przesądza natomiast o tym, czy przedmiotowy dodatek należy przyznać, czy nie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).