II SA/WA 1021/20

II SA/Wa 1021/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska /przewodniczący sprawozdawca/
Andrzej Wieczorek
Karolina Kisielewicz
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
III OSK 4976/21 - Wyrok NSA z 2022-11-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego miasta stołecznego Warszawy oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (zwany dalej: organ), działając na podstawie m.in. § 24 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, ze zm., zwana dalej: uchwałą z 2009 r.), podjął uchwałę nr [...] (zwana dalej: uchwała), w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, mocą której nie wyraził zgody na zakwalifikowanie wniosku A. P. (zwana dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) o najem lokalu (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Członkowi Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nadzorującemu Wydział Zasobów Lokalowych (§ 2). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).
W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o najem lokalu na czas nieoznaczony. Zgodnie z jej oświadczeniem od urodzenia do 2014 r. mieszkała w lokalu własnościowym swoich rodziców przy ul. [...] w Warszawie (2 pokoje z kuchnią o powierzchnia użytkowej 40 m2) w Dzielnicy [...]. Zgodnie z bazą ewidencji ludności SELWIN wnioskodawczyni od 1984 r. była zameldowana w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, a od 1996 r. zameldowana jest w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie.
W wieku 30 lat wnioskodawczyni popadła w ciężką depresję i była hospitalizowana. W sierpniu 2014 r. w wyniku upadku z wysokości skarżąca doznała urazu wielonarządowego, urazu kręgosłupa szyjnego, złamania trzonów obu kości podudzia lewego. Została przewieziona do szpitala [...] w K., gdzie przebywała rok. Z uwagi na konieczność pozostawania pod 24 godzinną opieką, wnioskodawczyni dwa tygodnie przebywała w Ośrodku Opiekuńczo-Leczniczym w W.. Następnie od września 2015 r., celem kontynuacji rehabilitacji, przebywała w Niepublicznym Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym [...] w K.. W marcu 2016 r. skarżąca została wypisana do innego Ośrodka Opiekuńczo-Rehabilitacyjnego.
Od [...] marca 2016 r. skarżąca przebywa w [...] w Warszawie przy ul. [...]. Jest to pobyt komercyjny: opłata miesięczna wynosi 4.390 zł. Umowa o świadczenie usług opiekuńczo-zdrowotnych została zawarta w dniu [...] sierpnia 2018 r. pomiędzy [...] a matką skarżącej, występującą jako jej opiekun. Środki na pokrycie tych kosztów pochodzą w głównej mierze z darowizn, 1% od podatku od osób chętnych do pomocy oraz aukcji organizowanych przez znajomych raz do roku. Źródłem dochodu skarżącej jest renta z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatek pielęgnacyjny. Skarżąca ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Motywacją wnioskodawczyni do złożenia wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, jest brak możliwości samodzielnego opłacania kosztów pobytu w Ośrodku, co wprowadza atmosferę niepewności, jest źródłem stresu, gdyż nie wie ona, czy będzie ją stać na opłacenie kolejnego miesiąca pobytu w Ośrodku.
Organ wskazał, że skarżąca wniosła o przyznanie dwupokojowego mieszkania, w którym jeden pokój byłby przeznaczony dla niej, a drugi pokój zajmowałby opiekun oraz będzie to także miejsce na sprzęt rehabilitacyjny. Z uwagi na niepełnosprawność, skarżąca potrzebuje mieszkania na parterze z podjazdem dla wózka inwalidzkiego lub mieszkania na piętrze z windą. Rodzice wnioskodawczyni są w podeszłym wieku i są schorowani, a mieszkanie które zajmują znajduje się na pierwszym piętrze w bloku bez windy. Skarżąca od 3,5 lat przebywa w Ośrodku przy ul. [...] w Warszawie, który stanowi jej miejsce zamieszkania i centrum życiowe.
Organ stwierdził, iż zgodnie z uchwałą, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które spełniają kryterium metrażowe, tj. zamieszkują w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej oraz kryterium dochodowe, które obecnie wynosi 2.420 zł dla gospodarstw jednoosobowych. Jednocześnie wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie ustalono, że Dzielnica [...] nie jest stałym miejscem zamieszkania wnioskodawczyni, ponieważ przebywa ona w [...] przy ul. [...] w Warszawie i nie można uznać, że jest to jej miejsce zamieszkania. Przed rozpoczęciem leczenia skarżąca mieszkała przy ul. [...] w Warszawie, Dzielnica [...]. Zatem o pomoc mieszkaniową winna ubiegać się w Dzielnicy [...], która jest miejscem jej ostatniego faktycznego zamieszkania.
W skardze złożonej na powołaną uchwałę do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wydanej uchwale zarzuciła naruszenie:
1. art. 25 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że [...], w którym przebywa od 4 lat i które stanowi centrum jej spraw życiowych, nie jest jej miejscem zamieszkania;
2. § 22 ust. 1 uchwały poprzez nieumieszczenie jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...] na skutek błędnego przyjęcia, że jej miejsce zamieszkania znajduje się poza Dzielnicą [...].
Uzasadniając skargę wnioskodawczyni wskazała, że przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem prawa materialnego tj. błędną wykładnią art. 25 k.c., definiującego miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Podała, że jest osobą niepełnosprawną. W dniu 3 sierpnia 2014 r. uległa wypadkowi, w wyniku którego doznała urazu kręgosłupa szyjnego na wysokości C4-C7. Jest porażona czterokończynowo (tetraplegia), nie ma czucia w 1/4 części ciała. Do dnia wypadku mieszkała z rodzicami w warszawskim [...] Dzielnicy [...].
Ponieważ w wyniku urazu wymagała 24-godzinnej opieki medycznej, a następnie rehabilitacji, od 2004 r. nie przebywa w miejscu zamieszkania rodziców tylko w ośrodkach gwarantujących należytą opiekę. Od 30 marca 2016 r. nieprzerwanie do dzisiaj przebywa w [...] przy ul. [...]. Jest to zakład opiekuńczo-leczniczy, w którym pobyt ma charakter komercyjny. Opłata za pobyt w Ośrodku wynosi 4.600 zł miesięcznie, opłata za rehabilitację wynosi 400 zł miesięcznie. Środki na pokrycie tych kosztów pochodzą w głównej mierze z darowizn 1% oraz aukcji organizowanych przez jej znajomych raz do roku. Ośrodek stanowi centrum jej spraw życiowych. Ma w nim zapewnioną rehabilitację, opiekę psychologa i psychiatry, dzięki którym pokonuje codzienne trudności. Nie ma możliwości powrotu do mieszkania rodziców, albowiem rodzice są w podeszłym wieku, schorowani i sami potrzebują pomocy. Ponadto ich mieszkanie położone jest na pierwszym piętrze w bloku bez windy, zaś ona porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim.
Wskazała dalej, że jej wszelkie aktywności koncentrują się w [...], tutaj przebywa niemal 24 godziny na dobę, spożywa posiłki, jest rehabilitowana, posiada rzeczy osobiste, korzysta z pomocy psychologicznej i psychiatrycznej. Jest zapisana do SZPZLO Warszawa [...] przy ul. [...] i w Dzielnicy [...] głosuje.
Zdaniem skarżącej, wszelkie fakty i argumenty świadczą o tym, że jej miejscem zamieszkania jest Dzielnica [...] m.st. Warszawy. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc okoliczności wskazywane w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały indywidualnej stanowi podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.m.z.g. uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (publ. j.w.), która zawiera zarówno przepisy materialne jak i procesowe - reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia.
Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków w sprawie zakwalifikowania lub odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy ww. uchwała określa w przepisach rozdziału 7 - § 21-25. W trakcie postępowania ustaleniu podlegają okoliczności wynikające z przesłanek materialnych konkretnej sprawy oraz okoliczności mające związek z przesłankami materialnymi, wskazane w § 22 ust. 2 uchwały. Wniosek powinien być złożony wraz z oświadczeniami i dokumentami, o których mowa w § 22 ust. 1. Następnie, zgodnie z § 22 ust. 4 uchwały wnioski, po przeanalizowaniu i weryfikacji, wskazany przez burmistrza pracownik komórki organizacyjnej urzędu dzielnicy właściwej do prowadzenia spraw lokalowych, przedstawia Komisji, o której mowa w § 21, do zaopiniowania. Komisja opiniuje wniosek (§ 23 uchwały). Na podstawie § 24 ust. 1 uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu.
W wyroku z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2151/16 Naczelny Sąd Administracyjny, wyraźnie wskazał, że z powołanych wyżej przepisów uchwały, a także z art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l.m.z.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, niewątpliwie wynika obowiązek, w sprawach rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu i zamianę lokalu, należącego do mieszkaniowego zasobu gminy, podejmowania przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W trakcie postępowania organy powinny także działać praworządnie oraz uwzględniać interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy.
Powyższe wynika również z regulacji § 22 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek poddając przy tym wnikliwej analizie okoliczności wymienione w pkt 1 - 5. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której zobowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego por red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Przepis ten pozostaje w korelacji z określoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, aby w ten sposób stworzyć rzeczywisty jej obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Zgodnie z § 3 pkt 1 i 2 uchwały, lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane: na zasadach określonych ustawą i niniejszą uchwałą oraz jako lokale socjalne, na zasadach określonych w art. 23 u.o.p.l.m.z.g. i w niniejszej uchwale.
Przepis § 4 uchwały stanowi, że lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego (pkt 1), a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego (pkt 2).
W myśl § 12 uchwały, umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 uchwały, może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2, oraz znajduje się w niedostatku.
Według § 22 ust. 1 uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu, zamianę lub uregulowanie tytułu prawnego do lokalu, z wyłączeniem spraw wymienionych w § 40 i § 40a, wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych – w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie – w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy. Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania.
Z przytoczonego wyżej przepisu wyraźnie wynika, że przedmiotowy wniosek powinien być, w przypadku skarżącej, złożony w urzędzie właściwym dla jej miejsca zamieszkania.
Zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. W świetle tego przepisu na miejsce zamieszkania wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności, pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, gdy skoncentrowana jest tam jej aktywność życiowa.
W sprawie niesporną jest okoliczność, że od wypadku z sierpnia 2014 r., skarżąca przebywała w szpitalach i innych placówkach o charakterze opiekuńczo-leczniczym, aktualnie od [...] marca 2016 r. przebywa w [...] przy ul. [...] w Warszawie, który znajduje się na terenie Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Jest to pobyt komercyjny, na podstawie umowy o świadczenie usług opiekuńczo-zdrowotnych z dnia [...] sierpnia 2018 r. Niesporny jest też fakt, iż skarżąca nie jest osobą bezdomną.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm.), która stanowiła podstawę podjęcia przez organ uchwały (z dnia 9 lipca 2009 r.) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, na podstawie której rozpatrywane są wnioski o najem lokalu mieszkalnego, pod pojęciem "lokalu" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
W świetle powyższej ustawowej definicji, z uwagi na charakter działalności prowadzonej przez [...] w Warszawie, pobytu w ww. placówce nie można utożsamiać z miejscem zamieszkania w lokalu mieszkalnym. Ww. placówka z założenia świadczy usługi opiekuńczo-lecznicze. Jej działalność nie służy zatem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a leczeniu, rehabilitacji, itp. osób w niej przebywających. Nie jest to więc podmiot, którego celem jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych osób, które w nim przebywają, nawet jeśli okres tego pobytu, jak w przypadku wnioskodawczyni, jest znaczny. Pobytu w ww. placówce nie można więc utożsamiać z zamieszkiwaniem.
Ponadto o przejściowym charakterze pobytu skarżącej w ww. placówce świadczy chociażby fakt wnioskowania o przydział lokalu mieszkalnego i okoliczności podane we wniosku. Skarżąca jako swoją motywację do jego złożenia podała brak możliwości samodzielnego opłacania kosztów pobytu w Ośrodku, co wprowadza atmosferę niepewności, jest źródłem stresu, gdyż nie wie ona, czy będzie ją stać na opłacenie kolejnego miesiąca pobytu w Ośrodku. Skoro zatem argumentacja wniosku podkreśla tymczasowość pobytu w Ośrodku, trudno za trafny przyjąć twierdzenie skarżącej, iż aktualnie w tym miejscu koncentruje się jej centrum życiowe.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarówno pobyt w ośrodku dla osób bezdomnych, jak i w domu samotnej matki, nie ma w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, charakteru zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (por. postanowienie NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OW 83/14, publ. LEX nr 1529071; postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 86/14, publ. 1529072).
W ocenie Sądu właściwą jest zatem ocena organu, iż ostatnim miejscem zamieszkania skarżącej jest mieszkanie jej rodziców pod adresem – ul. [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy [...]. W świetle powyższego za słuszną uznać należy argumentację zaskarżonej uchwały, iż organem właściwym dla rozpoznania wniosku wnioskodawczyni o zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego jest Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.
W kontekście przedstawionych wyżej rozważań za niezasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 25 k.c. oraz § 22 ust. 1 uchwały. Jakkolwiek więc Sąd w pełni rozumie potrzebę skarżącej posiadania stałego, własnego i przystosowanego do jej potrzeb miejsca zamieszkania, jednak w celu realizacji tego zamiaru powinna ona skierować wniosek do właściwego organu – Dzielnicy [...].
Mając na uwadze powołane okoliczności, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.