II SA/Wa 1004/23

II SA/Wa 1004/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Marcinkowska
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1, art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutów sołectw i osiedli I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: 1) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa O.", 2) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa O.", 3) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa M.", 4) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa R.", 5) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 5 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa P.", 6) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 6 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa S.", 7) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 7 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa S.", 8) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 8 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa K.", 9) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 9 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa N.", 10) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 10 do zaskarżonej uchwały "Statut Sołectwa P.", 11) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 11 do zaskarżonej uchwały "Statut Osiedla K.", 12) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 12 do skarżonej uchwały "Statut Osiedla M.", 13) § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 13 do zaskarżonej uchwały "Statut Osiedla G."; II. zasądza od Gminy M. na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy M. (dalej: "Rada Gminy") podjęła w dniu [...] grudnia 2022r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej: "u.s.g", oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wniósł o:
1) stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2022 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli.
w części obejmującej:
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa O.,
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa O.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa M.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 4 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa R.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 5 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa P.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 6 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa S.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 7 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa S.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 8 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa K.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 9 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa N.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 10 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Sołectwa P.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 11 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Osiedla K.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 12 do skarżonej uchwały pn. "Statut Osiedla M.",
- § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4-9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załącznika Nr 13 do zaskarżonej uchwały pn. "Statut Osiedla G."
2) zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie wymienionych w uzasadnieniu uchwały przepisów prawa poprzez ich błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, nadaje się statut Sołectwu O., Sołectwu O., Sołectwu M., Sołectwu R., Sołectwu P., Sołectwu S., Sołectwu S., Sołectwu K., Sołectwu N., Sołectwu P. - w brzmieniu określonym odpowiednio w załącznikach od nr 1 - do nr 10 niniejszej uchwały, a także Osiedlu K., Osiedlu M., Osiedlu G. w brzmieniu określonym odpowiednio w załączniku od nr 11 do nr 13 do niniejszej uchwały.
Dalej organ nadzoru powołał art. 35 ust. 1 i 3 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022r., poz. 559 ze zm.), dalej: "u.s.g.", wskazując na kompetencje rady gminy do uchwalenia statutów jednostek pomocniczych gminy (sołectw, dzielnic, osiedli i innych).
Podkreślił, że płynące z przepisu art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. uprawnienie rady gminy do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, nie ma charakteru nieograniczonego. O tym jak daleko sięgają kompetencje rady gminy w tym przedmiocie, decyduje przede wszystkim zakres uregulowania art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., ustalający podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące organów jednostki pomocniczej gminy przewiduje, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Na mocy art. 37 ust. 4 u.s.g. ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla, przy czym art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepisy te są bezwzględnie wiążące dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutów jednostki pomocniczej, wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutów jednostek pomocniczych.
Tymczasem Rada Gminy M. w § 22 ust. 1-9 Załączników Nr 1 - 10 i 11 - 13 do zaskarżonej uchwały określiła zasady odpowiednio wyboru sołtysa i członów rady sołeckiej, a także przewodniczącego zarządu osiedla oraz członków zarządu osiedla, przewidując w określonych sytuacjach losowanie - § 22 ust. 4 - 9.
W ocenie organu nadzoru będąca przedmiotem skargi uchwała - w ww. zakresie - została podjęta z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 u.s.g., polegającym na uregulowaniu w niej niezgodnie z tym przepisem zasad wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Zgodnie bowiem z jego treścią sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Niedopuszczalny jest wybór sołtysa oraz członów rady sołeckiej w sposób inny, niż poprzez przeprowadzenie wyborów, bowiem akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z aktem rangi ustawowej. Ustawodawca przyznał radom gmin swobodę w kształtowaniu statutów jednostek pomocniczych, jednakże określił również zasady wyboru sołtysa, czy członków rady sołeckiej, zawarte w ww. art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z zasadami zawartymi w powołanym przepisie organy są wybierane w drodze głosowania. Niedopuszczalne jest więc uregulowanie, w którym wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej dokonuje się w drodze losowania przez komisję wyborczą.
Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, że stosownie do art. 37 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący (art. 37 ust. 2 u.s.g.). Statut osiedla może natomiast ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, które wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 37 ust. 4 u.s.g.). Zatem do wyboru zarządu stosuje się odpowiednio art. 36 ust. 2 u.s.g., przy czym nakaz odpowiedniego stosowania w omawianym przypadku należy rozumieć na zasadzie analogii w ten sposób, iż wszystkie zasady głosowania, jakie obowiązują w wyborach sołtysa oraz członków rady sołeckiej w sołectwie, winny mieć zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji do wyborów przewodniczącego zarządu czy członków zarządu osiedla.
W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia losowania w miejsce głosowania tajnego i bezpośredniego do organów jednostek pomocniczych. Przepisy art. 443 § 2 i § 3, art. 444 § 2 i art. 473 § 3, § 7 i § 8 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2022 r., poz. 1277 ze zm.) przewidują w określonych sytuacjach zastosowanie losowania przy wyborze wójta i radnych. Niemniej jednak przepisy dotyczące losowania nie mają zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych - ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera w tym zakresie odwołania do - odmiennych niż wybór - zasad prawa wyborczego. Zatem w przypadku uzyskania równej liczby głosów wybory należy powtórzyć albo przeprowadzić drugą turę głosowania. O wyborze danej osoby na sołtysa albo członka rady sołeckiej, przewodniczącego zarządu czy członka zarządu nie może bowiem przesądzić losowanie, gdyż takiej instytucji nie przewidział ustawodawca.
Organ nadzoru zaznaczył, że konsekwencją ww. regulacji jest również niezgodność z ustawą o samorządzie gminnym zapisów uchwały dotyczących powołania komisji wyborczej do przeprowadzenia wyborów organów jednostek pomocniczych, a mianowicie § 18 ust. 3 pkt 6 Załączników Nr 1-10 oraz § 18 ust. 3 pkt 6 Załączników Nr 11-13 do zaskarżonej uchwały, które to zapisy jako jedno z zadań komisji wyborczej przewidują - w określonych przypadkach - przeprowadzenie losowania. Za niezgodne z prawem, zdaniem organu nadzoru, należy również uznać regulacje dotyczące protokołów komisji wyborczych z głosowania do organów jednostek pomocniczych do Sołectwa oraz Osiedla, w których wymienia się informacje jakie powinien zawierać protokół, tj. informacje o losowaniu jeśli jest przeprowadzone (§ 23 ust. 2 pkt 8 Załączników Nr 1-10 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załączników Nr 11-13 zaskarżonej uchwały).
Organ nadzoru podkreślił, że rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów ustawy, która zakreśla granice swobody prawodawczej organu stanowiącego. Ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, rada gminy musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy.
Powołując się na poglądy judykatury organ nadzoru wskazał, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Chodzi więc o uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Do takich naruszeń zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło.
Z tych względów, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności Załączników Nr 1 - 13 do zaskarżonej uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli, w części wskazanej w petitum skargi, jest w pełni uzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że delegacja ustawowa wynikająca z art. 35 ust. 1 i 2 u.s.g. została zrealizowana po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zwróciła uwagę na samodzielność organu samorządu terytorialnego, który decyduje się na utworzenie jednostki pomocniczej gminy. Samodzielność ta ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzystają z władztwa i mają prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw.
Rada Gminy podniosła, że określając tryb wyboru i odwołania sołtysa oraz rady sołeckiej i zarządu osiedli w rozdziale 4 statutów jednostek pomocniczych Gminy M., stanowiących załączniki nr 1-13 do uchwały Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2022 r., w sposób oczywisty uwzględniła i wykonała dyrektywę art. 36 ust. 2 oraz art. 73 ust. 4 u.s.g., tj. zasadę głosowania tajnego i bezpośredniego.
Podkreśliła, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje wszystkich kwestii związanych z trybem i zasadami wyborów organów jednostki pomocniczej gminy jaką jest sołectwo (osiedle). Ustanawia natomiast warunki brzegowe, których - uchwalając statut sołectwa - rada gminy nie może naruszyć. Ustawodawca nie zawarł w ustawie o samorządzie gminnym żadnej regulacji dotyczącej postępowania w przypadku otrzymania przez kandydatów takiej samej liczby głosów w głosowaniu. Wobec tego uznając, że taka sytuacja nie została w ustawie unormowana, Rada Gminy - stosując się do wytycznych judykatury - wykorzystała w zaskarżonej uchwale zasady prawa wyborczego dotyczące wyborów organów gminy. Jak stanowi przepis art. 369 Kodeksu wyborczego, wybory do rad są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym. Wybory wójta, burmistrza, prezydenta miasta są przeprowadzane przy zastosowaniu takich samych zasad jak wybory organów stanowiących, tj. zasady powszechności, równości, bezpośredniości, oraz odbywają się w głosowaniu tajnym (art. 471 ww. ustawy). Jednakże w przypadku otrzymania tej
samej liczby głosów przez kandydatów o wyborze radnego lub wójta ostatecznie może rozstrzygać losowanie (art. 443, art. 444, art. 473 ww. ustawy).
Powołując się na poglądy orzecznictwa dotyczące pozostawienia kwestii trybu odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych gminy Rada Gminy stwierdziła, że - w jej ocenie - również regulacja będąca przedmiotem skargi została pozostawiona do unormowania prawnego w statucie.
Podkreśliła, że postanowienia uchwalonych statutów nie naruszają i nie ograniczają praw podmiotowych mieszkańców realizujących zarówno bierne jak i czynne prawo wyborcze. Gwarantują głosującym mieszkańcom i kandydatom na sołtysów, przewodniczących zarządów osiedli, członków rad sołeckich i członków zarządu osiedli - wybór w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Ostatecznie analogicznie jak w przypadku wójta gminy lub radnego gminy wybór może zostać rozstrzygnięty w drodze losowania. I jakkolwiek przepisy Kodeksu wyborczego nie mają bezpośredniego zastosowania do sołectwa (osiedla), gdyż nie regulują na poziomie ustawy kwestii związanych z wyborami do organów jednostek pomocniczych gminy, to jednak z uwagi na to, że sołectwo (osiedle) stanowi jednostkę pomocniczą gminy, zasadnym jest posiłkowanie się regulacjami przyjętymi w Kodeksie w zakresie nieunormowanym ustawą o samorządzie gminnym i stosowanie jednakowych wzorców i standardów wyborów do wszystkich organów zarówno gminy jak i jej jednostek pomocniczych.
Zdaniem Rady Gminy, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że konsekwencją skarżonych regulacji jest niezgodność z ustawą o samorządzie gminnym zapisów uchwały dotyczących powołania komisji wyborczej do przeprowadzenia wyborów organów jednostek pomocniczych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że wybory do organów jednostek pomocniczych powinna przeprowadzać komisja wyborcza, gdyż procedura wyboru składa się z szeregu czynności i przy udziale w głosowaniu potencjalnie kilkuset mieszkańców winny być one wykonywane przez ciało kolegialne wyłaniane (nie powoływane) przez zebranie odpowiednio wiejskie i mieszkańców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 120 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] w wniósł w skardze o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pełnomocnik Rady Gminy M. nie zażądał przeprowadzenie rozprawy.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2492), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.
Należy wskazać, że do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest jednak dopuszczalne po upływie ww. terminu. Upływ określonego w ustawie terminu nie wyłącza jednak kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1- § 3 p.p.s.a.
Podkreślić również należy, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli w części określonej w skardze i opisanej w części sprawozdawczej uzasadnienia.
Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie [...], lecz nie stwierdził on jej nieważności w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. W związku z czym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy określa organizację i zakres działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 2 u.s.g. statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały, nadaje się statut: 1) Sołectwu O. w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały; 2) Sołectwu O. w brzmieniu określonym w załączniku nr 2 do niniejszej uchwały; 3) Sołectwu M. w brzmieniu określonym w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały; 4) Sołectwu R. w brzmieniu określonym w załączniku nr 4 do niniejszej uchwały; 5) Sołectwu P. w brzmieniu określonym w załączniku nr 5 do niniejszej uchwały; 6) Sołectwu S. w brzmieniu określonym w załączniku nr 6 do niniejszej uchwały; 2) Sołectwu S. w brzmieniu określonym w załączniku nr 7 do niniejszej uchwały; 8) Sołectwu K. w brzmieniu określonym w załączniku nr 8 do niniejszej uchwały; 9) Sołectwu N. w brzmieniu określonym w załączniku nr 9 do niniejszej uchwały; 10) Sołectwu P. w brzmieniu określonym w załączniku nr 10 do niniejszej uchwały; 11) Osiedlu K. w brzmieniu określonym w załączniku nr 11 do niniejszej uchwały; 12) Osiedlu M. w brzmieniu określonym w załączniku nr 12 do niniejszej uchwały; 18) Osiedlu G. w brzmieniu określonym w załączniku nr 13 do niniejszej uchwały.
Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy M. (§ 2). Określono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] stycznia 2003r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw i Osiedli (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2003 r. Nr 53, poz. 1385 ze zm.) oraz, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 3 i § 4).
Przedmiotem skargi jest § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4 - 9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załączników Nr 1 - 10 zaskarżonej uchwały (statutów wymienionych Sołectw) oraz § 18 ust. 3 pkt 6, § 22 ust. 4 - 9 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załączników nr 11 - 13 zaskarżonej uchwały (statutów wymienionych Osiedli).
W § 22 ust. 1-9 Załączników Nr 1 - 10 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła zasady wyboru sołtysa oraz członów rady sołeckiej w następujący sposób: 1) Za wybranego w wyborach Sołtysa uważa się kandydata, który otrzymał największą liczbę woźnych głosów. Jeżeli głosowano tylko na jednego kandydata uważa się go za wybranego, jeżeli na jego kandydaturę oddano więcej niż połowę ważnie oddanych głosów; 2) Jeżeli kandydat, o którym mowa w ust. 1 zdanie drugie, nie otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów przeprowadza się ponowne wybory; 3) Za wybranych w wyborach Rody Sołeckiej uważa się kandydatów, którzy otrzymali kolejno największą liczbę ważnych głosów; 4) Jeżeli w wyborach Sołtysa dwóch lub więcej kandydatów otrzymało taką samą największą liczbę głosów ważnych, komisja wyborcza przeprowadza losowanie; 5) Losowanie przeprowadza się w następujący sposób: do jednakowych, nieprzezroczystych kopert lub pojemników wkłada się kartki z wypisanymi nazwiskami i imionami kandydatów. Po wymieszaniu kopert losuje się jedną (jeden) z nich. Nazwisko i imię wylosowanego kandydata odczytuje się i okazuje obecnym. Na żądanie osób obecnych przy losowaniu należy okazać zawartość niewylosowanych kopert; 6) Nieobecność kandydatów na Sołtysa nie wstrzymuje przeprowadzenia losowania; 7) Jeżeli w wyborach Rady Sołeckiej dwóch lub więcej kandydatów otrzymało taką samą kolejno największą liczbę głosów ważnych uprawniających do objęcia mandatu, a kandydatów jest więcej niż mandatów do objęcia, komisja wyborcza przeprowadza losowanie; 8) Losowanie przeprowadza się w następujący sposób: do jednakowych, nieprzezroczystych kopert lub pojemników wkłada się kartki z wypisanymi nazwiskami i imionami kandydatów. Po wymieszaniu kopert losuje się jedną (jeden) z nich. Nazwisko i imię losowanego kandydata odczytuje się i okazuje obecnym. Na żądanie osób obecnych przy losowaniu należy okazać zawartość niewylosowanych kopert. W razie potrzeby losowanie powtarza się do wyłonienia ilości osób określonej w § 13; 9) Nieobecność kandydatów na Sołtysa nie wstrzymuje przeprowadzenia losowania.
Uwzględniając powyższe podzielić należy stanowisko Wojewody [...], że postanowienia § 22 ust. 4 - 9 Załączników nr 1-10 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. Co oczywiste, statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów.
Z powyższego wynika, że wybór sołtysa oraz członów rady sołeckiej w sposób inny, niż poprzez przeprowadzenie wyborów, jest sprzeczny z ww. przepisem rangi ustawowej. I jakkolwiek ustawodawca przyznał radom gmin swobodę w kształtowaniu statutów jednostek pomocniczych, to jednak określił zasady wyboru sołtysa, czy członków rady sołeckiej, w sposób przewidziany w art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten wprost stanowi, że organy te są wybierane w drodze głosowania, przy czym głosowanie jest tajne i bezpośrednie, a wybór dokonuje się spośród nieograniczonej liczby kandydatów. Jako niedopuszczalne należy więc ocenić zapisy Statutów sołectw, według których wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej dokonuje się w drodze losowania przez komisję wyborczą.
Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie zarówno w poglądach orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i piśmiennictwa.
Mianowicie, w wyroku z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 97/18 (publ. CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził: "(...) zakwestionowany przez wojewodę zapis narusza obowiązek przeprowadzania wyborów wynikający z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g., w świetle którego sołtys jest wybierany w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Oznacza to, że rada gminy uchwalając statuty sołectw związana była regulacją ustawową i nie była uprawniona do określenia w statucie odmiennego niż w ustawie trybu powoływania sołtysa". Powyższe stanowisko zostało wyrażone w odniesieniu do regulacji statutu sołectwa przewidującej odstąpienie od głosowania w przypadku zgłoszenia się tylko jednego kandydata, jednakże ze względu na zbliżony charakter obu rozwiązań ("odstąpienia od głosowania" i "losowania") znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w ww. wyroku podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1936/18 (publ. j.w.) wskazując, że: "Na gruncie Konstytucji i ustaw standardem jest obsadzenie organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym organów jednostek pomocniczych, na podstawie wyborów. Wybory są nieodzowną instytucją życia publicznego, pozwalającą na wyłanianie przedstawicieli, sprawujących, w określonej kadencji, władzę w imieniu lokalnej społeczności. Należy przy tym zaznaczyć, że we współczesnym państwie demokratycznym sprawowanie władzy przez przedstawicieli stanowi zasadę. Prawo wyborcze powinno być zatem tak konstruowane, aby stwarzać wyborcom (mieszkańcom), jak największe możliwości udziału w wyborach celem wyłonienia przedstawicieli, którzy w ich imieniu będą sprawować władzę. (...) Głosowanie jest kluczowym aktem w procesie wyborczym. Chodzi bowiem o głosowanie w wyborach, czyli wyrażenie (uzewnętrznienie) przez wyborców ich decyzji co do wyboru konkretnych osób na określoną funkcję lub stanowisko. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przecież ani czynne, ani bierne prawo wyborcze nie wyczerpuje się w samym akcie głosowania. Prawo bierne obejmuje sobą uprawnienie do bycia wybranym, a także do sprawowania mandatu w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007r. sygn. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26). (...) Wyłączenie trybu wyborczego (głosowania) dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy wynika to wprost z przepisów ustawy".
Instytucję losowania zakwestionował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 195/23 (publ. CBOSA) stwierdzając rażące naruszenie § 25 Statutu Młodzieżowej Rady Gminy, który to zapis przewidywał, że w przypadku uzyskania przez dwóch kandydatów do Rady takiej samej liczby głosów, o ich wyborze decyduje losowanie przeprowadzone przez Komisję Wyborczą w obecności kandydatów. Sąd przesądził w ww. wyroku, że w przypadku wskazanym w ww. przepisie, o wyborze kandydata winny decydować inne kryteria niż losowanie, gdyż tego typu rozstrzygnięcia nie przewiduje art. 5b ust. 10 u.s.g. Przepis ten stanowi natomiast, że rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy (zd. pierwsze). Przepis ten przewiduje zatem wyłonienie członków rady wyłącznie poprzez wybór, analogicznie jak art. 36 ust. 2 (art. 37 ust. 4) u.s.g.
W doktrynie również podkreśla się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, a więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej (S. Gajewski, A. Jakubowski (red.) Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018).
W § 22 ust. 1 - 9 Załączników Nr 11 - 13 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła zasady wyboru na przewodniczącego zarządu osiedla oraz członków zarządu osiedla w następujący sposób: 1) Za wybranego w wyborach Przewodniczącego Zarządu uważa się kandydata, który otrzymał największą liczbę ważnych głosów. Jeżeli głosowano tylko na jednego kandydata uważa się go za wybranego, jeżeli na jego kandydaturę oddano więcej niż połowę ważnie oddanych głosów; 2) Jeżeli kandydat, o którym mowa w ust. 1 zdanie drugie, nie otrzymał więcej niż połowa ważnie oddanych głosów przeprowadza się ponowne wybory. 3) Za wybranych w wyborach Zarządu uważa się kandydatów, którzy otrzymali kolejno największą liczbę ważnych głosów; 4) Jeżeli w wyborach Przewodniczącego Zarządu dwóch lub więcej kandydatów otrzymało taką samą największą liczbę głosów ważnych, komisja wyborcza przeprowadza losowanie; 5) Losowanie przeprowadza się w następujący sposób: do jednakowych, nieprzezroczystych kopert lub pojemników wkłada się kartki z wypisanymi nazwiskami i imionami kandydatów. Po wymieszaniu kopert losuje się jedną (jeden) z nich. Nazwisko i imię wylosowanego kandydata odczytuje się i okazuje obecnym. Na żądanie osób obecnych przy losowaniu należy okazać zawartość niewylosowanych kopert; 6) Nieobecność kandydatów na Przewodniczącego Zarządu nie wstrzymuje przeprowadzenia losowania; 7) Jeżeli w wyborach pozostałych członków Zarządu dwóch lub więcej kandydatów otrzymało taką samą kolejno największą liczbę głosów ważnych uprawniających do objęcia mandatu, a kandydatów jest więcej niż mandatów do objęcia, komisja wyborcza przeprowadza losowanie; 8) Losowanie przeprowadza się w następujący sposób: do jednakowych, nieprzezroczystych kopert lub pojemników wkłada się kartki z wypisanymi nazwiskami i imionami kandydatów. Po wymieszaniu kopert losuje się jedną (jeden) z nich. Nazwisko i imię wylosowanego kandydata odczytuje się i okazuje obecnym. Na żądanie osób obecnych przy losowaniu należy okazać zawartość niewylosowanych kopert. W razie potrzeby losowanie powtarza się do wyłonienia ilości osób określonej w § 11; 9) Nieobecność kandydatów no członków Zarządu nie wstrzymuje przeprowadzenia losowania.
Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd, na czele którego stoi przewodniczący (ust. 2). Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, które wybiera zarząd osiedla; w takim przypadku art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 4), przy czym stosowanie "odpowiednie" ww. przepisu oznacza w tym przypadku, że wszystkie zasady głosowania, jakie obowiązują w wyborach sołtysa oraz członków rady sołeckiej w sołectwie, winny mieć zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji, tak do wyborów przewodniczącego zarządu, jak i członków zarządu osiedla.
Podzielić należy zatem stanowisko organu nadzoru, iż Rada Gminy nie była uprawniona do wprowadzenia losowania w miejsce głosowania tajnego i bezpośredniego do organów ww. jednostek pomocniczych.
Oceny tej nie podważa argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w której powołano się na przepisy Kodeksu wyborczego. W istocie, stosownie do art. 443 § 2 i § 3 ww. ustawy (ustalanie wyników wyborów w gminie do 20 tys. mieszkańców), jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzyma równą liczbę głosów uprawniającą do uzyskania mandatu, o wyborze decyduje większa liczba obwodów, w których kandydaci otrzymali największą liczbę głosów, a gdyby i liczby obwodów były równe - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania, o którym mowa w § 2, określa Państwowa Komisja Wyborcza. Z kolei w myśl art. 444 § 2 ww. ustawy (podział mandatów w wyborach rady w gminie powyżej 20 tys. mieszkańców), jeżeli kilka list uzyskało ilorazy równe ostatniej liczbie z liczb uszeregowanych w podany wyżej sposób, a tych list jest więcej niż mandatów do rozdzielenia, pierwszeństwo mają listy w kolejności ogólnej liczby oddanych na nie głosów. Gdyby na dwie lub więcej list oddano równą liczbę głosów, o pierwszeństwie rozstrzyga liczba obwodów głosowania, w których na daną listę oddano większą liczbę głosów. Jeżeli i te liczby byłyby równe, wówczas o pierwszeństwie rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez komisję. Tryb przeprowadzenia losowania określa Państwowa Komisja Wyborcza. Zgodnie zaś z art. 473 § 3, § 7 i § 8 ww. ustawy (Zasada bezpośredniego wyboru wójta. Ponowne głosowanie. Losowanie), w ponownym głosowaniu wyboru dokonuje się spośród dwóch kandydatów, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali największą liczbę ważnie oddanych głosów. W przypadku gdy więcej niż dwóch kandydatów otrzyma liczbę głosów uprawniającą do udziału w ponownym głosowaniu, o dopuszczeniu kandydata do wyborów w ponownym głosowaniu rozstrzyga większa liczba obwodów głosowania, w których jeden z kandydatów otrzymał większą liczbę głosów, a jeżeli liczba tych obwodów byłaby równa - rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia wszyscy kandydaci lub pełnomocnicy wyborczy ich komitetów wyborczych. W przypadku gdy obaj kandydaci w ponownym głosowaniu otrzymają tę samą liczbę głosów, za wybranego uważa się tego kandydata, który w większej liczbie obwodów głosowania otrzymał więcej głosów niż drugi kandydat. Jeżeli liczby obwodów, o których mowa w zdaniu poprzednim, byłyby równe, o wyborze wójta rozstrzyga losowanie przeprowadzone przez gminną komisję wyborczą. W losowaniu mają prawo uczestniczenia obaj kandydaci lub pełnomocnicy wyborczy ich komitetów wyborczych. Tryb przeprowadzania losowania, o którym mowa w § 3 i 7, określa Państwowa Komisja Wyborcza.
Jakkolwiek więc przepisy art. 443 § 2 i 3, art. 444 § 2 i art. 473 § 3, § 7 i § 8 Kodeksu wyborczego przewidują - w ściśle określonych sytuacjach - zastosowanie losowania przy wyborze wójta i radnych, to jednak przepisy dotyczące losowania nie mają zastosowania do wyborów organów jednostek pomocniczych gminy. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera w tym zakresie odwołania do - odmiennych niż wybór w drodze głosowania - zasad prawa wyborczego. Wyłonienie sołtysa bądź członka rady sołeckiej (przewodniczącego zarządu, członka zarządu osiedla) nie może nastąpić w wyniku losowania, gdyż takiego sposobu wyłonienia tych organów ustawa nie przewiduje. Zatem, jak trafnie wskazał organ nadzoru, w przypadku uzyskania równej liczby głosów w wyborach, wybory należy powtórzyć albo przeprowadzić drugą turę głosowania.
Konsekwencją ww. postanowień zaskarżonej uchwały jest również niezgodność z ustawą o samorządzie gminnym zapisów uchwały dotyczących zadań komisji wyborczej powoływanej do przeprowadzenia wyborów organów jednostek pomocniczych.
W § 18 ust. 3 pkt 6 Załączników Nr 1-10 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że do zadań komisji wyborczej, wyłonionej przez Zebranie Wiejskie do przeprowadzenia wyborów na Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej, należy: "6) przeprowadzenie losowania w przypadku jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzymało taką samą największą liczbę głosów ważnych, uprawniających do objęcia mandatu, a liczba mandatów do obsadzenia jest mniejsza niż liczba kandydatów". Z kolei w § 18 ust. 3 pkt 6 Załączników Nr 11-13 do zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że do zadań komisji wyborczej, wyłonionej przez Zebranie mieszkańców do przeprowadzenia wyborów na Przewodniczącego Zarządu lub członka Zarządu Osiedla, należy: "6) przeprowadzenie losowania w przypadku jeżeli dwóch lub więcej kandydatów otrzymało taką samą największą liczbę głosów ważnych uprawniających do objęcia mandatu, a liczba mandatów do obsadzenia jest mniejsza niż liczba kandydatów".
Konsekwentnie, jako niezgodne z prawem należy również ocenić regulacje dotyczące treści protokołów komisji wyborczych z głosowania do organów jednostek pomocniczych (Sołectwa oraz Osiedla), w których wskazuje się, że protokoły powinny zawierać "8) informacje o losowaniu jeśli jest przeprowadzane" (§ 23 ust. 2 pkt 8 Załączników Nr 1-10 oraz § 23 ust. 2 pkt 8 Załączników Nr 11-13 do zaskarżonej uchwały).
Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę wskazać należy, że organ nadzoru nie zakwestionował - jako takiego - rozwiązania zaskarżonej uchwały polegającego na powołaniu komisji wyborczej do przeprowadzenia wyborów organów jednostek pomocniczych, lecz wskazane regulacje mające bezpośredni związek z instytucją losowania.
Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje argumentacja Rady Gminy, zgodnie z którą zapisy dotyczące wyłaniania w drodze losowania kandydatów na sołtysów i członków rady sołeckiej w przypadku otrzymania takiej samej liczby głosów w głosowaniu są szeroko stosowane przez gminy w statutach jednostek pomocniczych. Abstrahując od nietrafności tego stanowiska (statuty jednostek pomocniczych przewidują bowiem rozwiązania, zgodnie z którymi np. w przypadku równej liczby głosów "za" i "przeciw" oddanej na kandydatów w wyborach na sołtysa organ wykonawczy gminy zarządza kolejne wybory, nawet "aż do skutecznego wyboru sołtysa") podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest wymieniona na wstępie uchwała Rady Gminy M. w sprawie uchwalenia statutów sołectw i osiedli, nie zaś akty prawa miejscowego podjęte w tym przedmiocie przez organy stanowiące innych gmin.
Trafnie przy tym organ nadzoru stwierdził, że rada gminy podejmując uchwałę o ustroju jednostki pomocniczej gminy, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów ustawy, która jakkolwiek przewiduje pewną swobodę (samodzielność) prawodawczą organu stanowiącego, to jednak zakreśla jednocześnie granice tejże swobody (samodzielności). Ustalając organizację i zakres działania sołectwa (osiedla) odrębnym statutem, rada gminy musi zatem czynić to tak, aby nie zmieniać reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy i działać w granicach ustawowych kompetencji.
Organ stanowiący samorządu terytorialnego w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że organ samorządu terytorialnego ustanawia akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania jego działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Istotne naruszenie powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g., skutkowało uwzględnieniem skargi.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.