II SA/Wa 1013/24

II SA/Wa 1013/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Marta Stec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej A. R. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2024 r., złożonym za pośrednictwem ePUAP, A.R. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "KR PIIB", "organ") o udostępnienie danych dotyczących rzeczoznawców w zakresie, o którym mowa w art. 8c ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 551; dalej: "u.s.z."). Do wniosku załączyła listę z imionami i nazwiskami rzeczoznawców z województwa [...], których dane chce uzyskać (vide karty od nr 3 do nr 21 akt administracyjnych sprawy).
Ponadto w ww. wniosku skarżąca zażądała udostępnienia "kompletnych danych dotyczących uprawnień (lub stwierdzeń przygotowania zawodowego) dotyczących numeru uprawnień, specjalności, dziedziny, zakresu, a także uprawnień >>bonusowych<<, jeśli są określone, oraz wykształcenia" 10 rzeczoznawców z województwa [...] wymienionych w treści wniosku. Jak podała skarżąca, zgodnie z informacją, którą otrzymała "od lOD PIIB oraz lOD GUNB, dane dotyczące wykształcenia podlegają udostępnieniu (bo organy te udostępniają publicznie dane dotyczące wykształcenia w systemie e-CRUB)".
Skarżąca domagała się również we wniosku udzielenia informacji w zakresie decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego nr [...] i [...] (specjalność uprawnień, dziedzina, zakres, a także uprawnienia "bonusowe", jeśli są określone) wydanych w odniesieniu do S.U..
Skarżąca wniosła o udostępnienie powyższych danych w wersji elektronicznej za pośrednictwem ePUAP lub przesłanie pocztą elektroniczną na podany adres.
Pismem z [...] marca 2024 r. Prezes KR PIIB zwrócił się do skarżącej o wskazanie trybu postępowania (podstawy prawnej), w jakim ma być rozpatrzony jej wniosek, a skarżąca w odpowiedzi z [...] marca 2024 r. na to wezwanie powołała się na odformalizowaną procedurę dostępu do informacji publicznej.
Uchwałą z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), KR PIIB odmówiła udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej udostępnienie danych dotyczących rzeczoznawców budowlanych według załączonego do wniosku spisu imion i nazwisk osób z województwa [...], w zakresie, o którym mowa w art. 8c ust. 2 u.s.z., z wyjątkiem danych dotyczących skarżącej.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że udostępnienie danych z załączonej do wniosku listy rzeczoznawców prowadziłoby do naruszenia zasad ochrony danych osobowych określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz.U. L 119 z dnia 4 maja 2016 ze sprost.; dalej: "RODO").
Lista rzeczoznawców stanowi zbiór danych osobowych, podlegający ochronie; jest prowadzona w systemie teleinformatycznym i dostęp do niej mają jedynie upoważnieni pracownicy organu. Lista jest prowadzona w taki sposób, aby możliwe było udostępnienie danych, o których mowa w art. 8c ust. 2 u.s.z., dotyczących konkretnych, możliwych do zidentyfikowania osób. KR PIIB wymieniła cele prowadzenia listy rzeczoznawców budowlanych i dokonywania na niej wpisów, ujęte w art. 8c ust. 1 i ust. 2 u.s.z.
W ocenie organu, wniosek skarżącej niewątpliwie służy budowaniu przez nią alternatywnej bazy/listy danych, która mogłaby być publicznie prezentowana i udostępniana. Taka baza/lista nie byłaby należycie aktualizowana, przez co - nawet wbrew intencjom skarżącej - mogłaby się przyczynić do dezinformacji w przestrzeni publicznej, a to z uwagi na brak aktualnej informacji o wpisach, skreśleniach lub o przedłużeniu okresu ważności tytułu.
Ponadto żądanie skarżącej, zdaniem KR PIIB, jest sprzeczne z zasadą minimalizacji przetwarzania danych osobowych, gdyż udostępnienie tak szerokiego zakresu danych oznaczałoby przekazanie prywatnej osobie uporządkowanego zestawu danych osobowych dostępnych według określonych kryteriów. Osoba taka stałaby się administratorem danych bez zgody rzeczoznawców, których te dane dotyczą (zgoda zaś nie może być dorozumiana) oraz bez wyraźnej podstawy w przepisach prawa. W konsekwencji nastąpiłoby rozproszenie baz danych, podczas gdy u.s.z. wyraźnie wskazuje, iż listę prowadzi (wyłącznie) Krajowa Izba, a zgodnie z art. 8d ust. 3 u.s.z., dane osobowe przetwarzane przez właściwe organy krajowych i okręgowych izb samorządu zawodowego architektów i inżynierów budownictwa, uzyskane w toku realizacji zadań określonych w ustawie, podlegają zabezpieczeniom zapobiegającym nadużyciom lub niezgodnemu z prawem dostępowi lub przekazaniu.
Jednocześnie organ odnotował, że skarżąca stworzyła już narzędzia informatyczne, które pozwalają na agregowanie dużej liczby danych w sposób zorganizowany, a także ich dalsze przetwarzanie, o czym świadczy załączona do wniosku informacyjnego tabela obejmująca ponad 2000 rekordów.
Udostępnienie danych z listy rzeczoznawców w tak znacznym zakresie spowoduje stworzenie nowej bazy danych, które są przyporządkowane do określonych indywidualnie osób (imię, nazwisko i nr uprawnień budowlanych to dane, umożliwiające identyfikację tożsamości konkretnej osoby). Jednakże będzie to baza danych prowadzona przez administratora pozbawionego możliwości bezpośredniego kontaktu z osobami, których dane dotyczą. Zatem taki administrator nie będzie mógł realizować obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 14 RODO, jak też innych obowiązków (np. umożliwienie dostępu do danych osobie, której dane dotyczą, umożliwienie realizacji prawa do sprostowania danych itd.).
KR PIIB zaakcentowała, iż w odniesieniu do listy rzeczoznawców budowlanych ustawodawca nie zdecydował się na rozwiązanie zastosowane w art. 88a ust. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), ponieważ lista rzeczoznawców nie jest prezentowana w publicznie dostępnym rejestrze umożliwiającym kopiowanie danych. Tryb określony w art. 8c ust. 2 u.s.z. służy ustaleniu, czy dana osoba może wykonywać czynności rzeczoznawcy budowlanego, a jeśli może, to w jakim zakresie i w jakim okresie. Z pewnością intencją ustawodawcy nie było kopiowanie i rozpraszanie bazy danych obejmującej znaczną liczbę osób w taki sposób, że przetwarzanie ma odbywać się bez możliwości realizacji swoich uprawnień przez rzeczoznawców, których dane dotyczą.
W konkluzji organ stwierdził, że realizacja wniosku w rozpoznanej ww. uchwałą części prowadziłaby do naruszenia zasad ochrony danych osobowych określonych zarówno w prawie Unii Europejskiej, jak i w ustawodawstwie Rzeczypospolitej Polskiej; w szczególności byłaby nie do pogodzenia z zasadą minimalizacji przetwarzania danych. Natomiast KR PIIB ma obowiązek udostępnić skarżącej dane, które jej dotyczą.
Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uchwałą z [...] kwietnia 2024 r. nr [...], w oparciu o art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 , poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu uchwały drugoinstancyjnej KR PIIB podzieliła stanowisko i wywody przedstawione w rozstrzygnięciu z [...] kwietnia 2024 r. Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ oświadczył, iż nie analizował zakresu danych prezentowanych przez inne organy, bowiem wykracza to poza przedmiot niniejszej sprawy. Praktyka stosowania prawa w innych sprawach i na podstawie odrębnych przepisów nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia KR PIIB, której zadaniem jest ustalenie stanu faktycznego na wniosek skarżącej, jak również dokonanie stosownej wykładni obowiązujących przepisów prawa oraz ich właściwe zastosowanie. Tryb udostępnienia danych, uregulowany w art. 8c ust. 2 u.s.z., służy do weryfikowania (potwierdzenia) danych, które osoba zamierzająca skorzystać z usług rzeczoznawcy budowlanego uzyskała od samego rzeczoznawcy budowlanego legitymującego się decyzją o nadaniu tytułu oraz pisemnym zawiadomieniem o wpisie na listę rzeczoznawców budowlanych. Przykładowo, jeżeli zamieszczone przez rzeczoznawcę w ofercie handlowej dane są niewiarygodne lub przedstawione przez niego dokumenty budzą wątpliwości co do ich autentyczności albo są częściowo nieczytelne na skutek ich zniszczenia lub zużycia, to pozostaje tryb weryfikacji poprzez złożenie stosownego wniosku do KR PIIB, która na podstawie posiadanych danych może potwierdzić wpis na listę rzeczoznawców (o ile został dokonany), a także udostępnić niektóre zgromadzone na tej liście dane, przy czym nie dotyczy to rzeczoznawców wpisywanych na listy prowadzone przez wojewodów.
Opisana wyżej uchwała z [...] kwietnia 2024 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której przyznała, że podczas trwającej trzy lata sprawy o nadanie jej tytułu rzeczoznawcy budowlanego, powzięła uzasadnione podejrzenia, iż procedura nadawania tego tytułu jest wadliwa. Ponadto skarżąca podejrzewa, że uprawnienia budowlane nadawane są w sposób nieprawidłowy, wręcz patologiczny, dlatego zrezygnowała z funkcji egzaminatora oraz członkostwa w Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej w [...]. Zaplanowała cykl artykułów na oba te tematy oraz wystąpienie do ustawodawcy z wnioskiem o zmianę przepisów, gdyż nadając uprawnienia budowlane oraz tytuł rzeczoznawcy budowlanego, PIIB wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.
Skarżąca, jak podała, postanowiła "sprawdzić, czy aktualnie samorząd zawodowy nadaje uprawnienia i tytuł rzeczoznawcy budowlanego z odpowiednimi umiejętnościami i analizą", co jest istotne dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dostrzegła problem z kompetencjami składów orzekających i egzaminacyjnych (jej wniosek początkowo oceniał skład pod przewodnictwem wodnego melioranta, czyli osoby, która nie miała odpowiedniego wykształcenia ani uprawnień, a prawdopodobnie także tytułu rzeczoznawcy, co ukrywa organ). Już sam pomysł utworzenia samorządu wielozawodowego skarżąca uznała za "nonsensowny" (PIIB - oprócz inżynierów budownictwa - zrzesza inżynierów instalacji sanitarnych i elektrycznych, wodnych meliorantów, inżynierów mechaników, transportu, energetyki czy nawet górnictwa). Skarżąca, jak to określiła - wykryła nie tylko brak merytorycznych kompetencji organu do orzekania o nadaniu tytułu rzeczoznawcy, ale również fakt, że na liście rzeczoznawców budowlanych znajdują się osoby bez odpowiedniego wykształcenia, bez wymaganej praktyki zawodowej bądź uprawnień budowlanych, a "procedury kontrolne w PIIB w ogóle nie działają".
Powyższe przypuszczenia i spostrzeżenia zainicjowały występowanie skarżącej do PIIB o pozyskanie informacji w trybie u.d.i.p. Jak oświadczyła skarżąca w końcowej części skargi, zamierza przeanalizować kompetencje członków pozostałych 15 okręgowych izb, dzięki czemu będzie w stanie wykryć kolejne nieprawidłowości.
Według skarżącej, powód odmowy udostępnienia jej żądanych informacji, podany przez KR PIIB w zaskarżonej uchwale (tj. ochrona danych osobowych rzeczoznawców), jest pozorny i nieprawdziwy. Skarżąca uważa bowiem, iż samorząd zawodowy niektórych danych nie chroni i najwyraźniej nad nimi nie panuje, bo sam rozsyła listy członków. Natomiast rzeczywistym powodem odmowy jest próba ukrycia niekompetencji niektórych osób, działań niezgodnych z prawem oraz ochrona interesów korporacyjnych prominentnych członków izby, nazywających siebie "piastunami".
W odpowiedzi na skargę KR PIIB wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 8c ust. 1 u.s.z., Krajowa Izba Architektów oraz Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa prowadzą listy rzeczoznawców budowlanych, na których zamieszcza się następujące dane:
1) imiona i nazwisko;
2) adres zamieszkania;
3) numer PESEL, a w przypadku braku numeru PESEL - numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość;
4) informację o wykształceniu i posiadanych stopniach naukowych lub tytule naukowym;
5) numer, datę i miejsce wydania decyzji;
6) podstawę prawną wydania decyzji;
7) numer, specjalność i zakres uprawnień budowlanych;
8) informację o przynależności do właściwej okręgowej izby samorządu zawodowego;
9) określenie zakresu rzeczoznawstwa;
10) numer kancelaryjny;
11) pozycję na liście;
12) datę wpisu na listę;
13) datę wykreślenia z listy;
14) przyczynę wykreślenia z listy.
Przy czym w myśl art. 8c ust 2 u.s.z. udostępnieniu podlegają dane wymienione w ust. 1 pkt 1 i 5-13.
Przepisy art. 8d u.s.z. stanowią, że w związku z przetwarzaniem przez właściwe organy krajowych i okręgowych izb samorządu zawodowego architektów i inżynierów budownictwa danych osobowych uzyskanych w toku realizacji zadań określonych w ustawie, prawo, o którym mowa w art. 15 ust. 1 lit. g RODO, przysługuje, jeżeli nie wpływa na ochronę praw i wolności osoby, od której dane pozyskano (ust. 1). Właściwe organy krajowych i okręgowych izb samorządu zawodowego architektów i inżynierów budownictwa informują o ograniczeniu, o którym mowa w ust. 1, przy pierwszej czynności skierowanej do osoby, której dane dotyczą (ust. 2). Dane osobowe, o których mowa w ust. 1, podlegają zabezpieczeniom zapobiegającym nadużyciom lub niezgodnemu z prawem dostępowi lub przekazaniu polegającym co najmniej na:
1) dopuszczeniu do przetwarzania danych osobowych wyłącznie osób posiadających pisemne upoważnienie wydane przez administratora danych;
2) pisemnym zobowiązaniu osób upoważnionych do przetwarzania danych osobowych do zachowania ich w poufności (ust. 3).
Według art. 8e u.s.z., wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 RODO, nie wpływa na:
1) prowadzenie postępowań kontrolnych;
2) prowadzenie list oraz rejestru, o których mowa w art. 8c, art. 19 ust. 1 pkt 10 oraz art. 39, w tym ich tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizację i udostępnianie danych;
3) postępowania w sprawach świadczenia usług transgranicznych, o których mowa w art. 20a;
4) uznawanie kwalifikacji zawodowych, o których mowa w art. 33a. art. 33d i art. 33c:
5) prowadzenie postępowań dyscyplinarnych, o których mowa w rozdziale 5.
Będący podstawą materialnoprawną uchwały pierwszoinstancyjnej art. 5 ust. 1 u.d.i.p., przewiduje, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały organ przywołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W obu uchwałach jako faktyczne motywy odmowy udostępnienia wnioskowanych danych wskazano ochronę danych osobowych i ochronę prawa do prywatności.
Na gruncie przedmiotowej sprawy zauważyć jednak wypada, że dane, o które skarżąca wystąpiła w tej części wniosku, którą rozpoznano w pierwszej instancji - uchwałą KR PIIB z [...] kwietnia 2024 r., a w drugiej instancji - uchwałą organu z [...] kwietnia 2024 r., podlegają udostępnieniu w trybie art. 8c u.s.z. Nie można zatem mówić o kolizji informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych i prawem do prywatności, skoro żądane informacje podlegają udostępnieniu w ramach przepisów innej niż u.d.i.p. ustawy. Skarżąca wyraźnie wnosiła o udostępnienie danych dotyczących rzeczoznawców w zakresie, o którym mowa w art. 8c ust. 2 u.s.z. W niniejszej sprawie organ błędnie powołał się na ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych i prawo do prywatności, sugerując, iż skarżąca zamierza stworzyć "alternatywną" listę/bazę rzeczoznawców budownictwa województwa opolskiego. Nawet w przypadku uzasadnionych podejrzeń w tym zakresie, KR PIIB nie może wykorzystywać ww. ograniczeń, jeżeli wnioskowane dane podlegają udostępnieniu na mocy przepisów innej ustawy - tu: art. 8c u.s.z. Innymi słowy, organ powołał się na nieistniejące w niniejszej sprawie ograniczenie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej w rozpoznanej zaskarżoną uchwałą części, KR PIIB przeanalizuje relację art. 8c u.s.z. oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Wedle tego ostatniego przepisu, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym kontekście warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 780/23, w którym wskazano, iż wyłączenie, przewidziane w cytowanym wyżej przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny, na podstawie którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku informacyjnego skarżącej, organ uzna za zasadne wydanie decyzji odmownej, to musi mieć również na względzie obowiązek jej wszechstronnego i wyczerpującego uzasadnienia. W postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które zasadniczo jest odformalizowane i uproszczone, przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. (vide wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 2026/23).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje KR PIIB wydane w obu instancjach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.