II SA/Wa 1020/20

II SA/Wa 1020/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący/
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 4898/21 - Wyrok NSA z 2024-10-15
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. art. 14 ust. 1, 20 ust. 1, ust. 1a,  91 ust. 1, 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W.M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołanie z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady oddala skargę
Uzasadnienie
Rady Gminy [...] w dniu [...] października 2019 r. działając na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), dalej u.s.g. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady. Uchwała zawierała 3 paragrafy:
Stwierdza się, odwołanie z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...] - radnego E. G., (powołanego wcześniej do tej funkcji uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie wyboru Wiceprzewodniczących Rady Gminy [...].)
Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Gminy [...].
Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Do wydania przedmiotowej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] października 2019 r. odbyła się [...] zwyczajna sesja Rady Gminy [...]. W dniu sesji grupa 13 radnych złożyła wniosek o odwołanie radnego E. G. z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...]. Radny I. M. zgłosił wniosek o wprowadzenie do porządku obrad punktu w sprawie odwołania wiceprzewodniczącego rady gminy, radni nie zgłosili uwag. W związku z tym Przewodnicząca Rady Gminy poddała pod głosowanie ten wniosek w głosowaniu jawnym. Bezwzględną większością głosów jako punkt 2 obrad sesji został on wprowadzony wraz z projektem uchwały do porządku obrad.
Po odczytaniu przez Przewodniczącą Rady Gminy zmienionego porządku obrad [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy [...], oraz dyskusji pomiędzy radnym E. G., a Wójtem Gminy [...] rada gminy .wybrała komisję skrutacyjną do przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...]. Głosowanie w sprawie odwołania E. G. było tajne - jak widać na nagraniu z sesji rady gminy, każdy z radnych został imiennie wyczytany, została mu wręczona karta do głosowania, a głosy zostały umieszczone w widocznej cały czas na nagraniu urnie. W głosowaniu tajnym za odwołaniem E. G. z funkcji I Wiceprzewodniczącego głosowało 12 radnych, 1 radny był przeciw. W związku z tym bezwzględną większością głosów radny E. G. został odwołany z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...].
Następnie doszło do głosowania imiennego nad projektem ww. uchwały nr [...], która została podjęta jednogłośnie.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że: do projektu uchwały w sprawie odwołania radnego z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...].
Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym odwołanie wiceprzewodniczącego następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy. W dniu [...] r. grupa 13 Radnych złożyła wniosek o odwołanie radnego E. G. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...]. Radny E. G. utracił zaufanie i poparcie większości radnych Gminy [...]. Całokształt działań prowadzonych przez Pana E. G. pokazał, iż nie spełnia on należycie funkcji wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...]. Podczas obrad [...] nadzwyczajnej sesji Rady Gminy [...] wprowadził radnych w błąd podając nierzetelne informacje dotyczące zatrudnienia w innych gminach. Powiedział, że "dla porównania podam państwu dane z innych urzędów: [...] zatrudnia 36 pracowników w tym ponad 10 etatów to pracownicy fizyczni, ponieważ nie mają zakładu gospodarki komunalnej, czyli 26 gmina porównywalna do naszej. Gmina [...] razem z Wójtem 23 pracowników, Gmina [...] 21 pracowników, to jest do sprawdzenia. Według ostatniej przeprowadzonej w tym roku reorganizacji mamy w [...] 31 pracowników do tego około 10 staży, to kosztuje, w sumie około 40 pracowników nie liczę gospodarki komunalnej, gdzie jest 7 urzędników a w innych gminach jest trochę skromniej. Przy takiej polityce kadrowej to za 5 lat dołożymy około 10 min zł do bieżącej działalności urzędu".
Taki styl pracy wiceprzewodniczącego nie sprzyja konsolidacji radnych, a wręcz przeciwnie, może doprowadzić do podziałów i spowodować niewłaściwą atmosferę w Radzie Gminy [...].
Uchwała powyższa została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] listopada 2019 r.
W dniu [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywiódł skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy [...] dniu [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
art. 20 ust. 1a w związku z-art. 14 u.s.g. polegające na oddawaniu głosów przez radnych w sprawie zmiany porządku obrad poprzez podniesienie ręki, podczas gdy takiego trybu głosowania nie przewidują obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 14 u.s.g., a w konsekwencji nieuprawnione wprowadzenie do porządku obrad nowego punktu w sprawie rozpatrzenia wniosku o odwołanie wiceprzewodniczącego;
art. 19 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.g. polegające na dokonaniu reasumpcji głosowania, podczas gdy odwołanie wiceprzewodniczącego powinno nastąpić wyłącznie w trybie tajnym. .
Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 147 § 1 oraz 200 p.p.s.a. wnosił o:
stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady w całości;
zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że w ocenie organu nadzoru ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. W doktrynie wskazuje się, że "uchwała" jest jedyną dopuszczalną formą podejmowania rozstrzygnięć przez organ stanowiąco-kontrolny gminy.
Kluczowy, ze względu na gminną legislację, jest podział uchwał na podstawie kryterium obowiązywania. Stosując je, wyróżnia się uchwały będące:
aktami prawa miejscowego,
aktami kierownictwa wewnętrznego.
Inne podziały wyróżniają:
uchwały proceduralne i merytoryczne,
uchwały prawotwórcze i nieprawotwórcze,
uchwały z uwagi na przedmiot regulacji,
uchwały konstytutywne i deklaratoryjne" (źródło:https://www.ksiegarnia.beck.pl/mediayproduct_custom_files/l/.8/l 8481 - uchwaly-rady-gminy-w-zakresie-ochrony-srodowiska-i-przyrody-wzory-z- komentarzem-anna-barczak-fragment.pdf). .
Ustawa o samorządzie gminnym rozróżnia zaś trzy rodzaje, głosowań w radzie:
głosowanie jawne,
głosowanie imienne,
głosowanie tajne.
Zasadą jest, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ust. 1 u.s.g.).
Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.s.g. głosowania jawne na sesjach rady odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych.
Dopiero w przypadku, gdy przeprowadzenie głosowania w sposób określony w ust. 2 (za pomocą urządzeń) nie jest możliwe z przyczyn technicznych, przeprowadza się głosowanie imienne (art. 14 ust. 3 u.s.g.).
W przypadkach wskazanych w ustawie głosowanie jest tajne. Jedną z takich sytuacji stanowi głosowanie w sprawie odwołania przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady (art, 19 ust. 1 u.s.g.).
Ustawodawca przewidział, że w celu zmiany porządku obrad konieczna jest kwalifikowana większość głosów, nie wskazał natomiast, w jakim trybie ma się odbyć głosowanie. W związku z tym przyjąć należy, iż zastosowanie znajdzie tutaj ogólna zasada, a więc głosowanie jawne (za pomocą urządzeń) lub imienne, jeżeli głosowanie za pomocą urządzeń nie jest możliwe z przyczyn technicznych. Żaden przepis u.s.g. nie dopuszcza aktualnie przyjęcia innego trybu głosowania, w tym np. poprzez podniesienie ręki.
Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru stanął na stanowisku, że głosowanie przez radę nad wnioskiem o zmianę porządku obrad także przyjmuje postać uchwały, a skoro tak, to w takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 14 u.s.g.
W ocenie Wojewody [...] głosowanie nad zmianą porządku obrad poprzez podniesienie ręki doprowadziło do nieważności takiego głosowania, a tym samym nieważności podjętej uchwały w sprawie zmiany porządku obrad.
Wobec uznania, że nie doszło da skutecznej i zgodnej z prawem zmiany porządku obrad stwierdzić należy Ł że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Wojewoda [...] przypomniał, że jak stanowi art. 19 ust. 4 u.s.g. odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1, tj. bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.
Z pisma Przewodniczącej Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r., stanowiącego odpowiedź na pismo Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., jak też z protokołu i nagrania z [...] sesji Rady Gminy [...], wynika, że głosowanie w sprawie odwołania radnego z funkcji Wiceprzewodniczącego odbyło się najpierw w sposób tajny (za pomocą kart do głosowania), następnie zaś, po obliczeniu przez komisję skrutacyjną głosów i podaniu wyniku odbyło się drugie głosowanie nad ww. uchwałą - tym razem jawne imienne (protokół oraz nagranie z tejże sesji, dostępne na stronie: [...]). Z drugiego głosowania został sporządzony imienny wykaz głosowania (dostępny na stronie: [...]).
W doktrynie i orzecznictwie przeważa stanowisko, że dokonywanie reasumpcji głosowania w sytuacji, gdy ustawodawca zastrzegł tajny tryb podjęcia uchwały, i głosowanie nad tak podjętą uchwałą ponownie w sposób jawny lub jawny imienny, należy uznać za istotne naruszenie prawa.
Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżący błędnie przyjął, że samo procedowanie nad wprowadzeniem do porządku obrad uchwały w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady ma postać uchwały. Zdaniem Rady, jest to tylko złożenie wniosku formalnego - a więc nie będzie miał tu zastosowania przytoczony przez Skarżącego art. 14 ustawy o samorządzie gminnym, normujący sposoby głosowania nad uchwałami przez radę gminy. Taki wniosek, o rozszerzenie porządku obrad, może być poddany pod głosowanie gdy jest zgłoszony przez radnego oraz gdy jest zrozumiały i kompletny - a taki właśnie był ten złożony przez Radnego I. M.. Zdaniem Rady ocena Wojewody [...], co do uznania, że głosowanie nad zmianą porządku obrad poprzez podniesienie ręki, doprowadziło do nieważności takiego głosowania jest nieprawidłowe - z uwagi na to, że to głosowanie nie dotyczyło uchwały, a. jedynie przyjęcia wniosku formalnego do porządku obrad sesji rady gminy.
W przeciwieństwie do twierdzeń Wojewody [...], nie miało miejsce ponowne głosowanie w sprawie odwołania, z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady E. G.. Drugie głosowanie, które Skarżący uznał za dokonanie reasumpcji głosowania, dotyczyło nie odwołania E. G. z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady, a głosowania nad samym projektem uchwały w sprawie odwołania radnego. Nie były to więc głosowania tożsame, najpierw tajne, później imienne jak twierdzi Skarżący, a dwa zupełnie różne głosowania, które mogły. nastąpić w różnym trybie. W tym miejscu za podjęciem uchwały głosowało 13 radnych, a uchwała nr [...] została podjęta jednogłośnie. Należy wskazać, że uchwała w sprawie odwołania z funkcji przewodniczącego rady ma charakter wyłącznie uchwały deklaratoryjnej. Uchwała ta stwierdza jedynie skutek prawny głosowania wynikający z wyniku głosowania rady w tym przedmiocie. Sama uchwała nie kształtuje prawa, nie konstytuuje sytuacji pranej osoby, której dotyczy. Bez głosowania nie mogłaby zostać podjęta uchwała w sprawie odwołania. To wynik głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji przewodniczącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. .
Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Zgodnie natomiast z trucia art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady.
Stosownie do postanowień art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia ó zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Natomiast po myśli art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że zwołanie posiedzenia rady gminy należy do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady, jak również o przewidzianym na niej porządku obrad, ale też przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą miały być podjęte. Unormowanie takie ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do debaty na sesji rady gminy. Jednocześnie jednak regulacja powyższa zezwala radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów.
Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca nie precyzuje, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania.
Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie
muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować. Oznacza to zarazem, że przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również nie została wprowadzona do porządku obrad rady w trybie unormowanym w art. 20 ust. 1a u.s.g., bądź też została wprowadzona, ale naruszono procedurę jej podjęcia, dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.
Pierwszy z zarzutów skargi Wojewody [...] dotyczył głosowania Rady nad rozszerzeniem porządku. obrad o punkt w sprawie odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...].
Jak wyżej wskazano wprowadzenie zmian w porządku obrad następuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (art. 20 ust. 1a u.s.g.).
W przepisie tym wbrew sugestii Wojewody [...] nie przewidziano głosowania tajnego. W wypadku gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie głosowania tajnego nad zmiana porządku obrad rady wskazałby to w ocenie Sądu wprost w ustawie, o czym świadczy art. 14 ust. iu.s.g., z którego wprost wynika, że głosowania są jawne chyba, że ustawa stanowi inaczej.
Sąd zgadza się z Wojewodą [...], że głosowanie w sprawie odwołania wiceprzewodniczącego rady jest głosowaniem tajnym (art. 19 ust. 4 w zw. z 19 ust.1 ). Odwołanie wiceprzewodniczącego następuje na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy w głosowaniu tajnym.
Nie znaczy to jednak, że uchwała o zmianie porządku obrad poprzez dodanie punktu w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady ma również być podjęta w trybie głosowania tajnego, ustawodawca bowiem w art. 20 ust. 1a u.s.g. takiego głosowania nie przewidział.
W tym miejscu należy wskazać, że wniosek o odwołanie radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady został złożony przez grupę 13 radnych, skład Rady Gminy [...] wynosił 15 radnych, tak więc wymóg z art. 19 ust 4 został dochowany.
Jak wynika z protokołu nr [...] z [...] zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. za wprowadzeniem do porządku obrad wniosku w sprawie odwołanie radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady w głosowaniu jawnym za wnioskiem głosowało 13 radnych, głosów przeciw i wstrzymujących się nie było. Powyższa sesja Rady Gminy [...] została również utrwalona za pomocą obrazu i dźwięku, co pozwala na potwierdzenie powyższych wniosków. Reasumując w ocenie Sądu w sposób prawidłowy procesowano w przedmiocie rozszerzenia porządku obrad.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać je również za bezzasadne.
W dalszej części sesji Rady Gminy [...] doszło do tajnego głosowania nad wnioskiem o odwołanie I Wiceprzewodniczącego Rady. Rada wybrała komisję skrutacyjna do przeprowadzenia tajnego głosowani. Członkowie Komisji wyrazili zgodę na pracę w komisji. Następnie zostało przeprowadzone tajne głosowanie w przedmiocie odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady. Komisja odczytała po zliczeniu głosów protokół z przeprowadzonego głosowania, w którym za odwołaniem I Wiceprzewodniczącego Rady głosowało 12 radnych, jeden był przeciw. Na obecnych 14 radnych udział w głosowaniu wzięło 13. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że doszło do prawidłowego odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady. W tym miejscu należy wskazać, że Rada. w głosowaniu tajnym podjęła uchwalę konstytutywną o odwołaniu I Wiceprzewodniczącego Rady.
Następnie w głosowaniu jawnym imiennym doszło do podjęcia uchwały potwierdzającej fakt odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady w głosowaniu tajnym. W ocenie Sądu jest to uchwała deklaratoryjna, potwierdzająca jedynie wynik tajnego głosowania. Ta uchwałą nie kształtuje Zdaniem Sądu w żaden sposób prawa, gdyż to wynik tajnego głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady. Podkreślić należy, że podjęcie powyższej uchwały, która jest przedmiotem skargi do tutejszego Sądu nie jest w żadnym razie reasumpcją tajnego głosowania nad odwołaniem I Wiceprzewodniczącego Rady.
W ocenie Sądu nie można zatem przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g. rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Z uwagi na fakt, że rada może wypowiedzieć się tylko w takiej formie, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną. Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z dnia 1 lipca 2008 r., II OSK 447/08.
Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd skargę oddalił.
-----------------------
#
#
#