II SA/Wa 1007/24

II SA/Wa 1007/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /sprawozdawca/
Danuta Kania /przewodniczący/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 171
art. 37a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem personalnym z dnia [...] lutego 2024 r. [...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] m.in. o zwolnienie [...] J. S. - wówczas Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z zajmowanego przez nią stanowiska i przeniesienie jej do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zwolnienie tego policjanta z zajmowanego stanowiska podyktowane jest wyeliminowaniem sygnalizowanych nieprawidłowości w kształtowaniu relacji interpersonalnych, niekorzystnym oddziaływaniem na podwładnych oraz zmianą modelu zarządzenia, a tym samym zapewnieniem optymalnych warunków prawidłowego funkcjonowania komórki organizacyjnej, którą kierował ten funkcjonariusz, poprzez zmianę na stanowisku kierowniczym w Wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...].
Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwolnił z dniem [...] lutego 2024 r. [...] J. S. ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i z dniem [...] lutego 2024 r. przeniósł wymienioną do swojej dyspozycji. Jednocześnie rozkazem tym Komendant Wojewódzki Policji w [...] powierzył [...] J. S. z dniem [...] lutego 2024 r, pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Sekcji dw. z [...] Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], z zachowaniem dotychczasowego uposażenia zasadniczego. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 Kpa nadano rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast została ona doręczona stronie w dniu [...] lutego 2024 r.
J. S. wniosła odwołanie od powyższego rozkazu personalnego zaskarżając go w całości.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2024r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą swobodnie kształtować i modyfikować określone jego elementy (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności) na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Organ administracyjny (przełożony właściwy w sprawach osobowych) nie działa jednak w sposób dowolny ale ograniczony jest stosowanymi przepisami pragmatyki służbowej. Tylko one bowiem mogą stanowić podstawę dokonania zmian treści tego stosunku.
Organ dodał, że obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji. Kandydat na policjanta świadomie poddaje się zatem służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na określeniu przez niego miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. Można zatem powiedzieć, że osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt 1 SAB 8/99).
Dalej wyjaśnił, iż przejawem podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Stosownie natomiast do art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji albo Komendant Stołeczny Policji i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie i komendanci szkół policyjnych.
Organ zauważył, że ustawa nie określa żadnych warunków zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący tej czynności. W ustawie o Policji nie podano kryteriów, którymi powinien kierować się organ dokonujący przeniesienia, a zatem przepisy omawianej ustawy pozostawiają właściwym przełożonym ocenę zasadności i celowości przeniesienia policjanta do dyspozycji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2009 r., sygn. akt IISA/Wa 298/09). Decyzja podejmowana na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji nie musi wskazywać, w jakim celu dokonywane jest przeniesienie do dyspozycji przełożonego, w szczególności nie musi określać, czy organ Policji zamierza dokonać powołania lub mianowania funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe albo zwolnienia go ze służby. Wskazany przepis art. 37a pkt 1 ustawy o Policji ani żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie zobowiązuje bezpośredniego przełożonego do informowania policjanta o celowości dokonywanych zmian kadrowych w jednostce Policji, w tym o prowadzonej polityce kadrowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt 11 SA/Wa 730/13).
W kontekście powyższego stwierdzono, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. o zwolnieniu [...] J. S. z dniem [...] lutego 2024 r. stanowiska Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesieniu jej z dniem [...] lutego 2024 r. do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne.
Przechodząc do meritum sprawy wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] po uzyskaniu informacji, że skarżąca nadużywała swojego stanowiska, (na podstawie ustaleń poczynionych w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o procedurę określoną w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wprowadzenia w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wewnętrznej procedury prowadzenia działań profilaktycznych oraz postępowania w przypadku wystąpienia sytuacji konfliktowej, zachowań mobbingowych, dyskryminacji lub innych zachowań niepożądanych), zobowiązany był do podjęcia adekwatnych działań zmierzających do odsunięcia wymienionej od wykonywania obowiązków służbowych. Zarzucane wymienionej zachowania dotyczące kształtowania relacji interpersonalnych, niekorzystnych oddziaływań na podwładnych, jej cechy osobowościowe, sposób i model zarządzania, który jest nieadekwatny do oczekiwanego od przełożonego i przynoszący realne szkody w kondycji psychosomatycznej podwładnych, w sposób bezpośredni związane są z pełnioną przez nią służbą na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - dyskwalifikują ją jako osobę, która może zarządzać zasobem ludzkim. Zachowania te w bezpośredni sposób naruszają dobro prawne jakim jest dobro służby (interes służby), które w tym przypadku konkretyzuje się w sprawnym i efektywnym funkcjonowaniu komórki organizacyjnej jaką jest Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Nie budzi w ocenie organu wątpliwości, że funkcjonariusz będący przełożonym nie może prawidłowo wykonywać swoich obowiązków w sytuacji, gdy z okoliczności wynika, iż dopuszcza się niewłaściwego i niezgodnego z zasadami etyki zawodowej postępowania w stosunku do jego podwładnych. Kierownika komórki organizacyjnej musi natomiast cechować pewna umiejętność zarządzania określonym zespołem, która nie tylko polega na realizacji kompetencji właściwych dla danego stanowiska służbowego, ale również na stworzeniu odpowiedniego kanału komunikacyjnego (relacji) pomiędzy tym kierownikiem a podwładnymi. Tych umiejętności, w ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, [...] J. S. jako Naczelnik Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie posiada.
Podkreślono także, że to właściwy organ decyduje o tym komu powierzyć określone stanowisko. Ma on też wyłączne prawo do zdecydowania w określonej sytuacji faktycznej o tym, jak długo dana osoba pozostanie na stanowisku. Funkcjonariusz w czasie całej służby pozostaje podporządkowany przełożonym, którzy w zależności od bieżących potrzeb kadrowych i organizacyjnych mogą kształtować warunki służby w celu zagwarantowania optymalnej realizacji zadań służbowych. O ile wystąpią rzeczywiste i konkretne zdarzenia przemawiające przeciwko pozostawieniu określonego funkcjonariusza na dotychczasowym stanowisku, decyzji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji nie można przypisać cechy dowolności. W wyłącznej gestii organu pozostaje ocena dalszej przydatności danego funkcjonariusza do służby na określonym stanowisku i z tych względów jeżeli zdaniem przełożonego interes służby wymagał zwolnienia policjanta z konkretnego stanowiska w celu zapewnienia realizacji zadań przypisanych do tego stanowiska, organ mógł skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.
Wyjaśniono też, iż elementem, który zdecydował o zwolnieniu [...] J. S. z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu jej do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych była utrata do niej zaufania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. W jego ocenie strona utraciła wiarygodność i autorytet jako przełożony. Utrata zaufania jest tym czynnikiem, który z pewnością (nawet jako samodzielny czynnik) może determinować przełożonego właściwego w sprawach osobowych do podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu go do jego dyspozycji. Istota zagadnienia zasadza się wyłącznie na ustaleniu przyczyny, która skutkowała utratą tego zaufania. Bezpośrednia przyczyna utraty zaufania do skarżącej, jak wskazał Komendant Wojewódzki Policji w [...], była związana z nieprawidłowościami, jakich miała dopuścić się [...] J. S. w związku z wykonywanymi przez nią czynnościami służbowymi na zajmowanym przez nią stanowisku, które związane z są jej cechami osobowościowymi oraz preferowanym sposobem i modelem zarządzania zasobem ludzkim. Trudno według organu zakładać możliwość właściwej współpracy pomiędzy podwładnym, którym jest Zastępca Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a jego bezpośrednim przełożonym, a także przełożonym właściwym w sprawach osobowych, w okolicznościach, gdy nie posiadają do niego pełnego zaufania a współpraca pomiędzy nimi dotyczy bardzo istotnego obszaru jakim jest służba wspomagająca działalność Policji. Nie chodzi jednak przy tym o to, by w tym postępowaniu dowodzono w sposób niebudzący wątpliwości, iż skarżąca dopuściła się zachowań, których zaistnienie zostało potwierdzone przez powołaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] komisję. W tego rodzaju sprawie podstawą do zwolnienia z zajmowanego stanowiska wystarczającą przesłanką jest już istnienie uzasadnionego przypuszczenia ich popełnienia, a zatem znalezienie się w kręgu podejrzeń o takie zachowanie. Może ono mieć, a w tym przypadku ma bezpośredni wpływ na zdolność strony jako kierownika komórki organizacyjnej do dalszego wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym, tj. zdolność do sprawnego i efektywnego zarządzania komórką organizacyjną - Wydziałem [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a także podległym zasobem ludzkim. Nie do pogodzenia byłoby założenie, zgodnie z którym przełożony właściwy w sprawach osobowych musiałby oczekiwać na ewentualne jeszcze inne rozstrzygnięcia niż te, które wynikają z ustaleń powołanej przez niego komisji, które potwierdzałyby, jak chciałaby tego skarżąca, stawiane jej zarzuty i dopiero w oparciu o nie mógłby podejmować odpowiednie decyzje personalne wobec tego policjanta, a do tego czasu zmuszony byłby do współpracy z osobą, której ani on ani [...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie darzą zaufaniem, ale której musiano by powierzać zadania stricte związane z kierowaniem Wydziałem [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Byłoby to w ocenie organu nie tylko sprzeczne z logiką, ale i doświadczeniem życiowym. Kierownik jednostki Policji, będący jednocześnie przełożonym właściwym w sprawach osobowych, musi przede wszystkim dbać o dobro całej jednostki Policji, bo tylko za pośrednictwem tej jednostki może skutecznie realizować przydzielone Policji zadania, a co za tym idzie zobligowany jest do podejmowania kroków wyprzedzających, a tym samym do działania mającego charakter prewencyjny, po to by móc zapobiegać ewentualnym nieprawidłowościom w jej funkcjonowaniu, zwłaszcza, że z ustaleń wynika, iż zachowanie strony przynosiło realną szkodę kondycji psychosomatycznej kierowanego przez nią zespołu. Stanowisko przeciwne skutkowałoby przyjęciem, że nie jest możliwe podjęcie aktywności jeszcze przed ustaleniem, wszelkich relewantnych okoliczności dla potwierdzenia, zgodnie z oczekiwaniami samej strony, czy w danej sytuacji miały miejsce określone nieprawidłowości. Taka interpretacja pozbawiałaby właściwego przełożonego prawnego instrumentu, który pozwalałby mu na podejmowanie skutecznego działania, w celu ochrony dobra prawego jakim jest interes służby, a w szerszym aspekcie interes publiczny.
Podkreślono, że kompleksową wiedzę o potrzebach służby w jednostce Policji oraz jej komórkach organizacyjnych posiada wyłącznie kierownik danej jednostki organizacyjnej Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w [...]. Podjęta przez niego decyzja kadrowa poprzedzona została wnioskiem jego zastępcy, który w dostateczny sposób uzasadnił potrzebę zmiany na stanowisku Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Argumentacja zawarta w wymienionym wniosku znajduje swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanego rozkazu personalnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji okolicznościami uzasadniającymi zwolnienie skarżącej z zajmowanego stanowiska była zarówno utrata zaufania przez przełożonych do wymienionej, jak i konieczność zmiany dotychczasowego modelu zarządzenia komórką organizacyjną jaką jest Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (poprzez mianowanie na to stanowisko osoby posiadającej pełne zaufanie przełożonych, wiarygodnej i mającej autorytet jako przełożony, jak również posiadającej umiejętności, które spowodują zmianę sposobu zarządzenia tą komórką organizacyjną i podległym zespołem ludzkim), z uwagi na potrzebę osiągnięcia określonego celu, jakim jest zapewnienie właściwego nadzoru nad realizacją zadań tej komórki organizacyjnej. Skoro Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że dobro służby wymaga, by w takich okolicznościach zapewniony został inny wykonawca tych zadań, który ma ściśle współpracować [...] Zastępcą Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], to nieuprawnionym byłoby odwoływanie się do argumentów, które uzasadniałyby pozostawienie skarżącej na tym stanowisku służbowym. Istotą zagadnienia jest bowiem utrata wiarygodności, autorytetu i zaufania do skarżącej spowodowana wskazanymi przez [...] Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jej zachowaniami i działaniami. Komendant Wojewódzki Policji w [...] uznał, że w takiej sytuacji, konieczne jest zapewnienie innego, bo bardziej skutecznego wykonawcy, którego obdarzy on pełnym zaufaniem i który w sposób bardziej efektywny realizować będzie przyjęte przez niego założenia. Komendant Wojewódzki Policji w [...], kierując się dobrem służby, był zatem nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do dokonania takiej decyzji personalnej, która zapewni przedmiotową zmianę na tym stanowisku służbowym, umożliwiając tym samym realizację tych założeń przez innego funkcjonariusza.
Według organu nie można uznać, że zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla strony. Należy bowiem stwierdzić, że policjanta i organ administracji (tj. skarżącą i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]) łączy stosunek służbowy. Strona powinna mieć świadomość, że wymieniony przełożony właściwy w sprawach osobowych, na mocy przysługujących mu uprawnień, w każdej chwili może wydać decyzję zmieniającą kształt tegoż stosunku. Koniecznym jest bowiem zaznaczenie, że w organizacji o strukturze hierarchicznej, której funkcjonowanie opiera się na zdyscyplinowaniu funkcjonariuszy, zagadnienie obsadzenia stanowisk kierowniczych pozostaje szczególnie istotną kwestią. Przełożony właściwy w sprawach osobowych jest bowiem zobowiązany mianować (powołać) na stanowiska kierownicze osoby dające – w jego przekonaniu - rękojmię optymalnego (sprawnego i efektywnego) zapewnienia realizacji zadań służbowych, a także takie, co do których ma pełne zaufanie. Stąd też, organ nie kwestionuje dotychczasowego przebiegu służby wymienionej, ani też jej kwalifikacji zawodowych, jednakże w interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, jest umożliwienie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], odpowiedzialnemu za realizację ustawowych zadań Policji na terenie podległego mu garnizonu, swobodnego doboru współpracowników grona kadry kierowniczej.
Uwypuklono również, iż odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych tych jednostek, ustawodawca obciążył właściwych komendantów, którzy są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania (art. 6f ustawy o Policji). Są oni uprawnieni do wykonywania nałożonych na nich zadań przy pomocy podległych im komend, czy jednostek niższego szczebla podległych tym komendom (art. 6g ustawy o Policji). Oznacza to nie tylko kierowanie komendą jako urzędem, ale przede wszystkich zespołem osobowym tworzącym szeregi funkcjonariuszy pełniących służbę w podległych im jednostkach Policji. Właściwy komendant występuje w podwójnej roli. Jest zarówno przełożonym, jak i kierownikiem jednostki organizacyjnej Policji. W pierwszym przypadku jego czynności związane są stricte z pracą danego funkcjonariusza, któremu określa on zakres zadań. Musi on dostosować go do predyspozycji danego funkcjonariusza (jego doświadczenia, kwalifikacji zawodowych oraz innych cech czy jego przymiotów). Z drugiej jednak strony jako kierownik jednostki organizacyjnej Policji zobowiązany jest do podejmowania takich działań i decyzji, które leżąc w zakresie jego kompetencji, w sposób najbardziej pełny zapewnią realizację wytyczonych Policji ustawowo zadań. Zatem musi ważyć interes policjanta (słuszny interes strony) oraz interes społeczny, który w tym przypadku jest zbieżny z interesem służby. Nie ulega wątpliwości organu, że w tej konkretnej sytuacji, w przypadku kolizji pomiędzy tymi dwoma dobrami, interes policjanta musiał ustąpić przed interesem służby. Gdyby dać prymat temu pierwszemu, osiągnięcie celu jakim jest realizacja ustawowych zadań Policji mogłoby okazać się nie tylko utrudnione, ale wręcz niemożliwe.
Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu wywiodła J. S. zarzucając organowi naruszenie :
I. norm konstytucyjnych z art. 2 i 7 oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zwanej dalej Konstytucją;
II. prawa formalnego z art. 6-12, 24-24, 76-77, 78, 80-81, 81a, 107 i innych ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej k.p.a. oraz zastosowania przepisów k.p.a. zamiast rozdziału 10 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zwanej dalej u.pol. przy stwierdzaniu zawinienia za rzekome przewinienie dyscyplinarne;
III. prawa materialnego z art. 37a i 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłową wykładnie oraz 132-144a u.pol., ("Rozdział 10 Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów") przez ich pominięcie i nie zastosowanie, a w szczególności art. 135g ust. 2 u.pol
W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia.
Zgłosiła również wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodów z dołączonych dokumentów w postaci potwierdzeń wyróżniania w 2023 r. nagrodami motywacyjnymi od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], ostatni raz [...] grudnia 2023 r., a poza tym od tegoż samego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przez cały 2023 r. w następujących terminach [...].10.2023 r., [...].09.2023 r., [...].07.2023 r., [...].07.2023 r., [...].04.2023 r. - na fakt prawdziwego stanu faktycznego, wyróżniającego pełnienia przez nią służby oraz braku zasadności zwolnienia ze stanowiska na podstawie art. 37a u.pol. Powyższe dowody nie zostały uwzględnione przez Organ, a strona była pozbawiona swoich praw w tym do działania przez pełnomocnika oraz inicjatywy dowodowej, poza tym ich przeprowadzenie nie wpłynie na przedłużenie postępowania sądowo-administracyjnego, a umożliwi urzeczywistnienie naczelnej zasady prawdy materialnej.
W uzasadnieniu rozwinęła powyższe zarzuty uwypuklając w szczególności swoje osiągnięcia w służbie i "zdeptanie jej dorobku" kwestionowanym rozkazem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr.153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów uznać należało, iż nie narusza on prawa.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia organ poruszał się w granicach prawa.
Podstawą prawną badanego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji uczynił przepis art.37a ustawy o policji zgodnie z którym policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres: 1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy; 2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych; 3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą.
Sposób sformułowania w/przytoczonej normy prawnej świadczy niezbicie o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją opartą o tzw. uznanie administracyjne.
Uznaniowe działania organów nie zostały oczywiście wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże należy mieć na względzie to, że kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać wyłącznie to, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości, opłacalności finansowej lub przedmiotowej, ani racjonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie powyższych elementów należy do wyłącznej kompetencji organów policji, które za przedsięwzięte rozstrzygnięcia ponoszą odpowiedzialność przed swoją władzą zwierzchnią.
Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia czy odwołania sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal piastować określoną funkcję w danej jednostce organizacyjnej.
Pamiętać należy także o tym, że do podjęcia omawianej decyzji uznaniowej, nie jest konieczne udowodnienie wszystkich faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Wystarczy potwierdzenie wystąpienia większości zdarzeń będących przyczyną określonego działania przełożonego. Dokonywanie przez przełożonego określonych "ruchów kadrowych" jest zaś kategorią subiektywnej oceny zaistniałych faktów, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywoływać wątpliwości co do celowości pozostawienia danej osoby na określonym stanowisku (vide np. wyroki NSA z 28.02.2007r. sygn. akt I OSK 324/06 czy z 26.01.2012r. sygn. akt I OSK 921/11).
Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
W wyczerpująco sformułowanym uzasadnieniu organ wyjaśnił motywy , jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Przede wszystkim zwrócił uwagę na wyniki postępowania kontrolnego (przeprowadzonego w jednostce organizacyjnej w której strona pełniła służbę) a dokonanego w oparciu o procedurę określoną w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wprowadzenia w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wewnętrznej procedury prowadzenia działań profilaktycznych oraz postępowania w przypadku wystąpienia sytuacji konfliktowej, zachowań mobhingowych, dyskryminacji lub innych zachowań niepożądanych (patrz notatka służbowa z [...] lutego 2024r. w aktach administracyjnych sprawy). Komisja prowadząca powyższe postępowanie sprawdzające w sposób jednoznaczny ustaliła zaś, że skarżąca nadużywa swojego stanowiska.
Przełożony służbowy skarżącej miał więc pełne podstawy ku temu by uznać, że "zarzucane stronie zachowania dotyczące kształtowania relacji interpersonalnych, niekorzystnych oddziaływań na podwładnych, jej cechy osobowościowe, sposób i model zarządzania, który jest nieadekwatny do oczekiwanego od przełożonego i przynoszący realne szkody w kondycji psychosomatycznej podwładnych, w sposób bezpośredni związane są z pełnioną przez nią służbą na stanowisku Naczelnika Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] - dyskwalifikują ją jako osobę, która może zarządzać zasobem ludzkim. Zachowania te w bezpośredni sposób naruszają dobro prawne jakim jest dobro służby (interes służby), które w tym przypadku konkretyzuje się w sprawnym i efektywnym funkcjonowaniu komórki organizacyjnej jaką jest Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]".
W świetle powyższego jako wiarygodne i uzasadnione należało uznać wywody organu, iż przełożony służbowy strony utracił do niej zaufanie i nie mógł za jej pośrednictwem poprawnie wykonywać swego władztwa nad podległą mu jednostką organizacyjną. Powyższe wyjaśnienia organu jawiły się jako wystarczające w realiach prawnych sprawy. Jak to już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do oceny polityki kadrowej prowadzonej przez organ a w szczególności do oceny jej racjonalności.
Biorąc pod uwagę argumentację zawartą w skardze zasadnym jawiło się też przypomnienie za organem, iż służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Zadania realizowane przez tę formację mają służyć społeczeństwu. Natomiast istotną cechą stosunku służbowego jest zwiększona dyspozycyjność, zobowiązująca policjanta do pełnienia służby nie na stanowisku i w miejscu gdzie jest to dla niego najbardziej korzystne, ale na stanowisku i w miejscu gdzie wymaga tego dobro służby.
Nie sposób tracić z pola widzenia, iż stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, w którym strony mogą swobodnie kształtować i modyfikować określone jego elementy (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjności) na zasadzie ich woli, a więc zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza oraz przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Policja stanowi przecież umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tych zadań jest niewątpliwie dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (por. wyrok: Sądu Najwyższego Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lutego 1993 r., sygn. aktIIIAZP 38/92).
Nadto obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Osoba zgłaszająca się dobrowolnie do służby w Policji wyraża gotowość podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w tej formacji. Kandydat na policjanta świadomie poddaje się zatem służbowej dyspozycji przełożonego, która polegać może także na określeniu przez niego miejsca pełnienia służby oraz stanowiska funkcjonariusza. Można zatem powiedzieć, że osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1999 r., sygn. akt 1 SAB 8/99).
Nie bez znaczenia jest także to, iż Policja jest organizacją posiadającą strukturę zhierarchizowaną, co wynika wprost z § 1 pkt 6 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r. poz. 89, z późn. zm.), zgodnie z którym jest to stan wewnętrznego zorganizowania Policji w systemie podporządkowania, a także wzajemnych uprawnień i obowiązków organów Policji oraz policjantów i pracowników Policji. Organizacja hierarchiczna ma na celu zapewnienie jednolitości, sprawności, szybkości, ekonomiczności i efektywności czynności służbowych, zdolności struktur organizacyjnych Policji do działań uporządkowanych, ustalenia odpowiedzialności indywidualnej w przypadku naruszenia prawa, bezczynności pomimo obowiązku działania albo wykonania zadań służbowych w sposób wadliwy (§ 3 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r.). Wskazane cele, realizacji których służyć ma przyjęty kształt struktury tej formacji, wyraźnie eksponują konieczność właściwego i prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na tę organizację przez ustawodawcę, o jakich mowa w treści art. 1 ustawy o Policji. Przyjęty model organizacyjny tej formacji wymusza ustanowienie odpowiednich mechanizmów umożliwiających elastyczne kształtowanie stanów kadrowych w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych tych jednostek. Instrumentem służącym sprawnej realizacji tego zadania jest właśnie możliwość zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, o którym mowa w art. 37a ustawy o Policji. Kompleksową bowiem wiedzę o potrzebach służby w jednostce Policji oraz jej komórkach organizacyjnych posiada wyłącznie kierownik danej jednostki organizacyjnej Policji, w tym przypadku Komendant Wojewódzki Policji w [...]. To właśnie przełożony właściwy w sprawach osobowych jest zobowiązany mianować (powołać) na stanowiska kierownicze osoby dające – w jego przekonaniu - rękojmię optymalnego (sprawnego i efektywnego) zapewnienia realizacji zadań służbowych, a także takie, co do których ma pełne zaufanie.
W realiach prawnych niniejszej sprawy jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie należało więc uznać zarzuty wyszczególnione w skardze. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż od wyłącznej woli organu zależy to, czy zainicjuje wobec funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne. Nie każde bowiem niewłaściwe wykonywanie funkcji na stanowisku służbowym, skutkuje przyjęciem zaistnienia naruszenia dyscypliny służbowej. Również ustawodawca nie uzależnił możliwości działania przełożonego służbowego w trybie art.37a ustawy o policji, od zaistnienia deliktu dyscyplinarnego.
Na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia bez wpływu pozostaje też zarzut nieuwzględnienia osiągnięć strony w służbie. W uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił przecież, iż nie kwestionuje prawidłowości wcześniej pełnionej przez stronę służby. Nawet jednak najbardziej perfekcyjne pełnienie służby w okresie wcześniejszym, nie wyklucza niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych na stanowisku funkcyjnym. Stąd osiągnięcia strony w służbie, nie mogły zniweczyć ani ustaleń komisji powołanej w oparciu o procedurę określoną w decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wprowadzenia w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] wewnętrznej procedury prowadzenia działań profilaktycznych oraz postępowania w przypadku wystąpienia sytuacji konfliktowej, zachowań mobhingowych, dyskryminacji lub innych zachowań niepożądanych, ani wniosków wysnutych przez przełożonego służbowego o utracie do policjantki zaufania.
Na marginesie dodać też należało uwagę o charakterze ogólnym, iż przychylenie się do wniosków skargi doprowadzić by mogło do sytuacji, w której uprawnienie Komendantów jednostek organizacyjnych policji do szybkiej i sprawnej ingerencji w obsadę osobową podległych jednostek organizacyjnych stałoby się czysto iluzoryczne. Uniemożliwienie Komendantom sprawnego zarządzania zasobami ludzkimi, utrudniałoby znacznie (a czasem nawet uniemożliwiało), realizację zadań ustawowych stojących przed całą formacją. Nie wymaga zaś dowodu, że tego rodzaju skutek, byłby wprost sprzeczny z szeroko rozumianym interesem społecznym, przewyższającym swoim ciężarem gatunkowym interes funkcjonariusza upatrywany w możliwości pełnienia służby na wybranym przez niego stanowisku.
W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając iż organ w sposób wystarczająco prawidłowy i wyczerpujący zebrał oraz ocenił materiał dowodowy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).